76/5/A/2009

POSTANOWIENIE

z dnia 13 maja 2009 r.

Sygn. akt K 64/07

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Janusz Niemcewicz - przewodniczący

Stanisław Biernat

Zbigniew Cieślak

Maria Gintowt-Jankowicz

Mirosław Granat

Marian Grzybowski

Wojciech Hermeliński

Adam Jamróz

Marek Kotlinowski

Teresa Liszcz

Ewa Łętowska

Marek Mazurkiewicz

Andrzej Rzepliński

Mirosław Wyrzykowski

Bohdan Zdziennicki - sprawozdawca,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2009 r.:

1) wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:

a) art. 4 ust. 4¹ ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.) z art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

b) art. 4 ust. 8 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 32 ust. 2 oraz art. 64 Konstytucji;

c) art. 8¹ ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 49 i art. 51 Konstytucji;

d) art. 8² ust. 3 i 4 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 58 Konstytucji;

e) art. 8³ ust. 1, art. 11 ust. 1¹ pkt 2 i art. 35 ust. 2¹ ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 32 Konstytucji;

f) art. 26 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 58 oraz art. 75 Konstytucji;

g) art. 48 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 64 Konstytucji;

h) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873) z art. 2 Konstytucji;

i) art. 10 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. h z art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 58 Konstytucji;

j) art. 12 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. h z art. 2 Konstytucji;

k) art. 93a ustawy z dnia 16 września 1982 r - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848, ze zm.) z art. 32 ust. 1, art. 78 oraz art. 146 ust. 4 Konstytucji;

2) wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:

a) art. 8¹ ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 32 ust. 1, art. 47 oraz art. 2 Konstytucji;

b) art. 8² ust. 2-4 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 32 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;

c) art. 8³ ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 32 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji;

d) art. 12 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. h z art. 2 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich na skutek cofnięcia wniosku.

UZASADNIENIE

I

1. Grupa posłów (dalej: wnioskodawca) wystąpiła 14 listopada 2007 r. z wnioskiem o zbadanie zgodności:

1) art. 4 ust. 4¹ ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.; dalej: ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych) z art. 32 ust. 2 Konstytucji,

2) art. 4 ust. 8 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z art. 32 ust. 2 oraz art. 64 Konstytucji,

3) art. 8¹ ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z art. 49 i art. 51 Konstytucji,

4) art. 8² ust. 3 i 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 58 Konstytucji,

5) art. 8³ ust. 1, art. 11 ust. 1¹ pkt 2 i art. 35 ust. 2¹ ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z art. 32 Konstytucji,

6) art. 26 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z art. 58 oraz art. 75 Konstytucji,

7) art. 48 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z art. 64 Konstytucji,

8) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 873; dalej: ustawa zmieniająca) z art. 2 Konstytucji,

9) art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej z art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 58 Konstytucji,

10) art. 12 ustawy zmieniającej z art. 2 Konstytucji,

11) art. 93a ustawy z dnia 16 września 1982 r - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848, ze zm.; dalej: prawo spółdzielcze) z art. 32 ust. 1, art. 78 oraz art. 146 ust. 4 Konstytucji.

Wnioskodawca, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, zwrócił uwagę, że wprawdzie przepisów odnoszących się wprost do spółdzielczości w Konstytucji nie ma, ale tworzenie i działalność spółdzielni ma wymiar konstytucyjny, wywodzący się z konstytucyjnie gwarantowanej wolności zrzeszeń. Przystąpienie i przynależność do spółdzielni oraz wystąpienie z niej stanowią wyraz przysługującej każdemu człowiekowi wolności zrzeszania się. Ograniczając prawa spółdzielni mieszkaniowych, ustawodawca nie może zapominać, że ma do czynienia ze zrzeszeniami, które nie są segmentem władzy publicznej, ale należą do struktury społeczeństwa obywatelskiego.

Zgodnie z preambułą do Konstytucji działalność ustawodawcy powinna mieć oparcie w dialogu społecznym, dlatego prawa dotyczące spółdzielczości nie mogą ignorować stanowiska samych zainteresowanych, czyli spółdzielców. Podobne skutki ma zasada pomocniczości, wyrażona w preambule do Konstytucji, polegająca na podejmowaniu przez państwo działań dopiero wtedy, gdy mniejsze wspólnoty nie są w stanie same rozwiązać swoich problemów. Respektując zasadę pomocniczości ustawodawca powinien powstrzymać się od rozwiązań arbitralnych w stosunku do spółdzielni mieszkaniowych, stanowiących wspólnotę mieszkańców.

Wnioskodawca zwrócił również uwagę, że spółdzielnie mieszkaniowe współtworzą system społecznej gospodarki rynkowej, a zasadnicze ograniczenia możliwości działania spółdzielczości mieszkaniowej, wprowadzone przez ustawodawcę, nie leżą w interesie publicznym, ponieważ nie sprzyjają zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, co z kolei jest konstytucyjnym obowiązkiem ustawodawcy.

W oparciu o orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawca wysnuł wniosek, że pomimo korporacyjnego i wspólnotowego charakteru spółdzielni mieszkaniowych nie można twierdzić, iż w okresie ich istnienia członkom spółdzielni przysługiwało prawo do żądania oddania im na własność określonych składników majątku spółdzielni, ponieważ nie jest to rodzaj współwłasności, ale konstrukcja prawna oparta na innych założeniach.

Ponadto grupa posłów podniosła, że zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego w razie zmiany sytuacji prawnej adresatów norm należy przewidzieć odpowiedni okres dostosowawczy.

Wprowadzony w nowelizacji nakaz prowadzenia przez spółdzielnie mieszkaniowe odrębnych dla każdej nieruchomości ewidencji i rozliczania przychodów oraz kosztów, w opinii wnioskodawcy, prowadzi do ograniczenia samorządności spółdzielni w kształtowaniu ich relacji ekonomicznych z członkami spółdzielni i w praktyce narusza zasadę solidaryzmu spółdzielczego.

Przyznanie każdemu członkowi oraz osobie niebędącej członkiem spółdzielni, prawa zaskarżania do sądu zmian w wysokości opłat za użytkowanie lokali, przy czym do czasu prawomocnego wyroku sądowego mają oni obowiązek wnosić opłaty w dotychczasowej wysokości, zdaniem wnioskodawcy, nie uwzględnia obowiązujących przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie praw lokatorów). Podobnie przepis dopuszczający możliwość podjęcia przez spółdzielnię mieszkaniową uchwały o wygaśnięciu spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, dopiero gdy członek spółdzielni jest w zwłoce z uiszczaniem opłat za użytkowanie lokalu za 6 miesięcy, powinien uwzględniać przepisy powołanej ustawy.

W opinii wnioskodawcy wprowadzenie obowiązku posiadania przez spółdzielnie mieszkaniowe strony internetowej nie znajduje uzasadnienia, ponieważ w stosunku do żadnego innego typu podmiotu (spółka, stowarzyszenie, fundacja itp.) takiego obowiązku nie ma. W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 11 kwietnia 2005 r. (sygn. akt I OPS 1/05, ONSA/WSA nr 4/2005, poz. 63), zastrzeżenia wnioskodawcy budzi również zakres zamieszczanych na tych stronach informacji.

Ograniczenie długości kadencji rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej oraz ograniczenie możliwości bycia członkiem rady nadzorczej dłużej niż 2 kolejne kadencje stanowi, zdaniem wnioskodawcy, nieuzasadnioną dyskryminację, ponieważ w stosunku do żadnego innego podmiotu (spółka, stowarzyszenie, fundacja itp.) takiego ograniczenia nie wprowadzono.

W opinii wnioskodawcy przepis ustawy, określający zasady i warunki odbywania walnego zgromadzenia w częściach ma istotne luki prawne.

Przepis mówiący, że gdy w danej nieruchomości została wyodrębniona własność wszystkich lokali, do tej nieruchomości stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.; dalej: ustawa o własności lokali), niezależnie od pozostawania przez właścicieli członkami spółdzielni ogranicza, zdaniem wnioskodawcy, konstytucyjną wolność zrzeszania się, ponieważ bezpodstawnie łamie wolę członków spółdzielni dobrowolnie w niej zrzeszonych.

Wnioskodawca zwrócił również uwagę, że porządkowanie stanu prawnego gruntu rodzi skutki finansowe dla wszystkich członków spółdzielni posiadających spółdzielcze prawa do lokali położonych w danej nieruchomości, w tym również osób niezainteresowanych wyodrębnianiem własności lokali. Takie rozwiązanie, gdy wola jednej osoby przesądza o prawach i obciążeniach innych osób, nie znajduje uzasadnienia i narusza konstytucyjną zasadę równości.

W odniesieniu do nieodpłatnego przenoszenia przez spółdzielnię własności lokali na najemców mieszkań w budynkach przejętych przez spółdzielnie mieszkaniowe od jednostek państwowych nieodpłatnie, wnioskodawca uważa, że jest to naruszenie prawa do rozporządzania rzeczą. Takie rozwiązanie praktycznie wyłącza bowiem swobodę rozporządzania przez spółdzielnie przysługującym im prawem własności.

Przepis nakazujący spółdzielni mieszkaniowej uwzględnienie dotychczasowego stażu członka rady nadzorczej do stosowania przepisu zakazującego pełnienia mandatu członka rady nadzorczej dłużej niż przez 2 kolejne kadencje w opinii wnioskodawcy jest przepisem dyskryminującym, ponieważ w stosunku do żadnego innego podmiotu takiego ograniczenia nie ma.

Wnioskodawca uznał określone w ustawie vacatio legis za niewystarczające z uwagi na zmianę fundamentalnych zasad prawnoorganizacyjnych i ekonomicznych działania spółdzielni mieszkaniowych.

Wnioskodawca kwestionuje przekazanie nadzoru nad spółdzielniami mieszkaniowymi ministrowi właściwemu do spraw budownictwa ze względu na nadanie szerszych uprawnień ministrowi niż Najwyższej Izbie Kontroli w zakresie kontroli w spółdzielniach mieszkaniowych. Ponadto grupa posłów zwróciła uwagę, że działalność spółdzielni mieszkaniowych odbywa się w sferze prawa cywilnego i w związku z tym kontrola tejże działalności powinna być dokonywana przez sądy powszechne.

Wnioskowi została nadana sygn. akt K 64/07.

2. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO, wnioskodawca) wystąpił 10 stycznia 2008 r. z wnioskiem o zbadanie zgodności:

1) art. 8¹ ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z art. 32 ust. 1, art. 47 oraz art. 2 Konstytucji,

2) art. 8² ust. 2-4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z art. 32 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,

3) art. 8³ ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z art. 32 ust. 1 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,

4) art. 12 ustawy zmieniającej z art. 2 Konstytucji.

Rzecznik Praw Obywatelskich wyraził swoje zaniepokojenie lawinowym napływem skarg obywateli, wyrażających sprzeciw przeciwko nadmiernej w ich ocenie ingerencji państwa w wewnętrzną organizację spółdzielni mieszkaniowych. Analiza uregulowań kontrowersyjnej nowelizacji skłoniła Rzecznika do stwierdzenia, że wiele zarzutów stawianych w skargach obywateli znajduje uzasadnienie.

Rzecznik Praw Obywatelskich zaprezentował genezę spółdzielczości europejskiej oraz przypomniał na tle historycznym polskie rozwiązania w tym zakresie.

Następnie RPO przedstawił zarzuty stawiane kwestionowanej nowelizacji. Wątpliwości Rzecznika budzi wprowadzenie obowiązku posiadania przez spółdzielnię mieszkaniową strony internetowej, co rodzi związane z tym obciążenia finansowe, oraz obowiązek publikowania na tej stronie dokumentów, czyli udostępnianie ich treści nieograniczonej grupie osób. Rzecznik przypomniał, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r. (sygn. akt I OPS 1/05, ONSAiWSA nr 4/2005, poz. 63) art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych. Natomiast działanie ustawodawcy, polegające na nałożeniu na spółdzielnie mieszkaniowe obowiązku udostępniania swoich dokumentów (w tym danych członków spółdzielni) w Internecie, uznał za niezrozumiałe i naruszające konstytucyjnie chronione prawo do prywatności. Rzecznik przypomniał, że zapewnienie jednostce ochrony przed arbitralnością organu władzy publicznej jest istotną cechą demokratycznego państwa prawnego.

Kwestionowane przepisy w sposób zbyt rygorystyczny ograniczają swobodę w kształtowaniu zarówno składu osobowego rady nadzorczej, jak też określeniu kadencji rady. Dokumenty związane z trybem prac legislacyjnych, prowadzonych w związku z kwestionowaną nowelizacją, sugerują, że wprowadzenie tak restrykcyjnych uregulowań jest wyrazem negatywnej oceny przez ustawodawcę funkcjonowania rad nadzorczych w spółdzielniach mieszkaniowych. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że nie są mu znane żadne prace analityczne, które potwierdzałyby prawdziwość takiej tezy.

Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę, że prawo spółdzielcze, mające zastosowanie również do spółdzielni mieszkaniowych, określa prawa i obowiązki wynikające z członkostwa w spółdzielni, jako równe dla wszystkich członków. Tym samym kwestionowane przepisy pozostają w kolizji z uregulowaniami prawa spółdzielczego, ponieważ z mocy samego prawa pozbawiają członków spółdzielni, będących jej pracownikami lub pełniących funkcję członka rady nadzorczej przez dwie kolejne kadencje, biernego prawa wyborczego.

Wątpliwości Rzecznika budzi likwidacja istniejących w spółdzielniach mieszkaniowych zebrań przedstawicieli członków oraz zebrań grup członkowskich i wprowadzenie zasady, że najwyższym organem spółdzielni mieszkaniowej, niezależnie od liczby zrzeszonych w niej członków, jest zawsze walne zgromadzenie członków spółdzielni. Rzecznik przypomniał, że zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie sądowym podkreślano szczególnie istotną rolę zebrań grup członkowskich jako organu spółdzielni służącemu umacnianiu demokracji wewnątrzspółdzielczej. Rezygnacja w przypadku spółdzielni mieszkaniowych z dotychczasowego modelu zarządzania spółdzielnią, ukształtowanego w przepisach prawa spółdzielczego, została oceniona przez Rzecznika Praw Obywatelskich jako niekorzystna dla członków tych spółdzielni i stwarzająca iluzję demokracji bezpośredniej, a nawet ją naruszająca. Rzecznik wyraził pogląd, że omawiane rozwiązania, wprowadzone wyłącznie w stosunku do spółdzielni mieszkaniowych, stanowią wypaczenie idei spółdzielczości i demokracji.

W ocenie Rzecznika zaskarżone przepisy różnicują sytuację prawną spółdzielni mieszkaniowych w porównaniu do innych spółdzielni, co pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości oraz zasadami międzynarodowego ruchu spółdzielczego.

Nieuzasadniona ingerencja ustawodawcy w sferę samorządności spółdzielni mieszkaniowej, przez ustawowe uregulowanie kwestii związanych ze składem osobowym i kadencją rady nadzorczej, a także z organizacją i charakterem najwyższego organu spółdzielni, w zakresie, który dotychczas pozostawiony był swobodnej regulacji przez samych członków w statucie, stanowi w ocenie RPO niedopuszczalne ograniczenie konstytucyjnej wolności zrzeszania się.

Dokonanie przez ustawodawcę ingerencji w sferę objętą wolością zrzeszania się nie znajduje, zdaniem Rzecznika, uzasadnienia w innych konstytucyjnych wartościach, w szczególności w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich wiele założeń ustawodawcy jest nierealnych i nie znajduje potwierdzenia w ekspertyzach Biura RPO.

Rzecznik dokonał analizy nowych rozwiązań prawnych, wprowadzonych przez kwestionowaną nowelizację, i uznał, że przewidziana w ustawie vacatio legis jest zbyt krótka, przez co nie pozwala na pełną realizację, szczególnie przez organy spółdzielni, zupełnie nowych obowiązków. Przyjęte rozwiązanie stoi w sprzeczności, zdaniem Rzecznika, z zasadą pewności prawa i zaufania do państwa i tworzonego przez nie prawa.

Wnioskowi została nadana sygn. K 2/08.

3. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził łączne rozpoznanie spraw o sygn. K 64/07 i K 2/08 w pełnym składzie (zarządzenie Prezesa TK z 15 stycznia 2008 r.) pod wspólną sygn. K 64/07.

4. Prokurator Generalny w piśmie z 11 kwietnia 2008 r. zajął stanowisko, w którym częściowo podzielił wątpliwości wnioskodawców.

W uzasadnieniu Prokurator Generalny zwrócił uwagę na kilka istotnych dla rozpatrywanej sprawy zagadnień, wynikających z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego:

- działalność spółdzielni nie jest wyłączona spod gwarancji wolności zrzeszania się (w tym przystąpienie i przynależność do spółdzielni oraz wystąpienie z niej powinno stanowić wyraz przysługującej każdemu człowiekowi wolności zrzeszania się),

- popieranie przez władze publiczne działań obywateli zmierzających do uzyskania własnego mieszkania powinno być realizowane przez stworzenie instytucji prawnych umożliwiających osobom fizycznym podejmowanie zbiorowych działań, zmierzających do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych,

- spółdzielnie mieszkaniowe ze względu na ich szczególny status prawny wymagają odrębnej ustawy,

- spółdzielnie mieszkaniowe to podmioty prawne, których własność podlega konstytucyjnej ochronie, a każda ingerencja ustawodawcy musi być uzasadniona koniecznością realizacji jednej z wartości określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji,

- majątek spółdzielni należy do zbiorowości jej członków,

- ochrona własności spółdzielni jako własności grupowej jest uzasadniona, gdy służy ochronie praw przysługujących jej członkom i nie może być wykorzystywana przeciwko tym prawom.

Następnie Prokurator Generalny odniósł się do poszczególnych zarzutów wnioskodawców.

W opinii Prokuratora Generalnego art. 4 ust. 4¹ ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji ze względu na brak niezbędnego związku treściowego między zakwestionowaną regulacją a wskazanymi wzorcami kontroli. Zdaniem Prokuratora Generalnego zaskarżony przepis odnosi się jedynie do ewidencjonowania, czyli sporządzania wykazu, a nie do zasad wydatkowania środków funduszu remontowego. Wobec tego nie ma zróżnicowania między członkami spółdzielni zamieszkałymi w nieruchomościach, w których akumulacja środków na fundusz remontowy była większa bądź mniejsza od nakładów na remonty.

Prokurator Generalny uważa, że zagadnienie podwyżek opłat, z punktu widzenia ochrony interesów osób zobowiązanych do ich ponoszenia, zostało uregulowane korzystniej w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych niż w ustawie o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z przepisami ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych osoba kwestionująca na drodze sądowej wysokość opłat, uiszcza kwestionowane opłaty w wysokości dotychczasowej niezależnie od tego, czy są to opłaty zależne od spółdzielni, czy nie. Ponadto zwrócił uwagę, że ustawodawca, dokonując zmiany art. 4 ust. 8 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, uporządkował stan prawny zgodnie z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego. Obowiązkiem ustawodawcy było dostosowanie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w aspekcie ochrony spółdzielców przed nadmiernymi opłatami za używanie lokalu spółdzielczego, do pewnego minimum standardu tej ochrony, co nie oznacza braku możliwości przyjęcia rozwiązań korzystniejszych dla spółdzielców. W świetle powyższego Prokurator Generalny uznał art. 4 ust. 8 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych za zgodny ze wskazanymi wzorcami kontroli.

Art. 8¹ ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w opinii Prokuratora Generalnego, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji ze względu na użycie nieprecyzyjnego sformułowania „powinny być udostępnione”. Ustawodawca w ten sposób nie rozstrzygnął, czy chodzi o obowiązek założenia przez spółdzielnię strony internetowej, czy jest to tylko zalecenie. Ponadto zwrócił uwagę, że prawo dostępu do dokumentów spółdzielni, przysługujące w myśl tego przepisu tylko członkom spółdzielni, staje się przez publikację na stronach internetowych prawem powszechnym. Prokurator Generalny uznał, że przepis ten nie spełnia wymagań poprawnej legislacji, wywiedzionych z art. 2 Konstytucji, w związku z czym poddawanie go ocenie z punktu widzenia pozostałych wskazanych wzorców kontroli jest zbędne.

Zdaniem Prokuratora Generalnego art. 8² ust. 2-4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest zgodny z art. 32 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, mimo że ingeruje w zagwarantowaną w art. 58 Konstytucji wolność zrzeszania się w aspekcie biernego prawa wyborczego do organu spółdzielni. Ingerencja ta według Prokuratora Generalnego jest uzasadniona ochroną praw innych osób, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji, czyli ochroną żywotnych interesów wszystkich członków spółdzielni niepowiązanych stosunkiem pracy z aparatem urzędniczym spółdzielni. Nie można również mówić o naruszeniu zasady równości, ponieważ zróżnicowanie sytuacji prawnej członków, które występuje w tym zakresie między spółdzielniami mieszkaniowymi a pozostałymi spółdzielniami, oparte jest na racjonalnie uzasadnionych kryteriach, wynikających ze specyficznego celu tworzenia tego rodzaju spółdzielni.

Prokurator Generalny uznał art. 8³ ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych za niezgodny ze wskazanymi wzorcami kontroli, ponieważ przyjęcie proponowanych w tym przepisie rozwiązań nie jest możliwe do zrealizowania. Ustawodawca definitywnie wyeliminował możliwość pośredniego udziału członków spółdzielni w walnym zgromadzeniu przez ustanowienie zakazu korzystania z instytucji zebrań przedstawicieli, istniejącej w prawie spółdzielczym. W świetle art. 8³ ust. 9 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych członkowie walnego zgromadzenia w części, muszą głosować nad sporządzoną przez zarząd spółdzielni uchwałą bez jakiegokolwiek wpływu na jej treść. Zdaniem Prokuratora Generalnego system podejmowania uchwał, oparty wyłącznie na zasadzie bezpośredniości, jest dysfunkcjonalny, uniemożliwia bowiem realizację podstawowego celu najważniejszego organu samorządu spółdzielczego jakim jest swobodne i rzeczywiste podejmowanie uchwał przez walne zgromadzenie. Prokurator Generalny podkreślił, że ustawodawca, ingerując w wolność zrzeszania się, ograniczył również samodzielność spółdzielni co do możliwości dokonywania przez nią wyboru na drodze statutowej między walnym zgromadzeniem a zebraniem przedstawicieli. W rezultacie spółdzielczość mieszkaniowa została potraktowana, w świetle zasady równości, odmiennie niż inne formy spółdzielczości. Przy czym uczynił to w sposób trudny do pogodzenia z zasadą proporcjonalności.

Art. 11 ust. 1¹ pkt 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych Prokurator Generalny uznał za zgodny z zasadą równości ponieważ w ustawie o ochronie praw lokatorów wyznaczono minimalny standard ochrony, a unormowanie przewidziane w skarżonym przepisie jest korzystniejsze dla osób zobowiązanych do uiszczania opłat. Ponadto zwrócił uwagę, że nie można pomijać różnic, jakie dzielą wynajmującego i najemcę, z jednej strony, od spółdzielni mieszkaniowej i jej członków, z drugiej, co do łączących te podmioty rodzajów stosunków prawnych.

W opinii Prokuratora Generalnego wolność zrzeszania nie została naruszona w art. 26 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ponieważ przynależność do spółdzielni mieszkaniowej nie powoduje zakazu stosowania innej formy organizacyjnego współdziałania osób zamieszkujących lokale znajdujące się w tym samym budynku - wspólnot mieszkaniowych zrzeszających właścicieli lokali. Natomiast stworzenie przez ustawodawcę warunków stosowania przepisów ustawy o własności lokali w przypadku wyodrębnienia własności wszystkich lokali w danym budynku, niezależnie od pozostawania przez właścicieli członkami spółdzielni, uznał za sprzyjające potrzebom mieszkaniowym obywateli.

Zdaniem Prokuratora Generalnego art. 35 ust. 2¹ ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 32 Konstytucji. Z art. 35 ust. 2 tej ustawy wynika, że do uznania spółdzielni pozostawiono wybór rodzaju prawa do gruntu (własność czy użytkowanie wieczyste), które ma być przeniesione lub ustanowione przez właściciela gruntu na rzecz danej spółdzielni. Prokurator Generalny uznał, że art. 35 ust. 2¹ ingeruje w to prawo wyboru, nakazując spółdzielni wystąpienie z pisemnym wnioskiem do właściciela nieruchomości o jej sprzedaż, a więc wyłączając możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz spółdzielni. Ponadto zwrócił uwagę, że złożenie wniosku o wyodrębnienie własności lokalu przez pierwszą osobę wywołuje skutek nie tylko wobec spółdzielni jako organizacji, w postaci konieczności nabycia prawa własności gruntu, ale także wobec wszystkich potencjalnych wnioskodawców, domagających się wyodrębnienia własności lokalu. Prokurator Generalny podzielił pogląd wnioskodawców, że decydowanie w kwestii wyboru rodzaju tytułu prawnego do gruntu powinno być pozostawione władzom spółdzielni. Zaskarżony przepis wprowadził zaś rozwiązanie polegające na tym, że wola wszystkich członków spółdzielni, która mogłaby być wyrażona w uchwale walnego zgromadzenia, zastąpiona została wolą jednego z jej członków.

Art. 48 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w opinii Prokuratora Generalnego, jest niezgodny z art. 64 Konstytucji z uwagi na nadmierną ingerencję w prawo własności spółdzielni. Prokurator Generalny przypomniał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 tej ustawy z żądaniem przeniesienia własności lokalu użytkowego może wystąpić najemca tego lokalu, ale m.in. pod warunkiem, że poniósł w pełni koszty budowy tego lokalu. Natomiast zaskarżony przepis stanowi, że prawo to służy aktualnemu najemcy spółdzielczego lokalu mieszkalnego, a więc osobie, która ani nie jest członkiem spółdzielni, ani nie poniosła w pełni kosztów budowy lokalu. Ponadto zwrócił uwagę, że najemcy, którzy zajmują mieszkania nabyte przez spółdzielnię nieodpłatnie, nabędą ich własność przypuszczalnie na warunkach korzystniejszych niż członkowie spółdzielni, którym przekształcono spółdzielcze prawo do lokalu we własność.

Prokurator Generalny uznał art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej za niezgodny z art. 2 Konstytucji ze względu na ingerencję ustawodawcy w istniejące stosunki prawne. Dodatkowo prawodawca czyni to z mocą wsteczną, skoro ingerencja ta dotyczy wcześniej zawartych umów cywilnoprawnych.

Art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej ma charakter przejściowy i powiązany jest z art. 8² ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Zdaniem Prokuratora Generalnego przepis ten odnosi się do wszystkich członków rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej, ponieważ określa sposób obliczenia liczby kadencji członkostwa w radzie. Następnie Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej ustaje członkostwo w radzie nadzorczej osób, które sprawują tę funkcję dłużej niż dwie kolejne kadencje. Ustawodawca dopuścił w ten sposób możliwość wygaśnięcia z mocy prawa członkostwa w radzie nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej w trakcie trwania kadencji. W ten sposób naruszył art. 2 Konstytucji przez arbitralne wkroczenie w stosunki prawne będące w toku. Ponadto ograniczył wolność zrzeszania się i zasadę równości. Zakaz ustawowego wkraczania w tego rodzaju stosunki prawne powinien być respektowany bez względu na rodzaj spółdzielni.

W opinii Prokuratora Generalnego art. 12 ustawy zmieniającej jest zgodny z art. 2 Konstytucji ponieważ określony w nim okres vacatio legis nie jest krótszy niż przewidziany w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449, ze zm.). Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego uznał, że jeżeli vacatio legis odpowiada ogólnym zasadom to do naruszenia art. 2 Konstytucji mogłoby dojść tylko w rażących przypadkach. Ponadto zwrócił uwagę, że zarzut zbyt krótkiej vacatio legis odnosi się do całej ustawy a powinien być rozpatrywany na tle konkretnego przepisu ponieważ o tym, czy ustanowiona vacatio legis jest odpowiednia, decyduje merytoryczna treść regulacji. W niniejszej sprawie zarzut ten został sformułowany tylko wobec art. 4 ust. 4¹ ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, tym samym wobec pozostałych kwestionowanych przepisów należy przyjąć, że domniemanie konstytucyjności art. 12 ustawy zmieniającej nie zostało obalone. To z kolei pozwala uznać, że jest on zgodny z art. 2 Konstytucji.

Zdaniem Prokuratora Generalnego art. 93a prawa spółdzielczego jest zgodny art. 32 ust. 1 i art. 146 ust. 4 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 78 Konstytucji. Z uwagi na to, że przepis ten nie daje ministrowi uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących spółdzielni, zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji uznał za nieuprawniony. Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że cel spółdzielni mieszkaniowej stanowi cechę istotną, która pozwala na traktowanie jej w sposób odmienny niż innych spółdzielni.

5. Marszałek Sejmu w piśmie z 17 października 2008 r. częściowo poparł argumentację wnioskodawców dotyczącą zaskarżonych przepisów.

Marszałek Sejm uznał art. 4 ust. 4¹ ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych za zgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ zarzuty grupy posłów wynikają z błędnej interpretacji zaskarżonego przepisu. Przepis ten zdaniem Marszałka Sejmu odnosi się wyłącznie do ewidencjonowania wydatków i wpływów funduszu remontowego, a nie do zasad wydatkowania tych środków. Natomiast osiemnastodniowe vacatio legis nie narusza zasad poprawnej legislacji, a wprowadzenie tej normy nie wymaga przepisu intertemporalnego. Wzorzec kontroli, zawarty w art. 32 ust. 2 Konstytucji, uznał za nieadekwatny, ze względu na to, że przepis ten nie powoduje nowego finansowania remontów.

W stosunku do art. 4 ust. 8 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych Marszałek Sejmu podzielił argumenty grupy posłów, uznając ten przepis za niezgodny z art. 32 ust. 2 i art. 64 Konstytucji. W ślad za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego przypomniał, że wprowadzenie odmiennych zasad sądowej kontroli podwyższania czynszów w ustawach o ochronie praw lokatorów i o spółdzielniach mieszkaniowych nie jest uzasadnione. Zaskarżony przepis prowadzi do braków środków finansowych, powstałych w związku z nieuiszczaniem opłat w zmienionej wysokości, które muszą być uzupełnione z majątku spółdzielni, czyli kosztem członków spółdzielni. Marszałek zwrócił również uwagę, że spółdzielnie mieszkaniowe są podmiotami prawnymi, których własność podlega ochronie konstytucyjnej. Nie wydaje się by ochrona praw osób kwestionujących podwyżkę opłat usprawiedliwiała ograniczanie prawa własności spółdzielni, której majątek jest majątkiem osób tworzących spółdzielnię.

Marszałek Sejmu zgodził się z argumentacją wnioskodawców, że art. 8¹ ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest niezgodny ze wskazanymi wzorcami kontroli w zakresie, w jakim nakazuje publikować na stronach internetowych wszystkie dokumenty, również te, które zawierają dane osobowe członków spółdzielni. Natomiast udostępnianie w ten sam sposób statutów i regulaminów uznał za zjawisko pozytywne, sprzyjające budowaniu zaufania do spółdzielni.

Zdaniem Marszałka Sejmu art. 8² ust. 2-4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych jest zgodny ze wskazanymi wzorcami kontroli, ponieważ określenie długości kadencji rady nadzorczej, niepołączalność pracy w spółdzielni ze sprawowaniem mandatu członka rady nadzorczej oraz ograniczenie okresu sprawowania mandatu sprzyja ochronie interesów „słabszych” podmiotów. Ponadto zróżnicowanie sytuacji prawnej członków, które na podstawie tego przepisu występuje między spółdzielniami mieszkaniowymi a pozostałymi spółdzielniami, oparte jest na racjonalnie uzasadnionych kryteriach wynikających ze specyficznego celu tworzenia tego typu spółdzielni.

Art. 8³ ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w opinii Marszałka Sejmu, narusza art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Arbitralnie wprowadzony system podejmowania uchwał walnego zgromadzenia godzi wprost w demokrację spółdzielczą, niepozwalając członkom spółdzielni na przyjęcie modelu najbardziej korzystnego w ich konkretnej sytuacji, a ponadto jest dysfunkcyjny i stanowi wypaczenie idei spółdzielczej samorządności. Natomiast różnicowanie sytuacji prawnej spółdzielni mieszkaniowych nie ma racjonalnego uzasadnienia, a wręcz jest sprzeczne z zasadami międzynarodowego ruchu spółdzielczego.

Marszałek Sejmu uznał, że art. 11 ust. 1¹ pkt 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, różnicujący sytuacje lokatorów w zakresie, w jakim kształtuje ich prawa i obowiązki, narusza zasadę równości, wyrażoną w art. 32 Konstytucji.

W opinii Marszałka Sejmu art. 26 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie jest sprzeczny z konstytucyjnym prawem do zrzeszania się oraz zasadą dobrowolności zrzeszania się w spółdzielni, ponieważ osoby, które w różny sposób nabywają prawa do lokali w spółdzielni mieszkaniowej, decydują się jednocześnie na powstanie określonego związku ze spółdzielnią. Ponadto przepis ten nie narusza prowadzonej przez władze publiczne polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, bo osoby, o których mowa w tym przepisie, posiadają własne mieszkania.

Natomiast art. 35 ust. 2¹ ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych Marszałek Sejmu uznał za niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ wola wszystkich członków spółdzielni, wyrażona w uchwale walnego zgromadzenia, została zastąpiona wolą jednego z jej członków.

Argumenty grupy posłów, przemawiające za niezgodnością art. 48 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych z art. 64 Konstytucji, zostały uznane przez Marszałka Sejmu za uzasadnione ze względu na arbitralne nakazanie spółdzielni dokonania rozporządzenia swoim mieniem. Dodatkowo umniejszenie majątku spółdzielni następuje na rzecz osób trzecich, które nie są członkami spółdzielni. Marszałek uznał takie rozwiązanie za ingerencję w prawo własności, niesłużące w żaden sposób zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków spółdzielni. Ponadto, przewidziane w zaskarżonym przepisie przeniesienie własności lokali mieszkalnych na najemców prowadzi do zmniejszenia majątku spółdzielni oraz jej dochodów z tytułu czynszu za najem, co powoduje pogorszenie sytuacji członków spółdzielni. Marszałek sprzeciwia się poglądom różnicującym własność w zależności od tytułu jej nabycia.

Zdaniem Marszałka Sejmu art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ ingeruje w stosunki umowne między spółdzielnią a jej członkami, przy czym czyni to z mocą wsteczną.

Art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej Marszałek Sejmu uznał za niezgodny z art. 2 Konstytucji gdyż ustawodawca ingeruje nim w stosunki prawne powstałe w przeszłości i trwające nadal, ponadto ogranicza wolność zrzeszania się przez co narusza art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W opinii Marszałka została naruszona również zasada równości, wyrażona w art. 32 Konstytucji, ponieważ wprowadzenie odmiennego statusu prawnego spółdzielni mieszkaniowej nie może być w tym przypadku uznane za racjonalne kryterium różnicujące sytuację prawną spółdzielni mieszkaniowych i innych spółdzielni. Odmienne potraktowanie spółdzielni mieszkaniowej Marszałek uznał za arbitralne pogorszenie jej sytuacji prawnej, noszące cechy dyskryminacji.

Art. 12 ustawy zmieniającej zdaniem Marszałka Sejmu jest zgodny z art. 2 Konstytucji, a argumenty, wskazujące na zbyt krótkie vacatio legis, nie znajdują uzasadnienia.

W stosunku do art. 93a prawa spółdzielczego Marszałek Sejmu wskazał nieadekwatność wskazanych wzorców kontroli, uznając, że argument braku możliwości zaskarżania decyzji administracyjnej ministra do sądu jest niewłaściwy, ponieważ przepis ten nie daje ministrowi uprawnienia do wydawania takich decyzji. Zwrócił również uwagę, że cel spółdzielni mieszkaniowych stanowi cechę istotną, pozwalającą na traktowanie ich w sposób odmienny niż innych spółdzielni, a tym samym nie można tu mówić o naruszeniu zasady równości.

6. Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z 23 października 2008 r. wycofał w całości swój wniosek z 10 stycznia 2008 r.

W świetle argumentów przedstawionych w stanowisku Prokuratora Generalnego oraz w oparciu o opinie eksperta, Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za właściwe wycofanie swojego wniosku w całości. Jednocześnie poinformował, że zamiast kwestionowania konstytucyjności wskazanych uregulowań podejmie odpowiednie działania zmierzające do nowelizacji ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2008 r. wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich (sygn. K 2/08), został skierowany, z uwagi na tożsamość przedmiotową do łącznego rozpoznania z wnioskiem grupy posłów z 14 listopada 2007 r. pod wspólną sygnaturą K 64/07.

Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z 23 października 2008 r. wycofał w całości swój wniosek z 10 stycznia 2008 r.

Zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) Trybunał jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi, a tym samym nie może działać z urzędu. W konsekwencji przyjęcia takiego rozwiązania, w świetle art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, cofnięcie wniosku, pytania prawnego lub skargi stanowi obligatoryjną przesłankę umorzenia postępowania.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.

12