99

POSTANOWIENIE

z dnia 19 grudnia 2002 r.

Sygn. akt K 22/02

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Mączyński - przewodniczący

Jerzy Ciemniewski

Marian Grzybowski

Wiesław Johann

Janusz Niemcewicz - sprawozdawca,

po rozpoznaniu 19 grudnia 2002 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy Widuchowa w sprawie zbadania zgodności:

art. 2 i art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1087) w zakresie, w jakim nadał on nowe brzmienie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 491) z art. 2 Konstytucji RP,

p o s t a n a w i a:

umorzyć postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) z powodu utraty mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów.

UZASADNIENIE:

I

1. Pismem z 15 marca 2002 r. Rada Gminy Widuchowa wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 2 i art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1087) w zakresie, w jakim nadał on nowe brzmienie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 491) z art. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że kwestionowanym przepisem ustawodawca wydłużył do 31 grudnia 1997 r. pierwotny termin składania zbilansowanych potrzeb w zakresie pomocy udzielonej przez gminy poszkodowanym podczas powodzi w lipcu 1997 r., który w powołanej ustawie z 17 lipca 1997 r. został określony na 1 września 1997 r.

Wydłużony do 31 grudnia 1997 r. termin składania przez gminy odpowiednich wniosków zmiana ustawy z 18 grudnia 1997 r. wprowadziła jednak z naruszeniem zasad wywodzonych z art. 2 Konstytucji. Przede wszystkim ustawodawca wprowadził zaskarżony przepis do obrotu prawnego z mocą wsteczną, ponieważ uchwalona 18 grudnia 1997 r. ustawa mocą jej art. 2 weszła w życie z dniem ogłoszenia. Tymczasem ustawę opublikowano w Dz. U. z 1997 r. Nr 160, poz. 1087, który „został wydrukowany w godzinach wieczornych 29 grudnia 1997 r., natomiast w sprzedaży był dostępny 30 grudnia 1997 r. Należy jednak przyjąć, że faktycznie na terenie całego kraju, organ publikacyjny był dostępny już po upływie terminu, do którego gminy powinny złożyć stosowny wniosek do Agencji Rynku Rolnego”.

Zaskarżonym przepisem ustawodawca „umożliwił z mocą wsteczną uwzględnienie wniosków ze zgłoszeniem zbilansowanych potrzeb, jednakże tylko tych, które zostały zgłoszone i to bez żadnej podstawy prawnej. Praktycznie niemożliwym natomiast stało się złożenie zgłoszenia przez gminę zbilansowanych potrzeb już po dniu wejścia w życie ustawy, bowiem uwzględniając proces kolportażu organu promulgacyjnego ... adresaci normy mogli się z nią zapoznać dopiero po upływie przewidzianego w ustawie terminu na dokonanie czynności”.

W podsumowaniu wnioskodawca stwierdził, że kwestionowana regulacja narusza wynikające z art. 2 Konstytucji zasady zaufania obywatela i innych podmiotów do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zakaz stanowienia norm prawnych o retroaktywnym charakterze.

2. Pismem z 19 sierpnia 2002 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który uznał zaskarżone przepisy za zgodne z Konstytucją.

W uzasadnieniu stanowiska podkreślono znaczenie celu kwestionowanego art. 1 pkt 2 i art. 2 ustawy z 18 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, wskazując że „normatywne znaczenie tej nowelizacji polegało na umożliwieniu zainteresowanym organom gminnym załatwienie wniosków o pomoc złożonych przez poszkodowanych po terminie poprzednio obowiązującym - sprzed nowelizacji - tj. po 1 września 1997 r.”. Wskazane ratio legis ustawy jednoznacznie potwierdzał przebieg prac legislacyjnych, które zmierzały do stworzenia podstawy prawnej uwzględnienia wniosków poszkodowanych rolników złożonych po 1 września 1997 r.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę na to, że zaskarżoną nowelizację należy rozpatrywać w związku ze szczególnymi okolicznościami klęski powodzi i dlatego też „regulacja ta miała charakter epizodyczny, odnosiła się ... tylko do powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r.”. Okoliczność ta ma podstawowe znaczenie przy badaniu zgodności ustawy z Konstytucją, albowiem z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że nadzwyczajne rozmiary klęski żywiołowej uzasadniają wyjątkową reakcję polegającą na podjęciu szczególnych środków dla zapewnienia pomocy ofiarom tej klęski. Zdaniem Prokuratora Generalnego oznacza to, że zasada demokratycznego państwa prawnego i wynikające z niej zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady przyzwoitej legislacji, w tym zwłaszcza nakazu zachowania odpowiedniej vacatio legis i zakazu działania prawa z mocą wsteczną, wymuszają odmienną ocenę regulacji dotyczących stanów nadzwyczajnych niż w odniesieniu do unormowań nie dotyczących takich stanów. Art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) dopuszcza wejście aktu prawnego w dniu jego ogłoszenia, jeżeli ważny interes państwa tego wymaga a zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Działanie takie dopuszczają także Zasady techniki prawodawczej.

Uchwalenie art. 1 pkt 2 i art. 2 ustawy z 18 grudnia 1997 r. może być oceniane wyłącznie jako chroniące zasadę zaufania obywateli dotkniętych klęską żywiołową do państwa, które wprowadziło unormowanie umożliwiające uwzględnienie złożonych po terminie wniosków gmin o refundację przez ARR wydatków poniesionych przez te gminy z tytułu udzielonej poszkodowanym rolnikom pomocy.

W tym stanie rzeczy stawianie przez Wnioskodawcę zarzutu retroakcji kwestionowanej ustawy związanego z uniemożliwieniem kwalifikowania przez gminy nowych wniosków, zgłoszonych po jej wejściu w życie - jest nietrafne.

3. W odpowiedzi na stanowisko Prokuratora Generalnego pismem z 11 października br. dodatkowe stanowisko w sprawie zajął przewodniczący Rady Gminy Widuchowa. Rada tej gminy podjęła jednak 26 kwietnia 2002 r. uchwałę, która jako pełnomocnika do reprezentowania Rady Gminy Widuchowa w sprawie wniosku złożonego do Trybunału Konstytucyjnego ustanowiła radcę prawnego (§ 1 uchwały). Zajmując więc dodatkowe stanowisko w sprawie, przewodniczący Rady Gminy działał bez umocowania prawnego.

4. Pismem z 5 listopada 2002 r. w imieniu Sejmu RP stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, który wniósł o umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu stanowiska zwrócono uwagę, że ustawa z 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi z lipca 1997 r., była ustawą epizodyczną, która ze względu na ważny interes państwa weszła w życie z dniem ogłoszenia, a więc 18 lipca 1997 r. Ustawodawca kierując się założonymi w ustawie celami od razu też zróżnicował czas obowiązywania poszczególnych jej przepisów. Jednym z takich przepisów był art. 12 ust. 4 ustawy, który precyzował, że gmina najpóźniej do 1 września 1997 r. była zobowiązana do przedstawienia ARR zbilansowanych potrzeb w zakresie pomocy udzielonej poszkodowanym.

Marszałek Sejmu zwrócił uwagę na fakt, że nowelizacji art. 12 ustawy z 17 lipca 1997 r. dokonano w ten sposób, iż „zasadnicza jego treść dotycząca zarówno podstaw do ubiegania się o pomoc, jak i jej wysokość, przy nieco zmienionej stylistyce pozostała bez zmian. Zmianie natomiast uległ termin, w którym gmina winna zgłosić do Agencji Rynku Rolnego zbilansowane potrzeby w zakresie pomocy, o której mowa w ust. 2, mianowicie do dnia 31 grudnia 1997 r.”.

Na skutek powtórzenia się klęski powodzi w 2001 roku uchwalono nową ustawę z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych rozwiązaniach prawnych związanych z usuwaniem skutków powodzi z lipca i sierpnia 2001 r., oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 907). Zauważając, że ustawa ta podobnie jak kwestionowana nowela także weszła w życie z dniem ogłoszenia, stwierdził nadto, iż „ ... w tej ustawie przewidziano pomoc gospodarstwom rolnym na zasadach podobnych do tych, które ustalono w ustawie zakwestionowanej”.

Podsumowując, Marszałek Sejmu stwierdził, że „nie obowiązują nie tylko zakwestionowane przepisy, ale w ogóle ustawa z 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań ... i dlatego, po myśli art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym postępowanie podlega umorzeniu”.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Wnioskodawca kwestionuje przepis art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1997 r. o zmianie ustawy o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1087) w zakresie, w jakim nadał on nowe brzmienie ust. 4 art. 12 ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o stosowaniu szczególnych rozwiązań w związku z likwidacją skutków powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 491) oraz art. 2 ustawy, który stanowił, że ustawa ta wchodziła w życie z dniem ogłoszenia. Jako wzorzec kontroli wnioskodawca wskazał art. 2 Konstytucji, zarzucając, że kwestionowane przepisy naruszają zaufanie obywatela i innych podmiotów do państwa, zakaz uchwalania norm z mocą wsteczną oraz nakaz zachowania odpowiedniej vacatio legis.

Mając na uwadze tak sformułowany zarzut należy najpierw ustalić, jakiej materii dotyczyło „nowe brzmienie” art. 12 ust. 4 oraz w jaki sposób ta nowelizacja została wprowadzona do obrotu prawnego, a następnie na tym tle dokonać oceny najdalej idącego zarzutu Marszałka Sejmu, który wniósł o umorzenie postępowania ze względu na utratę mocy zaskarżonych przepisów.

2. Art. 12 ustawy w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił, że „posiadaczom gospodarstw rolnych oraz osobom prowadzącym działy specjalne produkcji rolnej na obszarach dotkniętych powodzią przysługuje pomoc w naturze lub ekwiwalencie pieniężnym, udzielana za pośrednictwem gminy” (ust. 1 art. 12 ustawy). Art. 12 ust. 2 ustawy stanowił zaś, że „Pomoc, o której mowa w ust. 1 polega na możliwości otrzymania nieodpłatnie jednej tony pszenicy na jeden hektar użytków rolnych zalanych przez powódź lub równowartości ceny minimalnej jednej tony pszenicy ze środków uzyskanych z jej sprzedaży przez Agencję Rynku Rolnego”. Z kolei ust. 4 art. 12 ustawy stanowił, że „Gmina najpóźniej w terminie do dnia 1 września 1997 r. zbilansowane potrzeby w zakresie pomocy, o której mowa w ust. 2, zgłosi do Agencji Rynku Rolnego”. Z art. 12 ust. 3 i 5 wynikało, że „Udzielenie pomocy następuje na wniosek osoby poszkodowanej, złożony niezwłocznie w gminie, na terenie której została wyrządzona szkoda przez powódź” (ust. 3) oraz że „Rada Ministrów zrekompensuje budżet Agencji Rynku Rolnego w pozycji rezerwy państwowe do wartości przekazanych nieodpłatnie z zasobów Agencji Rynku Rolnego jako pomoc w naturze posiadaczom gospodarstw rolnych dotkniętych klęską powodzi” (ust. 5).

Kwestionowany art. 12 ust. 4 w brzmieniu zmienionym 18 grudnia 1997 r. stanowił, że „Gmina w terminie do dnia 31 grudnia 1997 r., zgłosi do Agencji Rynku Rolnego zbilansowane potrzeby w zakresie pomocy, o której mowa w ust. 2”. Art. 12 ust. 2 ustawy stanowił zaś, że „Pomoc, o której mowa w ust. 1 [którego treść nie ulegała zmianie], polega na możliwości otrzymania z Agencji Rynku Rolnego na każdy hektar użytków rolnych zalanych przez powódź: 1) nieodpłatnie jednej tony pszenicy lub 2) równowartości ceny minimalnej jednej tony pszenicy”. Poza dotychczasowym ust. 1 nie uległ również zmianie ust. 3 art. 12 ustawy z 17 lipca 1997 r. Art. 12 ust. 5 otrzymał zaś następujące brzmienie „Z budżetu państwa zostanie zrekompensowana Agencji Rynku Rolnego równowartość udzielonej nieodpłatnie pomocy w naturze oraz wypłaconego ekwiwalentu pieniężnego posiadaczom gospodarstw rolnych dotkniętych klęską powodzi”.

Z zestawienia przepisów art. 12 ustawy z 17 lipca 1997 r. i art. 12 w brzmieniu zmienionym ustawą z 18 grudnia 1997 r. wynika, że ustawodawca dokonał tylko jednej zmiany merytorycznej, a mianowicie określony pierwotnie w art. 12 ust. 4 ustawy termin „najpóźniej do dnia 1 września 1997 r.” zastąpiony został zwrotem „do dnia 31 grudnia 1997 r.”. Zawartość merytoryczna przepisu art. 12 nie uległa zmianie poza nieistotnymi zmianami redakcyjnymi. Oznacza to, że ustawodawca w okresie od dnia wejścia ustawy z 17 lipca 1997 r. w życie, co nastąpiło 18 lipca 1997 r., do dnia wejścia w życie noweli z 18 grudnia 1997 r., co nastąpiło 29 grudnia 1997 r., nie zmienił zasad przyznawanej za pośrednictwem gmin pomocy. Zważywszy, że nowo ustalony termin oznaczono na 31 grudnia 1997 r. przyjąć należy, że w badanym zakresie ustawodawca dążył do rozliczenia skutków powodzi z lipca 1997 r. w ramach tego samego roku budżetowego. Inaczej mówiąc, ustawodawca zakreślił granice czasowe, w jakich chciał dokonać rozliczania skutków powodzi według zasad określonych w art. 12 ustawy.

Wnioskodawca nie kwestionuje zasad, według których była przyznawana pomoc na podstawie art. 12 ustawy. Podważa wyłącznie zgodność z art. 2 Konstytucji ustanowienia nowego terminu składania wniosków, których złożenie było warunkiem niezbędnym uzyskania rekompensaty kosztów pomocy. Wnioskodawca stoi bowiem na stanowisku, że „kwestionowana regulacja [art. 12 ust. 4 w brzmieniu z 18 grudnia 1997 r.] poprzez określenie nowego terminu zmieniła sytuację jedynie w odniesieniu do zgłoszeń już złożonych, dla których uchybiony został wcześniejszy termin określony na 1 września 1997 r. Nowelizacja nie wywołała żadnych skutków na przyszłość i przybrała charakter ex tunc”.

3. Kwestionowana ustawa jest aktem o charakterze epizodycznym, zawierającym szczególne rozwiązania prawne, dotyczące skutków konkretnej klęski żywiołowej - powodzi, która miała miejsce w lipcu 1997 r.

Regulowanie przez ustawodawcę stanów klęski żywiołowej odrębnymi - odnoszącymi się tylko do konkretnych stanów faktycznych zaistniałych w określonym miejscu i czasie - aktami normatywnymi nawiązuje do znanej nauce prawa koncepcji tzw. ustaw-środków, kiedy to „prawodawca posługuje się z reguły normami generalnymi i abstrakcyjnymi, ale ich zakres stosowania jest określony w taki sposób, że mają one w praktyce zastosowanie w konkretnej sytuacji, której prawdopodobieństwo powtórzenia się jest często niewielkie ...” (por. Krzysztof Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków 1999 r., s. 131).

Ustawa zawiera szereg przepisów, przyznających prawo do świadczeń jednorazowych albo podjęcia działań jednorazowych lub wyraźnie ograniczonych w czasie. Przykładowo należy tu wskazać przepisy art. 1 ust. 1 i 2, art. 2, art. 5 ust. 4, art. 14 ustawy, które dotyczyły jednorazowych świadczeń przyznawanych w ściśle oznaczonym czasie, albo też przepisy upoważniające odpowiednie organy państwa lub samorządu do stosowania we wskazanych okresach odpowiednich ulg i zwolnień, wyłączenia obowiązku uzyskania pozwoleń, albo też zaniechania nakładania określonych opłat oraz kar - art. 16-21 ustawy.

Po upływie zakreślonych w tych przepisach terminów ustała moc ich obowiązywania. Dotyczy to również przepisu art. 12 ust. 4 ustawy w brzmieniu znowelizowanym ustawą z 18 grudnia 1997 r. Określony w nim termin wygasł i nie może być podstawą oceny zdarzeń prawnych zaistniałych w związku z powodzią z lipca 1997 r. Okoliczność ta uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070).

4. Niezależnie od tego, Trybunał zauważa, że staranność legislacyjna ustawodawcy w rozpoznawanej sprawie daleka była od doskonałości. Wnioskodawca słusznie powołał się na unormowania uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1997 r w sprawie zasad techniki legislacyjnej (M. P. z 1991 r. Nr 44, poz. 310), które to zasady obecnie określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Niewątpliwie ustawodawca ustanawiając termin składania wniosków powinien dać bardziej jednoznaczny wyraz temu, że dotyczy on wniosków złożonych po 1 września 1997 r., lecz nie później niż do 31 grudnia 1997 r. Ustawodawca wprowadzając przepisy „inne niż te, którym przepisy końcowe nadały wsteczną moc obowiązującą, a posiadające moc wsteczną wynikającą z ich treści i odnoszące się do zdarzeń lub stanów rzeczy, które powstały przed dniem wejścia w życie ustawy”, powinien je redagować w sposób jednoznacznie wskazujący te zdarzenia lub stany rzeczy (§ 51 ust. 2). Ze względu na istnienie okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania Trybunał poprzestaje na wskazaniu tych uchybień.