69/2/B/2009

POSTANOWIENIE

z dnia 15 stycznia 2009 r.

Sygn. akt Tw 32/08

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Liszcz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Przemysłu Drzewnego o zbadanie zgodności:

1) art. 59 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.) z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe (Dz. U. Nr 134, poz. 692) z art. 92 ust. 1 i art. 218 Konstytucji, art. 4 ust. 3, art. 7 ust. 1 i art. 59 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, ze zm.);

3) § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe (Dz. U. Nr 134, poz. 692) z art. 92 ust. 1 Konstytucji, art. 4 ust. 3, art. 7 ust. 1 i art. 59 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, ze zm.);

4) § 19 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe (Dz. U. Nr 134, poz. 692) z art. 59 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.),

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE

W dniu 8 września 2008 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Ogólnopolskiego Związku Pracodawców Przemysłu Drzewnego (dalej: OZPPD) o zbadanie zgodności: art. 59 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435, ze zm.; dalej: ustawa o lasach) z art. 92 ust. 1 Konstytucji; § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe (Dz. U. Nr 134, poz. 692; dalej: rozporządzenie w sprawie gospodarki finansowej) z art. 92 ust. 1 i art. 218 Konstytucji, art. 4 ust. 3, art. 7 ust. 1 i art. 59 ustawy o lasach oraz art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, ze zm., dalej: ustawa o swobodzie); § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie gospodarki finansowej z art. 92 ust. 1 Konstytucji, art. 4 ust. 3, art. 7 ust. 1 i art. 59 ustawy o lasach oraz art. 2 ustawy o swobodzie; § 19 ust. 1 rozporządzenia w sprawie gospodarki finansowej z art. 59 ustawy o lasach oraz art. 5 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104, ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych).

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku, przez: doręczenie oryginału i 4 (czterech) kopii uchwały ogólnokrajowej władzy OZPPD w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego; doręczenie oryginału oraz 4 (czterech) kopii wyciągu z protokołu pozwalającego stwierdzić, że powołana uchwała została podjęta zgodnie ze statutem OZPPD; wyjaśnienie, czy OZPPD posiada jednostki terenowe lub oddziały (jest związkiem ogólnokrajowym w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji) oraz - na dowód powyższego - doręczenie odpowiednich uchwał Rady Związku, o których mowa w § 20 pkt 5 statutu OZPPD; wyjaśnienie, którzy członkowie Rady Związku pochodzą z wyboru dokonanego - w myśl § 18 ust. 2 w zw. z ust. 1 statutu OZPPD - przez członków poszczególnych oddziałów terenowych (są pełnomocnikami oddziałów terenowych); doręczenie podjętych w sprawie rzeczonego wyboru uchwał tych oddziałów terenowych OZPPD, których pełnomocnicy weszli w skład Rady Związku; doręczenie oryginału i 4 (czterech) kopii uchwały Walnego Zgromadzenia Członków OZPPD w sprawie wyboru części składu Rady Związku (18 ust. 1 zdanie pierwsze statutu OZPPD); doręczenie 4 (czterech) kopii statutu OZPPD; doręczenie 4 (czterech) kopii odpisu aktualnego z Krajowego Rejestru Sądowego.

W piśmie z 12 listopada 2008 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez ogólnokrajową władzę organizacji pracodawców podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).

2. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy w rozpatrywanej sprawie spełniona została przesłanka podmiotowa, od której zależy uznanie wnioskodawcy za podmiot uprawniony do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm, tzn. czy wniosek złożony przez OZPPD pochodzi od podmiotu wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.

2.1. Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców przysługuje kompetencja do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm. Wola ogólnokrajowej władzy, zazwyczaj kolegialnej, znajduje wyraz w podejmowanych przez nią uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy (np. statut), zaś jej treść zostaje zapisana w protokole z posiedzenia takiej władzy. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, uchwała ogólnokrajowej władzy organizacji pracodawców w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego podmiotu. Dlatego wymagane jest dołączenie do wniosku uchwały tej władzy. Treść uchwały i wniosku powinny być zbieżne. Zbieżność cechująca wniosek i uchwałę obejmuje, co najmniej, dokładne wskazanie kwestionowanego przepisu (przepisów) danego aktu normatywnego, wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu (przepisów) z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem (przepisami) aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej, którym w przypadku ustawy może być Konstytucja lub ratyfikowana umowa międzynarodowa (por. postanowienie TK z dnia 22 lutego 2007 r., Tw 26/06, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 42).

2.2. Rada OZPPD podjęła w dniu 24 września 2007 r. uchwałę nr 3/09/2007 w brzmieniu: „Z uwagi na nawarstwiające się z roku na rok coraz większe utrudnienia przedsiębiorców za sprawą samowoli PGL LP w dostępie do zakupów od Skarbu Państwa surowca drzewnego pozyskiwanego z lasów państwowych oraz nadużywanie pozycji dominującej przez tę państwową jednostkę organizacyjną zarządzającą lasami Skarbu Państwa, która swoje uprawnienia co do narzucania warunków sprzedaży drewna wywodzi i uzasadnia m. in. zapisami w § 4 ust. 1 pkt 2 i w § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów (...) w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe (...) w zw. z art. 59 ustawy (...) o lasach (...), Rada Związku jako organizacja uprawniona na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP uznaje za właściwe i konieczne skierować do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie zgodności zarówno wym. aktu normatywnego z cyt. ustawą, jak i zgodność w stosownym zakresie także innych powszechnie obowiązujących przepisów, m.in. ustawy (...) o finansach publicznych (...) i ustawy (...) o swobodzie działalności gospodarczej (...), w tym zgodności z Konstytucją RP”.

2.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że uchwały Rady OZPPD nr 3/09/2007 nie można uznać za podstawę prawną wniosku z dnia 8 września 2008 r.

Po pierwsze, z treści uchwały nie wynika jednoznacznie, które z wymienionych w niej aktów normatywnych wnioskodawca zamierza poddać kontroli, a które będą podstawą tej kontroli. Po drugie, uchwała nie konkretyzuje kwestionowanych przepisów zarówno rozporządzenia w sprawie gospodarki finansowej, jak i ustawy o lasach (art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Po trzecie, uchwała nie formułuje zarzutu niezgodności przepisów zaskarżonych aktów normatywnych z wyraźnie wskazanymi przepisami Konstytucji lub ustaw (art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Brak dokładnego wyznaczenia w uchwale zakresu zaskarżenia uniemożliwia dokonanie przez Trybunał abstrakcyjnej kontroli norm. Należy więc uznać, że podjęcie przez Radę OZPPD uchwały, w której nie przedstawiono zarzutu niezgodności określonego przepisu (przepisów) dokładnie oznaczonego aktu normatywnego z wyraźnie wskazanymi przepisami Konstytucji lub ustaw jako wzorcami kontroli, nie może być uznane za skuteczne złożenie przez tę władzę oświadczenia woli o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm.

2.4. W niniejszej sprawie dokładne określenie przedmiotu i wzorców kontroli (tzn. wskazanie art. 92 ust. 1 i art. 218 Konstytucji; art. 4 ust. 3, art. 7 ust. 1 i art. 59 ustawy o lasach; art. 2 ustawy o swobodzie; art. 5 ust. 2 pkt 8 ustawy o finansach publicznych) nastąpiło dopiero w samym wniosku, złożonym do Trybunału.

Tymczasem pełnomocnik wnioskodawcy (również podmiot sporządzający lub podpisujący wniosek) jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Nie posiada kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm.

2.5. Skoro uchwała Rady OZPPD nie spełnia przesłanek uznania jej za podstawę złożonego wniosku, to sam wniosek pochodzi od nieuprawnionego podmiotu i z tego względu nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.

3. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą tylko ogólnokrajowe władze organizacji zawodowych. Należy przy tym wyjaśnić, że użyty w powołanym przepisie ustawy zasadniczej przymiotnik „ogólnokrajowy” w sposób istotny ogranicza grupę organizacji pracodawców uprawnionych do wnioskowania o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm.

3.1. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 12 lutego 2003 r. (Tw 72/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 78) wskazał kryteria pozwalające wyróżnić ogólnokrajowy związek zawodowy. Znajdują one zastosowanie również w odniesieniu do organizacji pracodawców. Zdaniem Trybunału, „stwierdzenie, iż dana organizacja posiada legitymację do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego musi być poprzedzone merytoryczną oceną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter związku ogólnokrajowego”. Prowadzone badanie nie może bowiem ograniczyć się do odczytania jedynie jej nazwy (np. „ogólnopolska, krajowa, polska”), czy też deklaracji zawartej w statucie („obszar działania organizacji obejmuje terytorium Rzeczypospolitej Polskiej”).

Przymiotnik „ogólnokrajowy”, ujęty w treści art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, odnosi się do władz organizacji, co z kolei pozwala twierdzić, że ogólnokrajowe władze może mieć tylko taka organizacja pracodawców, w strukturze której funkcjonują również władze terenowe (regionalne, oddziałowe). Utworzenie jednostek o statusie lokalnym wskazuje, że organizacja obejmuje swoim zakresem działania obszar całego kraju. Wymóg posiadania przez organizację pracodawców struktur terenowych nie jest przejawem zbytecznego formalizmu, lecz stanowi gwarancję zapewnienia pracodawcom, działającym w różnych częściach kraju, właściwej reprezentacji na szczeblu ogólnokrajowym.

3.2. Dla stwierdzenia, czy Rada OZPPD jest uprawniona do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, konieczne jest zbadanie danych ujawnionych w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, w szczególności wpisów zawartych w rubryce 3 działu 1, informujących o jednostkach terenowych lub oddziałach organizacji.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że organizacje, które faktycznie posiadają takie struktury, mają możliwość ich ujawnienia zgodnie z § 116 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach (Dz. U. Nr 117, poz. 1237, ze zm.).

3.3. Trybunał Konstytucyjny ustalił na podstawie odpisu aktualnego (numer KRS: 0000285430) z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej dołączonego do akt niniejszej sprawy, że OZPPD nie posiada w swej strukturze jednostek terenowych lub oddziałów, co potwierdza brak wpisów w rubryce 3 działu 1 rejestru.

Wnioskodawca nie przedstawił także odpowiednich uchwał Rady o powołaniu oddziałów terenowych (§ 20 pkt 5 statutu OZPPD). Co więcej, sam przyznał, że „oddziały lub jednostki terenowe dotąd nie zostały powołane, co wynika z odpisu z KRS Związku”.

3.4. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że Ogólnopolskiemu Związkowi Pracodawców Przemysłu Drzewnego nie można przypisać przymiotu organizacji ogólnokrajowej w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Tym samym należy uznać, że wniosek złożony do Trybunału Konstytucyjnego przez Radę OZPPD pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja do występowania o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm. Okoliczność powyższa uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu.

4. Rada OZPPD wystąpiła z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, „mając na względzie zarówno interes ogólnospołeczny, wyrażający się koniecznością kontroli nad zarządzaniem majątkiem Skarbu Państwa oraz nad prawidłową i służącą całemu społeczeństwu gospodarką drewnem i innymi pożytkami lasów, jak też interesy (…) przedsiębiorców działających w sektorze gospodarki leśnej”.

Ponadto, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie ulega wątpliwości, że wnioskowanie o zbadanie zgodności zaskarżonych przepisów z wyżej przywołanymi wzorcami kontroli leży poza zakresem działania OZPPD, który wszczął postępowanie przed Trybunałem jako organizacja pracodawców. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że organizacje pracodawców (ich ogólnokrajowe władze) mogą inicjować postępowanie w sprawie hierarchicznej zgodności jedynie takich aktów normatywnych, które wyznaczają relacje między pracodawcą a pracownikami lub ich organizacjami.

Natomiast argumentacja przedstawiona przez wnioskodawcę wskazuje jednoznacznie, że zmierza on do realizacji celów ogólnospołecznych: ochrony interesu każdego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą (przedsiębiorców) z sektora „gospodarki leśnej” oraz ochrony systemu prawa „w celu doprowadzenia (…) regulacji do stanu zgodnego z polskim porządkiem prawnym”.

Ustalony we wniosku zakres zaskarżenia wykracza poza granice przysługującej organizacjom pracodawców zdolności procesowej (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji), „konsumując” cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane ogólnie, wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji.

Okoliczność powyższa stanowi kolejną przesłankę odmowy nadania rozpatrywanemu wnioskowi dalszego biegu.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

3