25

Postanowienie (wydane w wyroku)

z dnia 17 marca 2003 r.

Sygn. akt U 12/02

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Dębowska-Romanowska - przewodniczący

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska - sprawozdawca

Ewa Łętowska,

protokolant: Dorota Raczkowska,

po rozpoznaniu z udziałem wnioskodawcy, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 17 marca 2003 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie, że:

przepis § 2 ust. 4 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 18 września 2001 w sprawie trybu postępowania w związku z przedstawianiem w programach publicznej radiofonii i telewizji stanowisk partii politycznych, związków zawodowych i związków pracodawców w węzłowych sprawach publicznych (Dz. U. Nr 124, poz. 1360) jest niezgodny z art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2001 r. Nr 101, poz. 1114), a tym samym z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w sprawie z powodu utraty mocy obowiązującej kwestionowanego aktu normatywnego.

UZASADNIENIE:

I

1. Rzecznik Praw Obywatelskich w skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego wniosku z 31 lipca 2002 r. zarzucił, że przewidziane w § 2 ust. 4 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (KRRT) z 18 września 2001 w sprawie trybu postępowania w związku z przedstawianiem w programach publicznej radiofonii i telewizji stanowisk partii politycznych, związków zawodowych i związków pracodawców w węzłowych sprawach publicznych (dalej - rozporządzenie) ograniczenie kręgu partii politycznych, które mają prawo do udziału w audycjach, jest niezgodne z art. 23 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, „jednostki publicznej radiofonii i telewizji stwarzają partiom politycznym możliwość przedstawienia stanowiska w węzłowych sprawach publicznych”. Stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy, uprawnienie to przysługuje także ogólnokrajowym organizacjom związków zawodowych i związkom pracodawców. Kolejny ustęp, art. 23 ust. 3 ustawy, zawiera upoważnienie dla KRRT do wydania rozporządzenia wykonawczego, które ma określać „tryb postępowania” w sprawach, o których mowa w dwóch pierwszych ustępach. W rozporządzeniu z 18 września 2001 r., KRRT zobowiązała Telewizję Polską SA i Polskie Radio SA do stworzenia odpowiednich audycji. Jednocześnie, w § 2 pkt 4 ustaliła, że prawo do udziału w audycjach mają tylko partie polityczne, które w wyborach do Sejmu z 23 września 2001 r., samodzielnie tworząc komitet wyborczy, otrzymały w skali kraju co najmniej 3% ważnie oddanych głosów na swoje okręgowe listy kandydatów na posłów albo weszły w skład koalicji wyborczej, której okręgowe listy kandydatów na posłów otrzymały co najmniej 6% ważnie oddanych głosów.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, kwestionowany przepis rozporządzenia wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. KRRT miała bowiem określić tryb postępowania zmierzający do umożliwienia partiom prezentacji ich stanowisk, tymczasem - wprowadzając próg procentowy poparcia w ostatnich wyborach - ograniczyła krąg partii ustawowo uprawnionych do prezentowania stanowiska w węzłowych sprawach publicznych. Jednocześnie doszło do naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji przewidującego, że rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca uwagę, że Konstytucja przyjmuje zasadę pluralizmu politycznego, tym samym zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Zgodnie z art. 11 Konstytucji, mają one wpływać metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. W konsekwencji, wszystkie zarejestrowane partie polityczne powinny mieć możliwość przedstawiania swych stanowisk za pośrednictwem mediów publicznych. Ustawa o radiofonii i telewizji nie wprowadza w tym zakresie ograniczeń i nie upoważnia KRRT do wprowadzania jakichkolwiek wyłączeń, w tym o charakterze podmiotowym, jakie znalazły się w § 2 ust. 4 rozporządzenia.

Rzecznik Praw Obywatelskich nie kwestionuje - co do zasady - potrzeby pewnych ograniczeń dostępu partii politycznych do audycji, jednak zdecydowanie odrzuca możliwość wprowadzenia ich w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji.

2. Prokurator Generalny w piśmie z 16 października 2002 r. wyraził stanowisko iż § 2 ust. 4 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z 18 września 2001 r. w sprawie trybu postępowania w związku z przedstawianiem w programach publicznej radiofonii i telewizji stanowisk partii politycznych, związków zawodowych i związków pracodawców w węzłowych sprawach publicznych jest niezgodny z art. 23 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji a przez to także z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Podzielając argumenty Rzecznika Praw Obywatelskich, Prokurator Generalny podkreślił dodatkowo fakt, iż prawo dostępu partii politycznych do publicznej radiofonii i telewizji jest zagwarantowane w art. 5 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych. Art. 23 ust 1 ustawy o radiofonii i telewizji stanowi realizację tego prawa. Wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazuje, że na wskazanych w nim jednostkach przekazu ciąży ustawowy obowiązek zapewnienia wszystkim partiom, bez ograniczeń podmiotowych, możliwości wypowiedzi w najistotniejszych sprawach publicznych.

Kwestionowany przepis rozporządzenia wprowadza kryterium, od którego spełnienia uzależnione jest prawo partii do udziału w audycji. Tym samym, partie nie spełniającego tego kryterium zostały pozbawione możliwości publicznego przedstawiania swych stanowisk. Wprowadzenie tego kryterium nie mieści się w upoważnieniu ustawowym do wydania rozporządzenia. Art. 23 ust. 3 ustawy, zawierający to upoważnienie, stanowi tylko o określeniu „trybu” postępowania. KRRT została więc upoważniona do uregulowania metody, procedury, sposobu postępowania publicznych mediów, którego celem jest zapewnienie partiom politycznym dostępu do audycji. Tymczasem kwestionowany przepis rozporządzenia nie reguluje trybu postępowania w tych sprawach, lecz wprowadza kryterium, od którego spełnienia uzależnione jest prawo partii do udziału w audycjach. Przepis ten wykracza zatem poza granice upoważnienia ustawowego.

Niezgodność przepisu rozporządzenia z delegacją ustawową oznacza jednocześnie, że nie zostały spełnione wymagania wydawania rozporządzeń określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że także art. 23 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji nie czyni zadość określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji wymaganiom stawianym przepisom ustaw, które zawierają upoważnienie do wydania aktów wykonawczych.

3. Przewodniczący KRRT w piśmie z 4 października 2002 r. częściowo uznał argumentację Rzecznika Praw Obywatelskich, jednak podkreślił, że kwestionowane ograniczenie funkcjonuje w audycjach od 1994 r. i jest gwarantem stałej obecności partii politycznych w mediach.

Pierwsze rozporządzenie dotyczące tej kwestii, które obowiązywało od czerwca 1994 r., określało, że prawo do udziału w audycji mają partie polityczne, które w wyborach uzyskały co najmniej 400 tysięcy głosów. W przepisie znowelizowanym w 1996 r. znalazło się ograniczenie odwołujące się do ilości głosów uzyskanych przez kandydata partii w wyborach prezydenckich (próg wyznaczono na 888 tysięcy głosów). Te rozwiązania nie budziły zastrzeżeń. Obecnie obowiązujące rozporządzenie merytorycznie nie odbiega od poprzednich regulacji.

W ocenie Przewodniczącego KRRT, wobec zarejestrowania w Polsce 93 partii politycznych, trudne byłoby zrealizowanie przez publiczne radio i telewizję zasady dostępu wszystkich partii do udziału w specjalnych audycjach umożliwiających im przedstawianie stanowisk. Konieczne wydaje się wprowadzenie szczególnych uprawnień dla partii, które zostały zweryfikowane w demokratycznych wyborach parlamentarnych.

Przewodniczący KRRT zwrócił uwagę, że w Sejmie toczą się prace nad projektem nowelizacji ustawy o radiofonii i telewizji, a także zostało przygotowane nowe rozporządzenie wykonawcze.

II

1. Na rozprawie 17 marca 2003 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę na nowe okoliczności, które stawiają pod znakiem zapytania istnienie przedmiotu postępowania. W Dzienniku Ustaw Nr 44 z 2003 r., opublikowanym 14 marca 2003 r. pod poz. 387, znalazło się rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z 4 marca 2003 r. uchylające rozporządzenie, którego przepis był przedmiotem wniosku. Rzecznik Praw Obywatelskich wyraził wątpliwość co do konstytucyjności rozporządzenia derogującego i złożył pismo procesowe, które - w ocenie Rzecznika - modyfikuje wniosek złożony w niniejszej sprawie dnia 31 lipca 2002 r.

2. W złożonym na rozprawie piśmie procesowym Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie niezgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z 4 marca 2003 r. uchylającego rozporządzenie w sprawie trybu postępowania w związku z przedstawianiem w programach publicznej radiofonii i telewizji stanowisk partii politycznych, związków zawodowych i związków pracodawców w węzłowych sprawach publicznych. Ponadto w piśmie tym został podtrzymany wniosek w zakresie kontroli § 2 ust. 4 rozporządzenia z 18 września 2002 r.

W uzasadnieniu pisma modyfikującego wniosek wskazano, że w rozporządzeniu z 4 marca 2003 r. KRRT ograniczyła się do uchylenia w całości kwestionowanego rozporządzenia z 18 września 2002 r., nie zastępując go nowymi zasadami dostępu do radiofonii i telewizji publicznej. Oznacza to zaniechanie wykonania dyspozycji ustawowej z art. 23 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji. Powstaje realne niebezpieczeństwo, iż gwarantowane ustawą prawo partii politycznych i innych organizacji społecznych do przedstawiania stanowisk w węzłowych sprawach publicznych nie będzie w praktyce respektowane. Taki stan prawny narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym rozporządzenia mają służyć wykonaniu ustaw. Rozporządzenie z 4 marca 2003 r. zostało bowiem wydane nie w celu wykonania ustawy lecz w celu zaniechania jej wykonania. Spostrzeżenie to uzasadnia wniosek o sprzeczności rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Stwierdzenie niezgodności z Konstytucją rozporządzenia derogującego - w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich - oznacza zniweczenie jego skutków prawnych. Nie zachodzi więc przesłanka umorzenia postępowania przewidziana w art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym w postaci utraty mocy obowiązującej kwestionowanego aktu prawnego. Istnieje zatem możliwość poddania kontroli konstytucyjnej przepisów rozporządzenia derogowanego, zgodnie z wnioskiem Rzecznika z 31 lipca 2002 r.

3. Przedstawiciel Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, powołując się na rozporządzenie z 4 marca 2003 r., wniósł o umorzenie postępowania w związku z utratą mocy obowiązującej rozporządzenia, które miało być przedmiotem kontroli. Jednocześnie poinformował, że Krajowa Rada opracowuje treść nowego rozporządzenia.

Prokurator Generalny ustosunkowując się do pisma procesowego Rzecznika Praw Obywatelskich wyraził przekonanie, iż jest to wniosek o kontrolę konstytucyjną innego aktu prawnego niż rozporządzenie, które stanowi przedmiot rozpoznawanej sprawy. Nie może być więc rozpoznawane w jej toku. Prokurator wniósł o umorzenie postępowania dotyczącego kontroli konstytucyjnej rozporządzenia z 18 września 2001 r. na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Rzecznik Praw Obywatelskich, na wypadek gdyby Trybunał Konstytucyjny potraktował jego pismo jako wniosek w nowej sprawie, także wniósł o umorzenie postępowania.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym w art. 39 reguluje instytucję umorzenia postępowania przed Trybunałem. Powołany przepis wskazuje zarówno przyczyny, jak i tryb umorzenia. Jednym z powodów umorzenia, wskazanym wprost w art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy, jest utrata mocy obowiązującej kwestionowanego aktu prawnego przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia. Odstępstwo od tej zasady jest przewidziane w art. 39 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym Trybunał powinien dokonać kontroli konstytucyjnej aktu, mimo utraty przezeń mocy obowiązującej, jeśli jest to konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw.

Zasadniczo umorzenie postępowania następuje na posiedzeniu niejawnym (art. 39 ust. 1). Inne rozwiązanie przewiduje ustawa na wypadek, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie ujawnią się na rozprawie (art. 39 ust. 2). W niniejszej sprawie, rozporządzenie uchylające kwestionowany akt prawny zostało opublikowane niemal w przeddzień rozprawy (publikacja w piątek - 14 marca, rozprawa w poniedziałek - 17 marca). W tej sytuacji Trybunał uznał, iż właściwe jest przeprowadzenie wyznaczonej wcześniej rozprawy i późniejsze wydanie stosownego postanowienia.

Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że w analizowanej sprawie niewątpliwie zachodzi przyczyna umorzenia postępowania wskazana w art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Na skutek wydania przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji rozporządzenia z 4 marca 2003 r., uchylającego rozporządzenie z 18 września 2001 r. w sprawie trybu postępowania w związku z przedstawianiem w programach publicznej radiofonii i telewizji stanowisk partii politycznych, związków zawodowych i związków pracodawców w węzłowych sprawach publicznych, utracił moc obowiązującą cały akt prawny, w którym znalazł się kwestionowany przepis. Rozporządzenie uchylające zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw Nr 44 poz. 387 z 14 marca 2003 r. Zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia weszło ono w życie w dniu ogłoszenia. W konsekwencji utrata mocy obowiązującej przepisu, który - według wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich - stanowić miał przedmiot kontroli w niniejszej sprawie, nastąpiła 14 marca 2003 r. Tym samym przepis, do którego wyeliminowania dążył Rzecznik Praw Obywatelskich, został usunięty z porządku prawnego. Fakt ten decyduje o zasadności umorzenia postępowania w sprawie. Trybunał Konstytucyjny podkreśla dodatkowo, iż nie zachodzą okoliczności, które - stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym - umożliwiałyby merytoryczne jej rozstrzygnięcie.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu Rzecznika Praw Obywatelskich, wyrażonego w piśmie złożonym podczas rozprawy, co do możliwości modyfikacji pierwotnego wniosku poprzez objęcie nim także kontroli rozporządzenia z 4 marca 2003 r. Trybunał wyraża przekonanie, że tego rodzaju „modyfikacja” w istocie oznacza zgłoszenie nowego wniosku, którego celem jest wszczęcie kontroli konstytucyjnej dotyczącej innego, aniżeli pierwotnie zakwestionowany, aktu prawnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż ocena zgodności z Konstytucją rozporządzenia z 4 marca 2003 r. nie jest możliwa w postępowaniu mającym za przedmiot rozporządzenie z 18 września 2001 r. Rozporządzenie z 4 marca 2003 r. może stanowić natomiast przedmiot odrębnego zaskarżenia.

Stwierdzając niedopuszczalność dokonania w niniejszym postępowaniu oceny konstytucyjności aktu derogującego, Trybunał Konstytucyjny uważa za konieczne podkreślenie, iż na skutek uchylenia całego rozporządzenia regulującego dostęp organizacji społecznych do publicznej radiofonii i telewizji, brak jest aktu normatywnego niezbędnego do wykonania ustawy. Nie jest to zjawisko pożądane.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

5