14/1/A/2006

POSTANOWIENIE

z dnia 30 stycznia 2006 r.

Sygn. akt K 19/05

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marian Grzybowski - przewodniczący

Adam Jamróz

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska

Ewa Łętowska - sprawozdawca

Marek Mazurkiewicz,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2006 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:

art. 17b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 64), w części, w jakiej obejmuje nieruchomości przeznaczone na cele mieszkaniowe, z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 75 ust. 1 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie w sprawie na skutek cofnięcia wniosku.

UZASADNIENIE:

1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO) wnioskiem z 17 czerwca 2005 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 17b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.; dalej: ustawa o g.n.r.s.p. lub ustawa), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 64; dalej: ustawa zmieniająca), w części, w jakiej obejmuje nieruchomości przeznaczone na cele mieszkaniowe, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 75 ust. 1 Konstytucji.

Problem konstytucyjny, który legł u podstaw wniosku, powstał na tle licznych skarg wpływających do RPO od obywateli będących wieczystymi użytkownikami gruntów znajdujących się w zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych (dalej: ANR).

W stanie prawnym, do czasu wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do dnia 6 lutego 2003 r., ustawa o g.n.r.s.p. nie zawierała własnej, szczegółowej regulacji dotyczącej zasad ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów będących w zasobie ANR (agencja ta do 16 lipca 2003 r. nosiła nazwę „Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa” - zob. art. 12 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego; Dz. U. Nr 64, poz. 592).

Na podstawie art. 17b ust. 1 ustawy o g.n.r.s.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji), do użytkowania wieczystego nieruchomości przejętych przez ANR stosuje się odpowiednio art. 35 ust. 3 i 5 ustawy oraz przepisy wydane na podstawie art. 37 ustawy o g.n.r.s.p. Wyjątek od tych zasad został wprowadzony w art. 17b ust. 2 ustawy, zgodnie z którym Polska Akademia Nauk, szkoły wyższe oraz jednostki badawczo-rozwojowe wnoszą z tytułu użytkowania wieczystego opłaty roczne równe cenie 20 kg żyta z hektara przeliczeniowego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Pomijając wskazaną wyżej regulację dotyczącą Polskiej Akademii Nauk, szkół wyższych oraz jednostek badawczo-rozwojowych, zasady ustalania opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości znajdujących się w zasobie ANR ustalane były poprzez odesłanie do art. 35 ust. 3 i 5 ustawy oraz aktu wykonawczego wydanego na podstawie art. 37 ustawy o g.n.r.s.p.

W myśl art. 35 ust. 3 ustawy o g.n.r.s.p., znajdującego się w rozdziale dotyczącym trwałego zarządu, jednostki, o których mowa w art. 34 tej ustawy, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, ponoszą z tytułu wykonywania zarządu opłaty roczne w wysokości ustalonej zgodnie z przepisami o gospodarce nieruchomościami, z tym że cenę gruntu rolnego stanowiącą podstawę obliczenia opłaty można także ustalić w sposób określony w art. 30 ust. 2 ustawy. Stosownie zaś do art. 35 ust. 5 tej ustawy, opłaty, o których mowa w art. 35 ust. 3 tejże ustawy, za dany rok uiszcza się w terminie do 15 lutego następnego roku.

Zawarte w art. 35 ust. 3 ustawy o g.n.r.s.p. odesłanie oznacza obowiązek stosowania, w zakresie ustalania opłat z tytułu wykonywania trwałego zarządu, odpowiednich przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami). Chodzi tu przede wszystkim o przepis art. 83 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu jest uzależniona od celu, na jaki nieruchomość została oddana, i wynosi:

1) za nieruchomości oddane na cele obronności i bezpieczeństwa państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej - 0,1% ceny,

2) za nieruchomości oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych, działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą lub sportowo-turystyczną, a także na siedziby organów władzy i administracji państwowej niewymienionych w art. 60 - 0,3% ceny,

3) za pozostałe nieruchomości - 1% ceny.

RPO wskazał na art. 84 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym wysokość opłat rocznych oraz udzielonych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat ustala się w decyzji właściwego organu, jak również na art. 87 tejże ustawy, regulujący zagadnienie aktualizacji wysokości opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu.

Zawarte w art. 17b ust. 1 ustawy o g.n.r.s.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji) odesłanie do aktu wykonawczego wydanego na podstawie art. 37 tej ustawy oznaczało obowiązek odpowiedniego stosowania rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 11 sierpnia 1997 r. w sprawie trybu przekazywania mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, w razie ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu, oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat (Dz. U. Nr 101, poz. 636).

Z powyższego wynika, że do czasu wejścia w życie ustawy zmieniającej, wysokość opłat z tytułu wieczystego użytkowania gruntów znajdujących się w zasobie ANR określona była poprzez podwójne odesłanie zawarte w ustawie. Najpierw do przepisów ustawy o trwałym zarządzie gruntów będących w zasobie ANR, które to przepisy odsyłały z kolei do odpowiednich unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też użytkownicy wieczyści gruntów znajdujących się w zasobie ANR, a oddanych pod budownictwo mieszkaniowe, zobowiązani byli uiszczać opłatę roczną z tytułu wieczystego użytkowania w wysokości 0,3% ceny nieruchomości (art. 17b ust. 1 ustawy - w brzmieniu przed nowelizacją - w związku z art. 35 ust. 3 ustawy w związku z art. 83 ust. 2 pkt 2 in principio ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Ustawa zmieniająca zasadniczo zmieniała opisane wyżej zasady ustalania wysokości opłat z tytułu wieczystego użytkowania gruntów znajdujących się w zasobie ANR.

Ustawodawca zrezygnował przede wszystkim z techniki legislacyjnej określania wysokości opłat przez odesłanie do przepisów o trwałym zarządzie zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wysokość tych opłat została ustalona bezpośrednio w ustawie, poprzez nadanie, na mocy art. 1 pkt 6 lit. a ustawy zmieniającej, nowego brzmienia art. 17b ust. 1 ustawy. I tak opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego gruntów znajdujących się w zasobie ANR wynosi, w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanych:

1) na cele obronności państwa, w tym ochrony przeciwpożarowej - 0,1%,

2) na cele rolne - 1%,

3) na inne cele - 3%

wartości nieruchomości ustalonej w sposób określony w art. 30 ust. 1 ustawy, z tym że wartość gruntu rolnego można ustalić w sposób określony w art. 30 ust. 2 ustawy.

Ustawa zmieniająca utrzymała natomiast preferencyjne zasady ustalania wysokości opłat z tytułu wieczystego użytkowania przez Polską Akademię Nauk, szkoły wyższe oraz jednostki badawczo-rozwojowe (art. 17b ust. 2 ustawy w nowym brzmieniu).

RPO podniósł ponadto, że - w dodanym na mocy art. 1 pkt 6 lit. c ustawy zmieniającej - art. 17b ust. 2a ustawy o g.n.r.s.p. postanowiono, że o ustaleniu nowej albo zmianie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, o której mowa w ust. 1, prezes ANR zawiadamia na piśmie użytkownika wieczystego. Do obu rodzajów zawiadomień stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, dotyczące postępowania w razie wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej.

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej, opłaty roczne w wysokości określonej w art. 1 pkt 6 tejże ustawy ustala się, poczynając od opłat należnych za 2004 r. Ustawodawca, w art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej, wprowadził również normę intertemporalną, na mocy której spory w sprawie opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa za lata 2001-2003 podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne, właściwe ze względu na miejsce położenia nieruchomości.

Obecnie użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w zasobie ANR, a wykorzystywanych na cele mieszkaniowe, zobowiązani są - lege non distinguente - do uiszczania opłat rocznych w wysokości 3% wartości nieruchomości (art. 17b ust. 1 pkt 3 w brzmieniu po nowelizacji). Ustawodawca nie przewidział w takim wypadku, jak to ma miejsce na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 72 ust. 3 pkt 4 tejże ustawy), preferencyjnej stawki dla nieruchomości oddanych pod budownictwo mieszkaniowe.

Zdaniem RPO zmiany, wprowadzone ustawą zmieniającą, są niezgodne z Konstytucją. Chodzi tu o niekonstytucyjne zróżnicowanie sytuacji użytkowników wieczystych wykorzystujących nieruchomości na cele mieszkaniowe.

Użytkownicy wieczyści gruntów będących w zasobie ANR, do czasu wejścia w życie ustawy zmieniającej, zobowiązani byli do zapłaty korzystniejszych - w porównaniu z zasadami ogólnymi wyrażonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami - stawek opłat za wieczyste użytkowanie. Dotyczy to również gruntów wykorzystywanych pod budownictwo mieszkaniowe.

Ustawa zmieniająca objęła nieruchomości wykorzystywane na inne cele niż obronności państwa i rolne stawką 3%. Dotyczy to również opłat z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości wykorzystywanych na cele mieszkaniowe.

W ocenie RPO takie zróżnicowanie stawek opłat za wieczyste użytkowanie nieruchomości wykorzystywanych na cele mieszkaniowe pozostaje w sprzeczności z konstytucją zasadą równości, a ściślej rzecz ujmując, z zasadą równej ochrony praw majątkowych (art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji).

Zdaniem RPO wszystkie podmioty korzystające z zasobów nieruchomości rolnych Skarbu Państwa znajdujących się w gestii ANR charakteryzują się tą samą cechą. Cechą tą jest posiadanie statusu wieczystego użytkownika nieruchomości wykorzystywanej na cele mieszkaniowe. Mamy tu więc do czynienia z tym samym prawem rzeczowym (scil. prawem wieczystego użytkowania gruntu przeznaczonego na cele mieszkaniowe), które, jako prawo majątkowe, powinno podlegać równej dla wszystkich ochronie prawnej - art. 64 ust. 2 Konstytucji. RPO podkreślił, że użytkowanie wieczyste ukształtowane zostało jako prawo rzeczowe o charakterze pośrednim między własnością, jako najsilniejszym prawem rzeczowym, a klasycznymi prawami rzeczowymi ograniczonymi (użytkowanie, służebności i inne), i jako takie najbardziej zbliżone w swej treści do własności. Intensywność ochrony konstytucyjnej jest tu więc zbliżona do tej, jaką stosuje się wobec prawa własności.

Następnie RPO rozważył, czy różnicowanie stawek opłat z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości, wykorzystywanych na ten sam cel (scil. mieszkaniowy), w zależności od tego, czy dany grunt państwowy znajduje się w zasobie ANR, czy też podlega ogólnym zasadom określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami, znajduje dostateczne uzasadnienie konstytucyjne.

W ocenie RPO nie została tu spełniona przesłanka racjonalności zróżnicowania. Nie sposób wskazać racjonalnych argumentów mających przemawiać za tym, że wieczyści użytkownicy gruntów będących w zasobie ANR, a wykorzystywanych na cele mieszkaniowe, powinni uiszczać wyższe opłaty niż wieczyści użytkownicy pozostałych gruntów państwowych, jak i gruntów komunalnych, wykorzystywanych na te same cele. To, że dany grunt pozostaje w zasobie państwowej osoby prawej, jaką jest ANR, nie przekreśla per se zasadności stosowania preferencyjnych stawek dla użytkowników wieczystych wykorzystujących nieruchomości na cele mieszkaniowe. Brak bowiem związku między powierzeniem wykonywania uprawnień właścicielskich ANR a podwyższeniem - do 3% - stawki opłaty za wieczyste użytkowanie gruntów znajdujących się w zasobie tej Agencji, a wykorzystywanych na cele mieszkaniowe.

Zdaniem RPO zróżnicowanie takie nie tylko nie znajduje oparcia w innych wartościach konstytucyjnych, ale pozostaje w opozycji do konstytucyjnego nakazu prowadzenia przez państwo, a zatem i władzę ustawodawczą, polityki sprzyjającej zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli - art. 75 ust. 1 Konstytucji. Przyjąć należy, że z tej normy konstytucyjnej wynika również obowiązek władz publicznych powstrzymywania się od działań, które utrudniają obywatelom zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, a działania te nie mają dostatecznego uzasadnienia w innych wartościach konstytucyjnych. Podwyższanie stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe pozostaje w oczywistej sprzeczności ze wskazanym wyżej obowiązkiem władz publicznych. W szczególności ustawodawca nie wskazał, jakim celom, poza zwiększeniem dochodów państwowej osoby prawnej, służyło podwyższenie - w stosunku do zasad ogólnych - stawek opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe.

RPO poinformował, że pismem z 31 marca 2004 r. przedstawił Ministrowi Skarbu Państwa swoje zastrzeżenia co do konstytucyjności zaskarżonych niniejszych wnioskiem przepisów.

Minister Skarbu Państwa podzielił argumentację przedstawioną przez RPO i poinformował, że przy najbliższej nowelizacji ustawy o g.n.r.s.p. zostaną dokonane zmiany zmierzające do usunięcia niekonstytucyjnego zróżnicowania sytuacji użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w zasobie ANR.

2. Prokurator Generalny, pismem z 13 stycznia 2006 r. podzielił stanowisko, że art. 17b ust. 1 pkt 3 ustawy o g.n.r.s.p. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w zakresie, w jakim obejmuje nieruchomości wykorzystywane na cele mieszkaniowe, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 75 ust. 1 Konstytucji.

Merytoryczną ocenę art. 17b ust. 1 pkt 3 ustawy o g.n.r.s.p. Prokurator Generalny poprzedził rozważeniem, czy stan prawny, ukształtowany po złożeniu wniosku, nie uzasadnia umorzenia postępowania. Z dniem 13 października 2005 r. bowiem weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). Ustawą tą znowelizowany został kwestionowany we wniosku przepis w ten sposób, że w art. 17b ust. 1 ustawy o g.n.r.s.p. dodany został pkt 2a, w brzmieniu: „na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych 1%”. Aktualnie więc, od dnia wejścia w życie wymienionego przepisu, wysokość opłaty rocznej w tytułu użytkowania wieczystego wszystkich nieruchomości Skarbu Państwa, również będących w zasobie ANR, wykorzystywanych na cele mieszkaniowe, ustalana jest według jednakowej stawki - 1% wartości nieruchomości.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator Generalny stwierdził, że przepis, którego konstytucyjność została zakwestionowana we wniosku, pytaniu prawnym lub skardze konstytucyjnej, mimo uchylenia, zachowuje moc obowiązującą dopóty, dopóki na jego podstawie są lub mogą być podejmowane indywidualne akty stosowania prawa. Jego zdaniem należy przyjąć, że zakwestionowany przepis, mimo jego uchylenia w zaskarżony zakresie, nie utracił mocy obowiązującej. Nie można bowiem wykluczyć, że będzie on nadal stosowany do sytuacji ukształtowanych w latach obowiązywania wyższej stawki procentowej. Art. 17b ust. 1 pkt 3 ustawy o g.n.r.s.p., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w zaskarżonym zakresie podlega więc merytorycznej ocenie.

W dalszej części swego stanowiska Prokurator Generalny podzielił zarzuty wniosku oraz przedstawione przez RPO argumenty.

3. Pismem procesowym z 16 stycznia 2006 r. RPO na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) cofnął wniosek i wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

Artykułem 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkownika wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) dodany został do art. 17b ust. 1 ustawy o g.n.r.s.p. pkt 2a w brzmieniu: „na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych 1%”. W ocenie RPO dokonana w ustawie o g.n.r.s.p. zmiana usuwa istniejący dotychczas stan niezgodności ze standardami konstytucyjnymi w zakresie wysokości opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe. Okoliczność ta uzasadnia też cofnięcie wniosku na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o TK, a w konsekwencji umorzenie postępowania przez Trybunał Konstytucyjny.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek, pytanie prawne albo skargę. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do cofnięcia wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy i jest jednym z przejawów zasady dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. postanowienia TK: z 4 marca 1999 r., sygn. SK 16/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 26, z 8 marca 2000 r., sygn. K 32/98, OTK ZU nr 2/2000, poz. 64, z 13 września 2000 r., sygn. K. 24/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 192 oraz z 12 grudnia 2005 r., sygn. K. 49/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 142). Cofnięcie wniosku przed rozpoczęciem rozprawy nie podlega zatem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, co w konsekwencji oznacza konieczność umorzenia postępowania stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

Kierując się powyższymi ustaleniami, należy stwierdzić, że RPO skutecznie cofnął wniosek, zatem postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu w trybie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

6