122/10/A/2005

POSTANOWIENIE

z dnia 9 listopada 2005 r.

Sygn. akt K 14/04

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Mirosław Wyrzykowski - przewodniczący

Jerzy Ciemniewski

Adam Jamróz

Ewa Łętowska

Marian Zdyb - sprawozdawca,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2005 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:

- art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 3, art. 60 ust. 1 i 2, art. 63 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji,

- art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 3, art. 60 ust. 2, art. 63 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 9 Konstytucji oraz art. 3, art. 6 ust. 2, art. 18, art. 26 i art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., przyjętej i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 526 ze zm.) i z art. 17 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r., przyjętej i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 10 czerwca 1997 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67),

p o s t a n o w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność orzekania.

UZASADNIENIE:

I

1. Wnioskiem z 4 marca 2004 r. grupa posłów wniosła o stwierdzenie niezgodności przepisów art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 3, art. 60 ust. 1 i 2 oraz art. 63 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych lub ustawa) z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji, a także o orzeczenie niezgodności art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 3, art. 60 ust. 2 oraz art. 63 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 9 Konstytucji oraz art. 3, art. 6 ust. 2, art. 18, art. 26 i art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., przyjętej i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 526 ze zm.) i art. 17 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r., przyjętej i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 10 czerwca 1997 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67).

Zdaniem wnioskodawcy, analiza ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje na to, że ustawodawca nie zachował zasad wynikających z przytoczonych we wniosku wzorców kontroli. W wyniku uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uchyliła ustawę z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 45, poz. 200 ze zm.), krąg podmiotów legitymowanych do korzystania z pomocy materialnej Państwa uległ znacznemu zawężeniu w sposób naruszający zasady wynikające z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Ustawa o świadczeniach rodzinnych, uchylając ustawę o funduszu alimentacyjnym, pozbawiła środków utrzymania wiele rodzin wychowujących dzieci, których często jedynym źródłem utrzymania były świadczenia z tego funduszu. Jak stwierdzają wnioskodawcy, ustawa ta ogranicza zakres pomocy materialnej Państwa, a w niektórych przypadkach tej pomocy odmawia, czego nieuniknioną konsekwencją będzie pogorszenie się sytuacji życiowej wielu rodzin, dla których często jedynym źródłem utrzymania są zasądzone świadczenia alimentacyjne, wypłacane z funduszu alimentacyjnego, podlegającego po 1 maja 2004 r. procesowi likwidacji. Jest to sprzeczne z konstytucyjną zasadą, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Wnioskodawca podkreśla, że ustrojodawca przywiązuje dużą wagę do roli rodziny i jej znaczenia w społeczeństwie, zaś przepisy kwestionowanej ustawy ograniczają prawo do dodatku tylko na dzieci wychowywane samotnie, dyskryminując tzw. rodziny pełne, jeżeli nawet znajdują się w porównywalnej sytuacji materialnej. Z tego też powodu przedmiotem zastrzeżeń wnioskodawcy jest nie tylko regulacja dotycząca warunków uzyskania omawianego dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, lecz także likwidacja funduszu alimentacyjnego (art. 63 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Nowa regulacja ingeruje w prawa nabyte, skoro wprowadzając limit wieku (a prawo do alimentów nie zawiera takiego warunku), wyklucza możliwość korzystania z zasiłku rodzinnego, a więc również omawianego dodatku, przez osoby kontynuujące edukację w szkole wyższej, nie posiadające jeszcze zdolności samodzielnego utrzymania się i pozostające na utrzymaniu rodziców.

Grupa posłów kwestionuje także art. 60 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podkreślając, że ustalony w nim na dzień wejścia w życie ustawy (1 maja 2004 r.) limit wieku, pozbawia możliwości korzystania z dodatku o którym mowa w art. 12, grupę osób, które nie ukończą 50 lat, nawet wówczas, gdy spełnione będą pozostałe przesłanki wymienione w tym przepisie. Zastrzeżenia wnioskodawcy budzi także ust. 2 tego przepisu, zgodnie z którym osoba pozostająca w związku małżeńskim otrzymująca na dzieci (do dnia wejścia w życie ustawy) świadczenie z funduszu alimentacyjnego, nabywa prawo do dodatku przez okres 1 roku, jeżeli oczywiście będą spełnione pozostałe przesłanki.

Wnioskodawca powołując się na przepis art. 9 Konstytucji, który wskazuje na obowiązek przestrzegania prawa międzynarodowego, zarzuca kwestionowanym przepisom niezgodność z przepisami Konwencji o Prawach Dziecka a także Europejskiej Karty Społecznej. Dokumenty te zostały ratyfikowane, zatem powinny być przestrzegane. W opinii grupy posłów kwestionowane przepisy nie spełniają warunku utrzymania odpowiednich instytucji gwarantujących prawo matki i dziecka do ochrony społecznej i ekonomicznej. Są sprzeczne z Konstytucją jak i przepisami prawa międzynarodowego.

2. W piśmie z 16 czerwca 2004 r. stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny, zgodnie z którym przepisy art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 3, art. 60 ust. 1 i 2 oraz art. 63 ustawy o świadczeniach rodzinnych są zgodnie z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji, oraz że przepisy art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 3, art. 60 ust. 2, art. 63 tej ustawy są zgodne z art. 9 Konstytucji oraz art. 3, art. 6 ust. 2, art. 18, art. 26 i art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., przyjętej i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 526 ze zm.) i art. 17 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r., przyjętej i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 10 czerwca 1997 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67).

W uzasadnieniu Prokurator Generalny dokonał analizy poszczególnych zaskarżonych przepisów z wzorcami kontroli. W opinii Prokuratora Generalnego art. 4 ust. 2 ustawy jest zgodny z art. 18 Konstytucji, gdyż ustawodawca przewidując uprawnienia, o których mowa w tym przepisie dał wyraz ochrony małżeństwa, rodziny, macierzyństwa i rodzicielstwa. Ewentualne zastrzeżenia budzić może sposób realizacji tych uprawnień i zasady przyznawania dodatków, jednak kwestionowany przepis nie zawiera regulacji odnoszącej się do tych kwestii. Z tych samych powodów nie budzi zastrzeżeń zgodność tego przepisu z art. 71 ust. 1 Konstytucji. Art. 6 ust. 1 ustawy również nie stwarza wątpliwości konstytucyjnych, gdyż ograniczenia w przyznawaniu zasiłków rodzinnych nie stoją w sprzeczności z prawami nabytymi osób uprawnionych. Zasiłek rodzinny ze swej istoty musi zawierać ograniczenia czasowe i różni się od prawa do alimentów. Dlatego też zasady obowiązujące przy określeniu prawa do alimentów nie znajdują przełożenia na prawo do zasiłku, co wynika z charakteru świadczeń.

Art. 11 ust. 1 ustawy również jest zgodny z wzorcami kontroli wskazanymi przez wnioskodawcę. Dodatek, o którym mowa w tym przepisie, jest nowym świadczeniem, które zostało wprowadzone ustawą o świadczeniach rodzinnych. Nie wydaje się - w ocenie Prokuratora Generalnego - aby określenie granicy czasowej wypłaty zasiłku (maksymalnie do ukończenia przez dziecko 7 roku życia) mogło budzić zastrzeżenia, skoro jest to świadczenie dodatkowe, przysługujące w określonej sytuacji (w razie utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez osobę opiekującą się dzieckiem). Zakwestionowanie konstytucyjności tego przepisu mogłoby prowadzić jedynie do jego uchylenia, a więc do likwidacji tego dodatku. Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do „poprawiania prawa” poprzez wprowadzenie oczekiwanych przez wnioskodawcę rozwiązań i nie może zastępować ustawodawcy w stanowieniu prawa. Przedmiotem oceny Trybunału nie jest trafność i zasadność rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę, zaś granice swobody legislacyjnej określają zasady i przepisy konstytucyjne.

Kolejny przepis zaskarżony przez wnioskodawcę (art. 12 ust. 3 ustawy) przewiduje, że z tytułu samotnego wychowywania dziecka dodatek przysługuje w wysokości 170 złotych na dziecko. Zdaniem Prokuratora Generalnego, kwotowo wyrażoną wysokość dodatku należy oceniać w ramach przysługującej ustawodawcy swobody legislacyjnej. Wysokość dodatku jest wynikiem skalkulowanych możliwości budżetu państwa, wiec zarzut, że nie zaspokaja on potrzeb uprawnionych nie może być utożsamiany z naruszeniem przepisów nakładających na państwo obowiązek pomocy tym rodzinom, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Pomoc ta nie może oznaczać przejęcia przez organy państwowe lub samorządowe pełnych kosztów utrzymania rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji. Ponadto realizacja pomocy w rozumieniu art. 71 Konstytucji może przybierać różnorodne formy określone w ustawach, zaś pojęcia pomocy nie należy utożsamiać wyłącznie z pomocą materialną. Miarą konstytucyjności omawianego przepisu nie może być argument podniesiony we wniosku, że wysokość alimentów wypłacanych przez zlikwidowany fundusz alimentacyjny byłaby wyższa. Jest to bowiem innego rodzaju świadczenie.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, uzasadnienie wniosku nie zawiera żadnych argumentów wskazujących na niekonstytucyjność art. 60 ust. 1 i 2 oraz art. 63 ustawy. Likwidacja funduszu alimentacyjnego i zastąpienie go prawem do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie dają podstaw do stwierdzenia, że kwestionowane przepisy są niezgodne z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Wprowadzenie dodatków do zasiłku rodzinnego, których uprzednio nie było, jest niewątpliwie wyrazem realizacji konstytucyjnego obowiązku pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji mimo, że według twierdzeń wnioskodawców i samych zainteresowanych - pomoc ta nie jest wystarczająca. Prokurator Generalny podziela krytyczną ocenę ustawy o świadczeniach rodzinnych czemu dał wyraz w stanowisku wyrażonym w piśmie z 3 czerwca 2004 r. ustosunkowując się do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (sygn. K 16/04), jednakże kwestionowane w analizowanej sprawie przepisy odnoszą się do innych kwestii. Wnioskodawca kwestionuje - co do zasady - zmianę przez ustawodawcę funduszu alimentacyjnego na dodatki, a także wysokość tych dodatków. Jest to jednak materia mieszcząca się w kompetencji organów ustawodawczych, korzystających ze swobody w stanowieniu prawa zmierzającego do realizacji określonych celów - w tym przypadku - pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji. Zarówno przepisy Konwencji o Prawach Dziecka jak i Europejskiej Karty Społecznej zawierają wprawdzie zalecenia, które układające się strony powinny przestrzegać, jednak ich szczegółowa realizacja należy do kompetencji ustawodawczych układających się stron. Zatem oceniając czy państwo należycie realizuje zawarte tam cele należy brać pod uwagę całokształt środków służących ochronie. Zarzut, że jeden z rodzajów pomocy okazał się niewystarczający nie może być utożsamiany z naruszeniem tego obowiązku.

3. Pismem z 26 lipca 2004 r. stanowisko w kwestii skutków wiążących się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawach, o których mowa w art. 43 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, przedstawił Prezes Rady Ministrów. Skutki finansowe dla budżetu państwa, przy orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego zgodnym z wnioskiem grupy posłów to - zdaniem Prezesa Rady Ministrów - wzrost wydatków łącznie o około 1 000 000 tys. złotych rocznie. Jest to około 14% więcej niż roczny budżet na świadczenia rodzinne.

4. Marszałek Sejmu w piśmie z 25 stycznia 2005 r. wniósł o stwierdzenie, że przepisy art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 3, art. 60 ust. 1 i 2 oraz art. 63 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) są zgodne z przepisami art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji, a także iż przepisy art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 3, art. 60 ust. 2 oraz art. 63 ustawy o świadczeniach rodzinnych są zgodne z art. 9 Konstytucji oraz art. 3, art. 6 ust. 2, art. 18, art. 26 i art. 27 Konwencji o Prawach Dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., przyjętej i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 30 kwietnia 1991 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 526 ze zm.) i art. 17 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r., przyjętej i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 10 czerwca 1997 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67). W uzasadnieniu stwierdził, że likwidacja funduszu alimentacyjnego, którego świadczenia kierowane były tylko do wąskiej grupy osób nie mogących wyegzekwować zasądzonych alimentów, znajduje głębokie uzasadnienie. Argumenty o radykalnym obniżeniu dotychczasowego standardu pomocy w nowej ustawie nie można uznać za uzasadniający sprzeczność z powołanymi przez wnioskodawcę przepisami Konstytucji, gdyż sam rozmiar pomocy nie wynika z tych przepisów. W opinii Marszałka Sejmu, nowe mechanizmy przyznawania pomocy społecznej nie skutkują naruszeniem przepisów Konstytucji.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z wnioskiem o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją może wystąpić między innymi grupa 50 posłów. Wnioskodawcami w niniejszej sprawie była grupa 77 posłów Sejmu IV Kadencji. W chwili wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawcy posiadali legitymację do takiego wystąpienia. Zgodnie z postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 września 2005 r. w sprawie zwołania pierwszego posiedzenia Sejmu RP (M. P. Nr 57, poz. 774), pierwsze posiedzenie Sejmu wybranego 25 września 2005 r. zostało otwarte 19 października 2005 r. Tym samym 18 października 2005 r. roku upłynęła IV Kadencja Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, na skutek czego wygasły mandaty posłów tej kadencji. Kadencja Sejmu - zgodnie z art. 98 ust. 1 Konstytucji - rozpoczyna się bowiem w dniu pierwszego posiedzenia Sejmu i trwa do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji.

Wobec upływu kadencji Sejmu, którego posłami byli wnioskodawcy i związanym z tym wygaśnięciem ich mandatów poselskich przestał istnieć podmiot uprawniony do dalszego występowania w sprawie. Takie stanowisko konsekwentnie wyrażane było w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie TK z 25 lutego 1992 r., sygn. K. 3/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 1; postanowienia TK z: 17 sierpnia 1993 r., sygn. K. 2/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 30; 23 czerwca 1993 r., sygn. K. 3/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 26; 4 listopada 1997 r., sygn. K. 19/97, OTK ZU Nr 3-4/1997, poz. 52; 12 listopada 1997 r., sygn. K. 21/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 58; 5 listopada 1997 r., sygn. K. 4/97, OTK ZU Nr 3-4, poz. 53; 5 listopada 1997 r., sygn. U. 16/97, OTK ZU nr 3-4, poz. 56; 5 listopada 1997 r., sygn. K. 29/97, OTK ZU nr 3-4, poz. 54; 14 października 2001 r., sygn. K 10/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 262), które wygaśnięcie mandatu posłów łączyło ściśle z utratą uprawnienia do występowania przed Trybunałem w charakterze wnioskodawcy.

Utrata uprawnień przez wnioskodawcę nie pozwala na merytoryczne rozpoznanie sprawy i dlatego zachodzi konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.

1

5