70

POSTANOWIENIE

z dnia 16 grudnia 2002 r.

Sygn. akt Tw 56/02

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Mazurkiewicz

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Sejmiku Województwa Małopolskiego o stwierdzenie zgodności:

- art. 2, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 20, art. 31 ust. 3, art. 166 ust. 1 oraz art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

- Preambułą Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w zakresie w jakim odnosi się ona do zasady pomocniczości państwa i dialogu społecznego);

- art. 3, 4 i 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607);

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.

UZASADNIENIE:

Dnia 27 sierpnia 2002 r. do Trybunału Konstytucyjnego został złożony wniosek z 14 sierpnia 2002 r., sporządzony na podstawie uchwały z 5 sierpnia 2002 r. (Nr XLVI/524/02) Sejmiku Województwa Małopolskiego, o stwierdzenie zgodności: art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.) w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2002 r. o zmianie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 83, poz. 749) z art. 2 i 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 3 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską i ogłoszonej dnia 25 listopada 1994 r. (Dz. U. Nr 124, poz. 607); art. 75 ust. 4, 5 i 6 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym z art. 16 i 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 3, 4 i 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego; art. 75 ust. 13 i 14 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym z art. 16 i 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 3, 4 i 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego oraz z art. 78 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.); a także art. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2002 r. o zmianie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 83, poz. 749) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W dniu 12 września 2002 r. wpłynęła do Trybunału Konstytucyjnego uchwała z 26 sierpnia 2002 r. (Nr XLVII/538/02) Sejmiku Województwa Małopolskiego. Na mocy tej uchwały uchylona została uchwała z 5 sierpnia 2002 r. (Nr XLVI/524/02) Sejmiku Województwa Małopolskiego. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 18 października 2002 r. (sygn. akt Tw 53/02) odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi Sejmiku Województwa Małopolskiego z 14 sierpnia 2002 r.

Wraz z uchwałą z 26 sierpnia 2002 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Sejmiku Województwa Małopolskiego o stwierdzenie zgodności: art. 75 ust. 3-6 oraz ust. 11, 13 i 14 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym z art. 2, art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 20, art. 31 ust. 3, art. 166 ust. 1 oraz art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z Preambułą Konstytucji (w zakresie w jakim odnosi się ona do zasady pomocniczości państwa i dialogu społecznego) oraz z art. 3, 4 i 8 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego; oraz art. 3 ustawy z 7 czerwca 2002 r. o zmianie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto Sejmik Województwa wniósł o wydanie zarządzenia zobowiązującego Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej do przedstawienia w postępowaniu dokumentów i materiałów merytorycznych i studialnych w oparciu, o które procedował Sejm podejmując decyzję o zmianie art. 75 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, a w szczególności opinii prawnych, analiz i symulacji.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2002 r. wezwano pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych, poprzez doręczenie 4 kopii uchwały z 26 października 2002 r. Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem (Nr XVLII/538/02) oraz 3 kopii wniosku.

W dniu 21 października 2002 r. zostało dostarczone Trybunałowi Konstytucyjnemu pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności przepisów prawnych z przepisami mającymi wyższą rangę w hierarchicznie zbudowanym porządku prawnym. Jednakże ich legitymacja do wystąpienia z takim wnioskiem została - w porównaniu z uprawnieniem przysługującym podmiotom wymienionym w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji - ograniczona w ten sposób, że jego przedmiotem mogą być tylko przepisy, które dotyczą spraw objętych zakresem działania jednostki samorządu terytorialnego (art. 191 ust. 2 Konstytucji).

Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wszczęcie postępowania następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej „uprawnionego podmiotu”. Między innymi spełnienie tego wymogu jest przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego we wstępnym rozpoznaniu (art. 36 w związku z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Celem tej procedury jest m.in. wyeliminowanie, już na tym etapie postępowania, wniosków w sprawach, które musiałyby zostać umorzone na etapie rozpoznania merytorycznego z powodu niedopuszczalności orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym). Jednym z warunków wydania wyroku, jako orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie, jest bowiem spełnienie wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania.

Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego art. 191 ust. 2 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji należy wykładać ściśle, gdy chodzi o pojęcie „spraw objętych zakresem działania” danego podmiotu. Rozwiązanie to służy ograniczeniu, pod względem przedmiotowym, uprawnienia do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Przepis kwestionowany we wniosku pochodzącym od jednego z podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji musi być bezpośrednio związany z zakresem działania wnioskodawcy, wyznaczonym przez przepisy Konstytucji lub ustawy, a w przypadku podmiotu prywatnoprawnego - także przez jego statut. Podmioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie są uprawnione do występowania z wnioskami w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dany podmiot reprezentują (zob. np. postanowienia z: 28 czerwca 2000 r., U. 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 149; 11 października 2000 r., K. 8/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 196; 21 listopada 2000 r., K. 4/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 299; wyrok z 5 października 1999 r., U. 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 118).

Badając, czy danemu podmiotowi przysługuje uprawnienie do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem dotyczącym konkretnego przepisu należy zatem rozstrzygnąć, czy kwestionowany przepis dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. Nie wystarczy zatem to, że kwestionowany przepis może znaleźć lub w rzeczywistości znalazł zastosowanie w stosunku do wnioskodawcy, ani że dotyczy wnioskodawcy (zob. np. postanowienie z 22 sierpnia 2002 r., T. 25/01). Konieczne jest ustalenie, czy dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub - gdy chodzi o podmiot prywatnoprawny - statutowo określonych zadań wnioskodawcy. Przysługujące podmiotowi, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, prawo inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie ma bowiem charakteru ogólnego, ale jest wyjątkowym uprawnieniem, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności prowadzonej przez dany podmiot.

W związku z powyższym należy ustalić, czy kwestionowane w rozpatrywanym wniosku przepisy: art. 75 ust. 3, 5, 6, 11, 13 i 14 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz art. 3 ustawy z 7 czerwca 2002 r. o zmianie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym dotyczą zakresu działalności Sejmiku Województwa Małopolskiego wyznaczonego przez postanowienia Konstytucji i ustaw.

Zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Zadania jednostek samorządu terytorialnego są, między innymi, wymienione w samorządowych ustawach ustrojowych. W przypadku zadań województwa jest to przede wszystkim ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Tak pojmowane zadania wyznaczają zakres działania samorządu województwa w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji.

Wnioskodawca, zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, zobowiązany jest do przywołania przepisu prawa wskazującego, że kwestionowany akt prawny dotyczy spraw objętych zakresem jego działania. We wniosku Sejmiku Województwa Małopolskiego przywołuje art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie wojewódzkim. Przepis ten stanowi, że: „Samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim określone ustawami, a w szczególności w zakresie promocji i ochrony zdrowia.” Zdaniem wnioskodawcy tak sformułowana ustawowa kompetencja pozwala zakwalifikować art. 75 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym do kategorii spraw objętych zakresem jego działania. Ten ostatni przepis odnosi się do sposobu wyboru członków rady kas chorych. We wniosku podnosi się, że nowe brzmienie kwestionowanego przepisu, który ogranicza kompetencje sejmiku województwa do wyboru członków rady kasy chorych, odbiera samorządowi województwa wpływ na realizację przyznanych im w drodze ustawy zadań i kompetencji w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Takie twierdzenie, jak również argumentacja przedstawiona przez wnioskodawcę opiera się na założeniu, że samorząd województwa wykonuje swoje zadania w zakresie promocji i ochrony zdrowia przy pomocy i za pośrednictwem kas chorych.

Trybunał Konstytucyjny nie podziela tak sformułowanego poglądu. Takie twierdzenie jest nieuprawnione, przede wszystkim na tle rozwiązań dotyczących instytucji kas chorych przyjętych w ustawie o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Art. 4 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym stanowi, że kasa chorych jest instytucją powołaną do realizowania ubezpieczenia zdrowotnego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 wyżej cytowanej ustawy, kasa chorych gromadzi środki finansowe, zarządza nimi i zawiera umowy ze świadczeniodawcami, udzielającymi świadczeń zdrowotnych. Ustawa o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym przyznaje kasie chorych własny zakres działania, odrębny od zakresu działania jednostek samorządu terytorialnego. Rozłączność kompetencji obu tych podmiotów uwypukla treść art. 4 ust. 6 tejże ustawy, który przewiduje pomiędzy kasą chorych a jednostkami samorządu terytorialnego relację współdziałania przy wykonywaniu działań z zakresu ochrony zdrowia. Nie może tu być mowy o jakiejkolwiek formie kontroli lub zwierzchności nad działalnością kasy chorych ze strony sejmiku województwa, jak twierdzi wnioskodawca. Co więcej, art. 4 ust. 8 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym zabraniający kasie chorych prowadzenia zakładów opieki zdrowotnej wyraźnie wskazuje, że intencją ustawodawcy było oddzielenie prowadzenia jednostek świadczących usługi zdrowotne ubezpieczonym, co pozostaje w gestii m.in. samorządów, od zarządzania składkami ubezpieczonych, będącego wyłączną kompetencją kas chorych. Również art. 66 tejże ustawy stanowiący, że „kasa chorych jest instytucją samorządną, reprezentującą ubezpieczonych” oraz, że „kasy chorych mają swoją osobowość prawną” potwierdza samodzielność kasy chorych w stosunku do systemu instytucji samorządu terytorialnego. Rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę nie pozostawiają zatem wątpliwości, że kasa chorych jest instytucją samodzielną, posiadającą własne, odrębne od jednostek samorządu terytorialnego kompetencje i wykonującą je niezależnie od tychże jednostek.

Trybunał Konstytucyjny pragnie również zauważyć, że samo przyznanie przez ustawodawcę sejmikowi wojewódzkiemu pewnych kompetencji kreacyjnych w stosunku do rady kasy chorych nie oznacza, że samorząd województwa (jako jednostka samorządu terytorialnego) wykonuje swoje zadania w zakresie promocji i ochrony zdrowia za pośrednictwem kas chorych. Kasa chorych nie stanowi bowiem aparatu administracyjnego województwa. Odmienna koncepcja kłóciłaby się zarówno z założeniem istnienia kas chorych w kształcie przyjętym przez ustawę o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, jak i z charakterem zadań jakie ma do spełnienia kasa chorych. Ustawodawca przypisał jej bowiem własny zakres działań, wyłączając tym samym przyznane jej kompetencje spod bezpośredniego wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego. Występujące w tym względzie różnego typu zazębienia, czy przecinanie się zadań i kompetencji nie oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego realizują zadania kas chorych, bądź odwrotnie. Utworzenie kas chorych przyniosło ze sobą ten m.in. skutek, że sprawy przypisane do ich kompetencji zostały wyjęte, jeśli miałyby charakter lokalny, spod działania domniemania konstytucyjnego wyrażonego w art. 163 ustawy zasadniczej, przyznającego jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie zadań publicznych nie zastrzeżonych przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Trybunał pragnie zauważyć, że podobnie kompetencja Sejmu do delegowania przedstawicieli do Krajowej Rady Sądownictwa, nie oznacza, że Sejm stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, wykonując te zadania za pośrednictwem Krajowej Rady Sądownictwa. Zadania te zgodnie z art. 186 ust. 1 Konstytucji stanowią własną kompetencję Krajowej Rady Sądownictwa, a nie organów powołujących jej skład.

Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że kompetencje sejmiku województwa odnośnie do kas chorych miały wyłącznie charakter kreacyjny. Trybunał pragnie podkreślić, że także i dzisiaj sejmik województwa bierze udział w ustalaniu składu osobowego kas chorych. Jednak zmiana trybu powoływania rad kas chorych, należąca do swobodnego uznania ustawodawcy, nie oznacza zmiany zakresu działalności - w konstytucyjnym rozumieniu tego pojęcia - zarówno kas chorych, jak i samorządu województwa.

Trybunał nie podziela również poglądu wnioskodawcy, że samorząd województwa sprawuje jakąkolwiek formę reprezentacji ubezpieczonych względem kas chorych. Nawet, gdyby tak było, to i tak nie oznaczałoby to, że ustalanie składu osobowego rady kas chorych należy do zakresu działania jednostek samorządu terytorialnego.

W konsekwencji uznać należy, że kwestionowany art. 75 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym nie mieści się w kategorii spraw należących do zakresu działania wnioskodawcy. Tym samym Sejmik Województwa Małopolskiego nie jest legitymowany do złożenia wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją w trybie abstrakcyjnej kontroli norm.

Przechodząc do zarzutu niezgodności art. 3 ustawy z 7 czerwca 2002 r. o zmianie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym z art. 2 Konstytucji, Trybunał pragnie podnieść dwie kwestie. Zdaniem wnioskodawcy regulacja ta narusza zasadę ochrony kadencyjności sejmiku województwa oraz zasadę ochrony kadencyjności kasy chorych. W zakresie, w jakim wnioskodawca kwestionuje tenże artykuł z art. 2 Konstytucji ze względu na ochronę zasady kadencyjności organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, Trybunał stwierdza, że należy odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi z uwagi na jego oczywistą bezzasadność. Art. 3 tejże ustawy nie skraca, ani nie modyfikuje bowiem kadencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Co do drugiego zarzutu, należy zauważyć, że o ile przepis ten w ogóle stanowi podstawę do skrócenia kadencji rady kasy chorych, to i tak należałoby uznać, że nie dotyczy on zakresu działania sejmiku województwa. W tym przypadku przywołane wyżej argumenty dotyczące art. 75 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym i zakresie działania sejmiku województwa zachowują swoją aktualność, stanowiąc przesłanki odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi.

Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

3