8

POSTANOWIENIE

z dnia 12 lutego 2003 r.

Sygn. akt Tw 59/02

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Cukrowniczej Izby Gospodarczej o stwierdzenie zgodności:

1) art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o regulacji rynku cukru (Dz. U. z 2001 r. Nr 76, poz. 810 ze zm.) z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie kwoty A i B cukru oraz kwoty A i B izoglukozy (Dz. U. Nr 139, poz. 1166) z art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o regulacji rynku cukru (Dz. U. z 2001 r. Nr 76, poz. 810 ze zm.),

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE:

13 września 2002 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Cukrowniczej Izby Gospodarczej z 12 września 2002 r., sporządzony na podstawie uchwały Prezydium Cukrowniczej Izby Gospodarczej z 5 września 2002 r. (Nr 3/2002) o stwierdzenie zgodności art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o regulacji rynku cukru (Dz. U. z 2001 r. Nr 76, poz. 810 ze zm.) z art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2002 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie kwoty A i B cukru oraz kwoty A i B izoglukozy (Dz. U. Nr 139, poz. 1166) z art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o regulacji rynku cukru (Dz. U. z 2001 r. Nr 76, poz. 810 ze zm.).

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2002 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych, poprzez wskazanie umocowanego przedstawiciela do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego i reprezentowania przed Trybunałem, doręczenie 5 kopii uchwały uprawnionego organu Cukrowniczej Izby Gospodarczej o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego oraz powołanie przepisu Konstytucji lub ustawy wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania Cukrowniczej Izby Gospodarczej.

6 listopada 2002 r. uzupełniono braki oraz dołączono do akt sprawy odpis uchwały (Nr 4/2002) Rady Cukrowniczej Izby Gospodarczej z 13 września 2002 r., wyrażającej poparcie dla Prezydium Cukrowniczej Izby Gospodarczej, w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK), następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej uprawnionego podmiotu. Art. 191 ust. 1 Konstytucji RP jednoznacznie rozstrzyga kwestię legitymacji podmiotów, do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Przepis ten mówi o dwóch grupach podmiotów. Po pierwsze - z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji mogą wystąpić podmioty legitymowane generalnie, wyliczone w art. 191 ust. l pkt l Konstytucji. Drugą grupę stanowią podmioty dysponujące legitymacją szczególną - to znaczy takie, które mogą wystąpić z wnioskiem jedynie w przypadku, gdy akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem ich działalności. Na podkreślenie zasługuje, że w konstrukcji przyjętej przez ustrojodawcę, legitymacja do inicjowania przez te podmioty postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym związana jest nierozerwalnie z zakresem (treścią) wniosku. Innymi słowy legitymacja ta przysługuje jedynie w odniesieniu do wyraźnie określonej, wąskiej kategorii aktów prawnych, ściśle związanych z przedmiotem działalności podmiotu legitymowanego. Na takie właśnie ukształtowanie legitymacji indywidualnej wskazuje jednoznacznie treść art. 191 ust. 2 Konstytucji. Wniosek, pochodzący od podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP, powinien zatem nie tylko odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych oraz zawierać dane określone w art. 32 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o TK, ale nadto powinien powoływać przepis prawa lub statutu wskazujący, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego organu lub organizacji (art. 32 ust. 2 ustawy o TK).

Weryfikacji spełnienia tych wymagań służy wstępne rozpoznanie wniosku. Zgodnie z art. 36 ustawy o TK, wniosek pochodzący od organu lub organizacji wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP jest kierowany do sędziego Trybunału Konstytucyjnego celem wstępnego rozpoznania. Wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), spowodowanej brakiem podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku. Tym samym, instytucja ta, umożliwia już w początkowej fazie postępowania eliminację spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania. Przyjąć zatem należy, że w trakcie wstępnego rozpoznania badaniu podlega nie tylko spełnienie wymagań stawianych pismom procesowym, ale także - a nawet przede wszystkim - kwestia, czy podmiot występujący z wnioskiem spełnia kryteria uzasadniające jego zakwalifikowanie do kręgu organów lub organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji RP oraz czy wskazane przez ten podmiot przepisy prawa lub postanowienia statutu rzeczywiście uzasadniają związek między zakresem działania danego podmiotu i regulacją przewidzianą w akcie normatywnym. Ponadto wstępne rozpoznanie służy eliminacji wniosków „oczywiście bezzasadnych” (art. 36 ust. 2 ustawy o TK). Dopiero spełnienie wszystkich wskazanych przesłanek uzasadnia nadanie wnioskowi dalszego biegu.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swym orzecznictwie, iż w zestawieniu z poprzednio obowiązującym stanem prawnym w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. nastąpiło istotne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do domagania się kontroli konstytucyjnej. Przyczyniła się do tego nowa instytucja powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznanie sądom uprawnienia do kierowania do Trybunału pytań prawnych, powstających na tle rozpoznawanych spraw. W tej sytuacji nie istnieje potrzeba dalszego rozszerzania kręgu podmiotów legitymowanych do wszczynania kontroli konstytucyjnej przez rozszerzającą wykładnię obowiązujących przepisów. Przeciwnie, należy uznać, że ustawodawca określił w art. 191 Konstytucji listę podmiotów upoważnionych do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego w taki sposób, by wykluczyć możliwość nadużywania tego środka do realizacji indywidualnych celów (por. postanowienia TK z: 28 czerwca 2000 r., U 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 149; 30 maja 2000 r., U 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114). Stanowisko Trybunału jest zbieżne z poglądami doktryny, której przedstawiciele podkreślają, że „nie wszystkie dobrowolne organizacje tworzone przez obywateli dla ochrony i realizacji określonych praw i interesów partykularnych uzyskały prawo zaskarżania aktów normatywnych do Trybunału Konstytucyjnego” (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 115).

Warunkiem uznania czynnej legitymacji Cukrowniczej Izby Gospodarczej do wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm, jest zatem zaliczenie wnioskodawcy do jednej z kategorii podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 4 Konstytucji RP. Z całą pewnością należy stwierdzić, że Izba nie jest ogólnokrajowym organem związku zawodowego, ani ogólnokrajową organizacją pracodawców. Pozostaje zatem pytanie, czy Izba może być uznana za „organizację zawodową”.

Cukrownicza Izba Gospodarcza działa na podstawie ustawy z 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. Nr 35, poz. 195 ze zm.) i zgodnie z art. 2 tej ustawy reprezentuje wspólne interesy gospodarcze zrzeszonych członków. Trybunał Konstytucyjny zajmował się już zagadnieniem zakresu pojęcia „organizacja zawodowa”. W uzasadnieniu postanowienia z 8 stycznia 2002 r. (T 64/01, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 58) podtrzymał pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia z 30 maja 2000 r. (U 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114), w którym zwrócił uwagę, że Konstytucja wyraźnie odróżnia wolność podejmowania działalności gospodarczej i wolność wykonywania zawodu (art. 17 ust. 2 zd. 2). Ochrona interesów gospodarczych i ochrona interesów zawodowych odbywa się na różnych płaszczyznach, choć płaszczyzny te mogą mieć pewne punkty styczne. Konstytucja RP wyróżnia - oprócz samorządu terytorialnego (art. 163-172) - samorząd zawodowy, reprezentujący osoby wykonujące zawody zaufania publicznego (art. 17 ust. 1), a także inne rodzaje samorządu (art. 17 ust. 2), w tym - samorząd gospodarczy (o którym wspomina art. 61 ust. 1). Mimo podobieństwa nazwy, konstytucyjny status tych samorządów nie jest tożsamy. Choć organom samorządu zawodowego, będącym „organizacjami zawodowymi” w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP, przysługuje uprawnienie do kierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosków w sprawach związanych z zakresem ich działania, to nie oznacza jeszcze, że analogiczne uprawnienie przysługuje organom innych samorządów. Użycie trzech różnych pojęć w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP dowodzi, że pozostają one w ścisłej relacji. Związki zawodowe i organizacje pracodawców są organizacjami zrzeszającymi osoby będące jedną ze stron stosunku pracy. Organizacje zawodowe z kolei zrzeszają osoby wykonujące stale i w celach zarobkowych wyodrębniony zawód (tzw. wolny), a więc osoby, które także świadczą pracę, nie pozostając jednak w stosunku podporządkowania.

W postanowieniu z 30 maja 2000 r. (U 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114) Trybunał Konstytucyjny wskazał przesłanki, którym musi odpowiadać organizacja zawodowa w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Stwierdził, że organizacja zawodowa winna spełniać „kryterium podmiotowe (zrzeszać osoby fizyczne), kryterium przedmiotowe (członkowie danej organizacji winni stale i w celach zarobkowych wykonywać jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód) oraz kryterium funkcjonalne (podstawowym celem i funkcją takiej organizacji winno być reprezentowanie całego środowiska, całej grupy zawodowej)”. W cytowanym orzeczeniu Trybunał nie wykluczył sytuacji, gdy - wyjątkowo - izba jest organizacją zawodową. Warunkiem jest spełnianie przez nią wskazanych kryteriów. Stosując je w niniejszej sprawie, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że sam statut Cukrowniczej Izby Gospodarczej wyłącza możliwość uznania jej za organizację zawodową. Stosownie bowiem do § 7 Statutu, członkami Izby mogą być podmioty prowadzące działalność gospodarczą; przepis wyraźnie wskazuje na możliwość uczestnictwa osób prawnych, co zresztą w praktyce jest zapewne regułą. Nie jest zatem spełnione kryterium podmiotowe (zrzeszenie osób fizycznych). Wynika stąd także brak dwóch pozostałych cech: Izba zrzesza nie tylko osoby wykonujące określony zawód, a jej celem nie jest reprezentowanie przedstawicieli tegoż zawodu, lecz - ogólnie ujmując - dbałość o interesy podmiotów gospodarczych funkcjonujących w branży cukrowniczej, o czym świadczy treść § 5 Statutu. Ramy działania organizacji zawodowych, wytyczone przez dotychczasowe orzecznictwo Trybunału, wykluczają uznanie, że organizacja taka mogłaby reprezentować interesy osób prawnych, podmiotów gospodarczych występujących na rynku.

W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny, podtrzymując dotychczasowe swe stanowisko, stwierdza jeszcze raz, że organizacje samorządu gospodarczego nie są organizacjami zawodowymi w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Także wnioskodawca w niniejszej sprawie, Cukrownicza Izba Gospodarcza, nie jest więc podmiotem uprawnionym do wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm.

Oprócz opisanej wyżej okoliczności, która sama w sobie stanowi wystarczającą przesłankę do odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi, pojawia się jeszcze jedna okoliczność wykluczająca możliwość nadania biegu w badanej sprawie. Albowiem nawet gdyby uznać, że Cukrownicza Izba Gospodarcza nie jest pozbawiona legitymacji czynnej, to i tak skierowane do Trybunału Konstytucyjnego pismo zwane wnioskiem pochodziłoby od podmiotu nieuprawnionego.

Zgodnie z brzmieniem art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, oświadczenie woli konieczne do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, musi zostać wyrażone przez ogólnokrajowe władze organizacji zawodowej. Ocena, który ogólnokrajowy organ danej organizacji ma prawo do wyrażenia takiego oświadczenia woli dokonana musi być m. in. w oparciu o statut organizacji.

Enumeratywne wskazanie organów Cukrowniczej Izby Gospodarczej zawiera § 12 jej Statutu. Przepis ten nie wymienia Prezydium Cukrowniczej Izby Gospodarczej jako jednego z jej organów. W tej sytuacji należy uznać, że uchwała z 5 września 2002 r. (Nr 3/2002) podjęta została przez podmiot, któremu nie przysługuje prawo do składania oświadczeń woli w imieniu Izby w postaci wystąpienia z wnioskiem o dokonanie przez Trybunał Konstytucyjny abstrakcyjnej kontroli norm. Sporządzony na jej podstawie wniosek pochodzi zatem od podmiotu nieuprawnionego.

Co więcej, wskazana uchwała nie spełnia wymogów formalnych wynikających z art. 32 ustawy o TK. Wskazany przepis określa, że oświadczenie ogólnokrajowych władz organizacji zawodowej musi w sposób jednoznaczny wyrażać wolę wszczęcia postępowania przed Trybunałem w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Konieczne jest wobec tego, aby legitymowany organ wskazał konkretne przepisy aktu normatywnego, które kwestionuje, a także przepisy aktu wyższego rzędu, które mają stanowić podstawę kontroli w danej sprawie. Tymczasem uchwała Prezydium Cukrowniczej Izby Gospodarczej z 5 września 2002 r. nie określa ani kwestionowanych przepisów, ani wzorców kontroli konstytucyjnej.

W tym świetle należało rozważyć, czy uchwała z 13 września 2002 r. Rady Cukrowniczej Izby Gospodarczej (Nr 4/2002) mogła konwalidować wady wcześniejszego oświadczenia woli Prezydium Cukrowniczej Izby Gospodarczej wyrażonego w uchwale z 5 września 2002 r. (Nr 3/2002).

Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Trybunału, w przypadku ciał kolegialnych, którym Konstytucja przyznała prawo występowania z wnioskami do Trybunału o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm, niepodjęcie przez uprawniony organ uchwały przed wystąpieniem ze stosownym wnioskiem „nie stanowi braku formalnego, który mógłby być usunięty w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym” (por. np. postanowienie z 9 kwietnia 2002 r., K. 18/01, OTK ZU nr 2A/2002, poz. 23). Trybunał w obecnym składzie podtrzymuje to stanowisko. Z brakiem formalnym mamy do czynienia, gdy uchwała właściwego organu została podjęta przed wystąpieniem do Trybunału a jedynie, najczęściej przez przeoczenie, nie dołączono dokumentu zawierającego jej treść. W takiej sytuacji dołączenie uchwały do akt usuwa przeszkodę formalną i pozwala na nadanie wnioskowi dalszego biegu. W przypadku, gdy uchwała w ogóle nie została podjęta, występuje brak legitymacji czynnej po stronie wnioskodawcy (por. postanowienie z 16 stycznia 2001 r., T 55/00, OTK ZU nr 1B/2002, poz. 29).

Uchwała Rady Cukrowniczej Izby Gospodarczej z 13 września 2002 r. (Nr 4/2002), podjęta po wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, nie może być zatem uznana za akt, który usuwałby wadę wniosku, polegającą na braku wyrażenia woli przez podmiot legitymowany do zainicjowania kontroli konstytucyjnej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

5