Postanowienie z dnia 6 lipca 2001 r.
III RN 121/00

Sąd administracyjny nie ma podstawy do stwierdzenia niedopuszczalno-
ści wniesionej w terminie skargi, jeżeli postępowanie administracyjne w trybie
nadzoru nie doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji.


Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Kazimierz
Jaśkowski, Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2001 r. sprawy ze skargi Bog-
dana R. na decyzję Wojewody W. z dnia 6 grudnia 1994 r. [...] w przedmiocie odmo-
wy zatwierdzenia planu realizacyjnego, na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika
Praw Obywatelskich [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w
Warszawie z dnia 20 stycznia 2000 r. [...]


u c h y l i ł zaskarżone postanowienie.

U z a s a d n i e n i e


Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny od-
rzucił skargę Bogdana R. na decyzję Wojewody W. z dnia 6 grudnia 1994 r. utrzy-
mującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy W.-W. z dnia 23 września 1994 r., odma-
wiającą zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania działek [...] przy ul. M.
w W. oraz wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z pracownią pla-
styczną na działce [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że skarga została wniesiona 16
stycznia 1995 r., ale jeszcze wcześniej (24 grudnia 1994 r.) skarżący wystąpił z
wnioskiem do Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa o stwierdzenie nie-
ważności tej samej decyzji. Zdaniem NSA powyższa sytuacja spowodowała niedo-
puszczalność skargi (art. 204 § 1 KPA w związku z art. 68 ustawy o Naczelnym Są-
dzie Administracyjnym) ze względu na wynikający z art. 199 § 3 KPA (w brzmieniu
obowiązującym w dacie wniesienia skargi) zakaz wniesienia skargi do sądu, jeżeli
wszczęto postępowanie administracyjne w celu stwierdzenia nieważności decyzji.

Od postanowienia powyższego Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł rewizję
nadzwyczajną zarzucając rażące naruszenie art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2
Konstytucji RP oraz art. 199 § 3 KPA w związku z art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995
r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Powołując
te podstawy RPO wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie
sprawy NSA do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że zawarta w zaskarżo-
nym postanowieniu interpretacja art. 199 § 3 KPA pozostaje w sprzeczności z
uchwałą siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 października 1992 r., III AZP
18/92 (OSNCP 1993 z. 5, poz. 67), którą RPO podziela. Przy takim rozumieniu art.
199 § 3 KPA jaki prezentuje NSA organ administracji uzyskiwałby definitywne wyłą-
czenie decyzji spod kontroli sądowej wszczynając jakiekolwiek postępowanie nadz-
wyczajne, gdyż w tym czasie upływałby termin przewidziany do wniesienia skargi. W
rozpoznawanej sprawie postępowanie kontrolne w nadzwyczajnym trybie przed or-
ganem administracji zostało wprawdzie wszczęte na żądanie strony, a nie z urzędu,
ale wniesienie w ustawowym terminie również skargi do sądu administracyjnego
wskazuje, że strona wyraziła chęć wszechstronnego zbadania ostatecznej decyzji
administracyjnej. Tymczasem, z jednej strony postępowanie administracyjne w nad-
zwyczajnym trybie zakończyło się decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności , a
z drugiej strony pozbawienie skarżącego możliwości poddania sądowej kontroli de-
cyzji administracyjnej w wyniku przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny inter-
pretacji art. 199 § 3 KPA spowodowało zamknięcie drogi sądowej kontroli ostatecznej
decyzji administracyjnej w zakresie jej zgodności z prawem, zawężając tę kontrolę
jedynie do przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 §
1 KPA). Kontrola w powyższym zakresie nie wyklucza natomiast uchylenia zaskarżo-
nej decyzji z innych przyczyn, o czym świadczy choćby treść art. 207 § 2 i § 3 KPA
przed jego uchyleniem, który ewentualnie miałby w sprawie zastosowanie. Sąd ad-
ministracyjny naruszył w ten sposób art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konsty-
tucji RP. W ocenie Rzecznika nie jest przy tym istotne, że w orzecznictwie i doktrynie
prezentowane były dotychczas obydwa kierunki wykładni art. 199 § 3 KPA. Wykład-
nia prowadząca do naruszenia podstawowych norm konstytucyjnych, takich jak
prawo do sądu w przewidzianym przez ustawę zakresie ochrony praw i wolności
obywatelskich, musi być uznana za rażąco naruszającą prawo i interes Rzeczypo-
spolitej Polskiej, co jest podstawą rewizji nadzwyczajnej. Wniesienie rewizji nadzwy-
czajnej w tej sprawie jest uzasadnione tym bardziej, że brzmienie art. 35 ust. 2 obec-
nej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zawiera podobną treść, co uchy-
lony już art. 199 § 3 KPA i jego stosowanie może rodzić podobne wątpliwości.


Sąd Najwyższy uznaje stanowisko rewizji nadzwyczajnej i przedstawioną w
niej argumentację za zasadne, mając na uwadze co następuje. Wyrażona w zaskar-
żonym postanowieniu interpretacja wydaje się odpowiadać logicznej i gramatycznej
analizie tekstu art. 199 § 3 KPA (obecnie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r.
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym). Pomimo to jeszcze przed uchwaleniem
Konstytucji RP Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 15 paź-
dziernika 1992 r. - wówczas przede wszystkim w oparciu o argumenty z zakresu wy-
kładni funkcjonalnej i systemowej - znalazł dostateczne podstawy do wydobycia z
tekstu art. 199 § 3 KPA normy prawnej nie pozostającej w sprzeczności z zasadą
pełnej - co do zgodności z prawem - zaskarżalności do sądu administracyjnego de-
cyzji administracyjnej, co do której strona wyczerpała środki odwoławcze procedury
administracyjnej. Mianowicie zwrócono uwagę na to, że określony w art. 199 § 3 KPA
zakaz wniesienia skargi do sądu jest zrelatywizowany określonym stanem po-
stępowania administracyjnego w jego tak zwanych nadzwyczajnych trybach. ,,Nie
można wnieść skargi do Sądu, jeżeli toczy się postępowanie w celu zmiany i uchyle-
nia lub stwierdzenia nieważności aktu albo innej czynności". W tym zacytowanym
wyżej tekście wyrażony został zakaz dwutorowego równoległego postępowania -
administracyjnego i sądowego - skoro każde z nich ukierunkowane jest na ten sam
cel. Jeżeli jednak postępowanie administracyjne w trybie nadzoru kończy się bez
uwzględnienia celu zgodnego z interesem strony skarżącej, to powstaje sytuacja
dezaktualizująca istotę przedmiotowego zakazu, a sąd administracyjny nie powinien
uchylać się od kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (por. art. 21
ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym). Chodzi bowiem o sytuację, w której
zaskarżonej decyzji nie uchylono w postępowaniu administracyjnym i w związku z
tym odmowa kontroli sądowej pozostawałaby nieuchronnie w konflikcie z zasadą
prawa do sądu. Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podzie-
lając powołaną uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 15 października 1992 r.
stwierdził, że jej założenia powinny stanowić interpretacyjne tło oceny sprawy niniej-
szej tym bardziej, że po pierwsze, w sprawie tej nastąpiło odrzucenie skargi do Sądu
już po odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i po drugie, że takie
orzeczenie Sądu Administracyjnego zapadło już pod rządami konstytucyjnie określo-
nego prawa do sądu (por. powołane w rewizji nadzwyczajnej - art. 45 ust. 1 i art. 77
ust. 2 Konstytucji).

Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy uznając, że rewizja nadzwyczajna ma
usprawiedliwioną podstawę orzekł stosownie do art. 39313 § 1 KPC zastosowanego
odpowiednio w myśl art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postę-
powania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.).
========================================