99/8/A/2012

POSTANOWIENIE

z dnia 13 września 2012 r.

Sygn. akt P 32/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Maria Gintowt-Jankowicz - przewodniczący

Wojciech Hermeliński

Stanisław Rymar

Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz - sprawozdawca

Andrzej Wróbel,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2012 r., pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku:

czy art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

postanawia:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na zbędność wydania wyroku.

UZASADNIENIE

I

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, postanowieniem z 10 czerwca 2010 r., przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, ze zm.; dalej: ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych) jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Uzasadniając pytanie prawne, sąd wskazał, że toczy się przed nim postępowanie zainicjowane skargą Polskiego Związku Działkowców (dalej: PZD) na decyzję Wojewody Podlaskiego uchylającą decyzję organu pierwszej instancji o odmowie zwrotu spadkobiercom pierwotnego właściciela nieruchomości części wywłaszczonej nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy. PZD zarzucił decyzji Wojewody Podlaskiego naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Uzasadniając wątpliwości co do zgodności art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z Konstytucją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku omówił zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom wynikające z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami). Wskazał, że w rozpoznawanej sprawie spadkobiercy właściciela nieruchomości spełniają przesłanki zwrotu działki w rozumieniu art. 136 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami; bezsporne jest, iż część wywłaszczonej nieruchomości nie została przeznaczona do celów wskazanych w decyzji wywłaszczeniowej, i wszyscy spadkobiercy w ustawowym terminie wystąpili o zwrot części działki. Jednakże na działce, której zwrotu domagają się spadkobiercy właściciela nieruchomości, aktualnie jest urządzony rodzinny ogród działkowy, a PZD włada tą działką bez tytułu prawnego. Pytający sąd stwierdził, że dla rozstrzygnięcia toczącej się przed nim sprawy konieczne jest ustalenie treści art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych oraz analiza jego relacji do art. 136, art. 137 i art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Pytający sąd przytoczył art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, zgodnie z którym zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej; według ust. 2 tego przepisu skutki roszczeń, o których mowa w ust. 1, obciążają właściciela nieruchomości.

Zdaniem pytającego sądu, dosłowna wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że wyłącza on możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom, w sytuacji gdy nieruchomość, której wniosek dotyczy, jest zajęta przez rodzinny ogród działkowy. Pytający sąd stwierdził, że użyte w art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych sformułowanie „zajętej przez rodzinny ogród działkowy” wskazuje, iż przepis ten ma zastosowanie w przypadku władania nieruchomością na podstawie tytułu prawnego, jak też władania bez takiego tytułu. To znaczy - w opinii sądu pytającego - że każdy sposób wejścia we władanie gruntem przez rodzinny ogród działkowy wyłącza roszczenia wydobywcze w stosunku do tego gruntu. Pytający sąd podkreślił, że argumenty natury systemowej i funkcjonalnej również przemawiają za taką interpretacją art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przy czym dodatkowo zauważył, że - zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych - pracownicze ogrody działkowe o nieuregulowanym stanie prawnym, a zarejestrowane w rejestrze pracowniczych ogrodów działkowych prowadzonym na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, stają się rodzinnymi ogrodami działkowymi w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, a ponadto, według art. 49 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy, w zakresie roszczeń do nieruchomości zajętych przez pracownicze ogrody działkowe, stosuje się art. 24. W ocenie sądu powołane przepisy, potwierdzają to, iż zamiarem prawodawcy była ochrona substancji gruntów, na których urządzono pracownicze ogrody działkowe, sprowadzająca się do ochrony stanu posiadania gruntów będących wcześniej we władaniu pracowniczych ogrodów działkowych, a obecnie będących z mocy prawa rodzinnymi ogrodami działkowymi.

Pytający sąd doszedł zatem do wniosku, że art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowi lex specialis w stosunku do art. 136 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym wyłącza prawo do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez byłego właściciela bądź jego spadkobierców. Tak rozumiany przepis art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w ocenie pytającego sądu budzi uzasadnione wątpliwości co do jego zgodności z Konstytucją.

Po pierwsze, pytający sąd stwierdził, że kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Chodzi tu o „kolizję prawa do zwrotu nieruchomości, uprzednio wywłaszczonej, z prawem rodzinnego ogrodu działkowego do zachowania gruntu zajętego przez rodzinny ogród działkowy - bez względu na podstawę prawną zajęcia”. Zdaniem sądu, nie można uznać za konieczne wykluczenia prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tylko z tego powodu, że grunt został zajęty przez rodzinny ogród działkowy.

Po drugie, pytający sąd postawił zarzut niezgodności art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 21 ust. 2 Konstytucji, uzasadniając, że wprawdzie rodzinny ogród działkowy służy zaspokajaniu potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych, nie jest to jednak cel publiczny. Zatem zakwestionowany przepis - zdaniem sądu - wyłącza prawo do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a przy tym nie realizuje celu publicznego.

Po trzecie, pytający sąd wskazał, że zaskarżona regulacja jest niezgodna z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji, podnosząc, iż prawo byłego właściciela bądź jego spadkobiercy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest prawem majątkowym w rozumieniu art. 64 ust. 2 Konstytucji i wynika wprost z art. 21 ust. 2 Konstytucji, a także z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie pytającego sądu, naruszenie zasady równości polega na nieuzasadnionym zróżnicowaniu sytuacji podmiotów wywłaszczonych; ustawodawca wyróżnił wśród nich te, które mogą skutecznie ubiegać się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdyż nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia, oraz byłych właścicieli lub ich spadkobierców, którzy nie mogą skutecznie domagać się zwrotu nieruchomości z powodu zajęcia jej przez rodzinny ogród działkowy. Z punktu widzenia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości okoliczność zajęcia gruntu przez rodzinny ogród działkowy nie może być uznana za prawnie istotną.

Po czwarte, pytający sąd ma wątpliwości co do zgodności art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji) ze względu na to, że chroni on każdą formę władania nieruchomością przez rodzinny ogród działkowy. Roszczenie osób wywłaszczonych o zwrot nieruchomości jest, zdaniem pytającego sądu, fikcją. Wyłączywszy prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, prawodawca w sposób nadmierny chroni prawo rodzinnego ogrodu działkowego do gruntu nie licząc się z uprawnieniami osób wywłaszczonych. Pytający sąd podkreślił, że ten brak proporcji nie znajduje żadnego uzasadnienia aksjologicznego, gdyż nie wydaje się uzasadniona absolutna wręcz ochrona stanu posiadania gruntu przez rodzinny ogród działkowy. Ponadto prawodawca nie wskazuje procedury, która gwarantowałaby osobom wywłaszczonym możliwość ubiegania się o nieruchomość zamienną. W ocenie sądu, ani kwestionowany przepis, ani inne przepisy tej ustawy nie upoważniają organu administracji publicznej do wydania decyzji o przyznaniu nieruchomości zamiennej.

Pytający sąd sformułował też zarzut niezgodności art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 64 ust. 1 Konstytucji. W ocenie sądu, prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, uregulowane w art. 136 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami, spełnia cechy ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej. Spełnienie przesłanek przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami obliguje organ administracji publicznej do zwrotu nieruchomości. Sąd uznał, że prawo poprzedniego właściciela lub spadkobiercy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 1 Konstytucji. Prawo to jest jednak wyłączone w przypadku, gdy nieruchomość przeszła we władanie rodzinnego ogrodu działkowego.

2. Sejm, w piśmie swego Marszałka z 8 grudnia 2010 r., wniósł o stwierdzenie, że art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest niezgodny z zasadą zaufania do państwa i prawa wywodzoną z art. 2, art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Przede wszystkim Sejm podzielił stanowisko pytającego sądu co do wykładni art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Sejm stwierdził w szczególności, że znaczny poziom ogólności zakwestionowanej regulacji sprawia, iż nie chroni ona w sposób dostateczny osób trzecich, którym przysługują zasadne roszczenia do nieruchomości zajętej przez ogród działkowy. Stan taki jest naruszeniem wywodzonego przez Trybunał Konstytucyjny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji obowiązku ustawodawcy zapewnienia realnej i skutecznej ochrony majątkowym prawom podmiotowym oraz powstrzymywania się od regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać. Sejm, podobnie jak pytający sąd, wskazał, że art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (ani żaden inny przepis) nie przewiduje dostatecznie określonej procedury wydania przez właściwy organ administracji decyzji o przyznaniu nieruchomości zamiennej byłemu właścicielowi nieruchomości zajmowanej aktualnie przez rodzinny ogród działkowy. To samo dotyczy uprawnienia do wypłaty odszkodowania. Taki brak gwarancji proceduralnych jest naruszeniem wynikającego z zasady zaufania obywateli do państwa i prawa nakazu zapewnienia przez ustawodawcę bezpieczeństwa prawnego i przewidywalności rozstrzygnięć organów administracyjnych i sądowych. Art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stwarza jedynie pozór ochrony prawnej uzasadnionych roszczeń byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, na gruntach których aktualnie funkcjonują rodzinne ogrody działkowe.

Za trafny Sejm uznał także zarzut naruszenia przez art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych art. 21 ust. 2 Konstytucji. Sejm przyjął, tak jak pytający sąd, że za cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie nie może być uznane przeznaczenie nieruchomości na rodzinny ogród działkowy, będący jedynie urządzeniem użyteczności publicznej, zaspokajającym rekreacyjne i wypoczynkowe potrzeby osoby uprawnionej do korzystania z tego ogrodu. Stwierdził, że kwestionowany przepis, przyznając władaniu nieruchomością przez PZD absolutną ochronę i wykluczając możliwość realizacji uprawnienia jej byłego właściciela do żądania jej zwrotu in natura, narusza wskazaną normę konstytucyjną.

Sejm podzielił pogląd pytającego sądu, że przysługujące byłemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercom prawo do zwrotu tej nieruchomości, w przypadku gdy nie została ona wykorzystana na cel publiczny, można uznać za maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę prawa własności. Dodał przy tym, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz całokształtu regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącej uprawnienia byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców do żądania jej zwrotu, należy przyjąć, iż uprawnienie to - jako służące bezpośrednio realizacji interesu ekonomicznego jego beneficjenta - spełnia kryteria uznania go za „inne prawo majątkowe”, które podlega równej dla wszystkich ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Sejm przychylił się również do zarzutu niezgodności art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z zasadą równości. Jego zdaniem, nierówne traktowanie byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości oraz ich spadkobierców nie wypełnia „testu równości”; nie można bowiem wskazać wartości, zasad czy norm konstytucyjnych, które uzasadniałyby ustawowe wyłączenie możliwości dochodzenia prawa do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tylko z tego powodu, że aktualnie funkcjonuje na niej rodzinny ogród działkowy.

W ocenie Sejmu, za trafny należy uznać także zarzut niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ochrona, jaką ustawodawca przyznaje PZD zarządzającemu rodzinnymi ogrodami działkowymi oraz konkretnym działkowcom, ma charakter absolutny w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest „stan władania” przez PZD gruntem „zajętym” przez rodzinny ogród działkowy również w przypadku, w którym „władanie” to nie jest poparte żadnym tytułem prawnym PZD do tej nieruchomości, a więc prawem podlegającym konstytucyjnej ochronie. Ustawodawca przyznaje prymat władaniu gruntem przez PZD nad prawem byłych właścicieli do zwrotu uprzednio wywłaszczonej nieruchomości. Nawet jednak w tych przypadkach, w których PZD dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, ochrona jego prawa nie uzasadnia tak dalekiej ingerencji w uprawnienia byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości. Wynikająca z art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych ingerencja w prawa byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości do żądania ich zwrotu jest nadmierna i nieproporcjonalna do celu, jaki ustawodawca stara się przez to osiągnąć, a który polega na ochronie „stanu posiadania” PZD oraz uprawnień konkretnych działkowców w zakresie korzystania z rodzinnego ogrodu działkowego urządzonego na nieruchomości będącej przedmiotem żądania zwrotu. Zdaniem Sejmu, cele te nie są na tyle istotne, aby uzasadniać tak głęboką ingerencję w uprawnienia byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 15 lipca 2011 r. przedstawił stanowisko, zgodnie z którym art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 Konstytucji.

Prokurator Generalny uznał zarzuty pytającego sądu za trafne, a przytoczona przez niego argumentacja jest zbieżna z argumentacją Sejmu.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przedstawił pytanie prawne dotyczące zgodności art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, ze zm.; dalej: ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Zgodność zakwestionowanego w pytaniu prawnym przepisu z Konstytucją była już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 11 lipca 2012 r. (sygn. K 8/10) orzekł, że art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest niezgodny z art. 2 oraz art. 64 Konstytucji. Wyrok ten opublikowano w Dzienniku Ustaw z 20 lipca 2012 r. pod pozycją 837. Trybunał Konstytucyjny odroczył utratę mocy obowiązującej art. 24 ustawy o ogrodach działkowych o 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.

Pytający sąd zakwestionował konstytucyjność art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, przyjmując określoną wykładnię tego przepisu. A mianowicie przyjął, że przepis ten wyłącza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom (podmioty te objęte są zakresem ustawowego pojęcia „osoby trzecie”) w sytuacji, gdy nieruchomość, której wniosek dotyczy, jest zajęta przez rodzinny ogród działkowy. Pytający sąd stwierdził, że sens użytego w art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych sformułowania „zajętej przez rodzinny ogród działkowy” wskazuje, iż przepis ten ma zastosowanie w przypadku władania nieruchomością na podstawie tytułu prawnego, jak też władania bez takiego tytułu.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie o sygn. K 8/10 orzekł o niekonstytucyjności całego art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, a zatem także ustępu 1 tego przepisu, przyjmując taką jak pytający sąd jego wykładnię. To znaczy, że przedmiot pytania prawnego i rozstrzygnięcia Trybunału w sprawie o sygn. K 8/10 jest tożsamy.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku w sprawie o sygn. K 8/10 ocenił zgodność art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z art. 2 i art. 64 Konstytucji. Uzasadnienie wyroku w tej części (pkt 11.4. części III uzasadnienia) wskazuje, że Trybunał rozpatrzył zarzuty analogiczne ze sformułowanymi w pytaniu prawnym. Nie rozważał tylko zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji. Należy jednak zaznaczyć, że z punktu widzenia celu kontroli konstytucyjności wystarczające jest stwierdzenie niezgodności zaskarżonego przepisu choćby z jednym wzorcem konstytucyjnym. Ponowna ocena przez Trybunał Konstytucyjny art. 24 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie mogłaby zatem wywołać żadnego innego skutku niż wyrok w sprawie o sygn. K 8/10 i to nie tylko w systemie prawa, ale także z punktu widzenia wpływu takiego wyroku na toczące się przed pytającym sądem postępowanie.

Okoliczności te powodują, że w niniejszym postępowaniu występuje przesłanka zbędności wydania wyroku, co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.).

Zważywszy powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

3