56

POSTANOWIENIE

z dnia 10 lipca 2002 r.

Sygn. akt U 5/01

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Janusz Niemcewicz - przewodniczący

Wiesław Johann

Andrzej Mączyński - sprawozdawca,

po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Prokuratora Generalnego i Prezesa Rady Ministrów, na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2002 r., wniosku Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności:

pkt 2 załącznika do Uchwały Nr 42/99 Rady Ministrów z dnia 11 maja 1999 r. w sprawie utraty mocy obowiązującej niektórych nie publikowanych uchwał Rady Ministrów (nie publikowana) w związku z § 1 tej uchwały z art. 93 ust. 1 i art. 241 ust. 6 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

UZASADNIENIE:

I

1. Związek Zawodowy Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności pkt 2 załącznika w związku z § 1 Uchwały Nr 42/99 Rady Ministrów z dnia 11 maja 1999 r. w sprawie utraty mocy obowiązującej niektórych nie publikowanych uchwał Rady Ministrów (nie publikowana; dalej: uchwała Nr 42/99) z art. 93 ust. 1 i art. 241 ust. 6 Konstytucji.

Uzasadnienie wniosku zostało oparte na następujących argumentach:

Rada Ministrów uchwałą Nr 42/99 stwierdziła utratę mocy obowiązującej uchwały Prezydium Rządu Nr 480/52 z dnia 4 czerwca 1952 r. w sprawie wprowadzenia obowiązkowego żywienia personelu latającego Polskich Linii Lotniczych LOT (dalej: uchwała Nr 480/52) zmienionej uchwałą Prezydium Rządu Nr 697/54 z dnia 26 października 1954 r. Uchwała Nr 480/52 wprowadziła całodzienne żywienie personelu latającego PLL LOT, a od 1954 r. również personelu pokładowego PLL LOT. Świadczenie to było początkowo realizowane w naturze, a w okresie bezpośrednio poprzedzającym uchylenie uchwały Nr 480/52 w formie ekwiwalentu pieniężnego.

Wejście w życie uchwały Nr 42/99 spowodowało pozbawienie personelu latającego i pokładowego PLL LOT S.A. wypłaty jednego ze składników dochodów. Strata ta nie została w żaden sposób zrekompensowana przez władze spółki.

Uchwały Rady Ministrów w świetle art. 93 Konstytucji są aktami prawa wewnętrznego. Zakres ich obowiązywania jest ograniczony wyłącznie do jednostek organizacyjnych podległych Radzie Ministrów. Utrata mocy obowiązującej uchwały Nr 480/52 wywołuje skutki dotyczące sfery praw pracowniczych pracowników PLL LOT S.A.

Art. 241 ust. 6 Konstytucji przewiduje przedstawienie Sejmowi przez Radę Ministrów projektu ustawy określającej, które akty normatywne organów administracji rządowej wydane przed wejściem w życie Konstytucji stają się uchwałami lub zarządzeniami w rozumieniu art. 93 Konstytucji. Wydanie uchwały Nr 42/99 jest zatem sprzeczne z art. 241 ust. 6 Konstytucji.

Zarządzeniem z 18 września 2001 r. sędzia Trybunału Konstytucyjnego po wstępnym rozpoznaniu powyższego wniosku zdecydował nadać mu dalszy bieg.

2. Prezes Rady Ministrów przedstawił następujące stanowisko Rady Ministrów:

W dniu 28 stycznia 1978 r. Minister Komunikacji wydał zarządzenie Nr 8 w sprawie wypłacenia zryczałtowanego ekwiwalentu pieniężnego w zamian za bony żywnościowe przysługujące personelowi latającemu i pokładowemu z tytułu bezpłatnego obowiązkowego żywienia.

Uchwała Nr 480/52 utraciła moc obowiązującą przez wykazanie jej w załączniku do uchwały Nr 42/99.

Związek Zawodowy Pilotów Komunikacyjnych wszczął 22 maja 2000 r. spór zbiorowy z pracodawcą w sprawie wdrożenia i realizacji Porozumienia Socjalnego oraz wypłacenia zaległego dodatku żywieniowego. Rokowania nie przyniosły rozstrzygnięcia i zakończyły się protokołem rozbieżności 29 czerwca 2000 r.

Związek Zawodowy Pilotów Komunikacyjnych zwrócił się do Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej o wyznaczenie mediatora zgodnie z ustawą z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U. Nr 55, poz. 236 ze zm.). Ministerstwo uznało, że żądania organizacji związkowej nie mieszczą się w ustawowej definicji sporu zbiorowego i zaproponowało tzw. misję dobrej woli.

Zgodnie z art. 241 ust. 6 Konstytucji przedmiotem porządkowania zostały jedynie objęte uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia wydane przez Prezesa Rady Ministrów, a także inne organy administracji rządowej (centralnej), niezależnie od tego, czy były to uchwały (zarządzenia) wykonawcze, czy też tzw. samoistne.

Kwestie dotyczące uchwały Nr 480/52 były przedmiotem uzgodnień międzyresortowych w styczniu 1999 r. Jako uchwała samoistna (wydana bez podstawy ustawowej) była niezgodna z obowiązującymi zasadami wynikającymi z Konstytucji i dlatego też została umieszczona w załączniku do uchwały Nr 42/99. Stan taki został ostatecznie uporządkowany w ustawie z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268; dalej: ustawa o zmianie niektórych upoważnień ustawowych). Art. 75 tej ustawy stanowi, że z dniem wejścia w życie ustawy tracą moc uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji, jeżeli zostały podjęte lub wydane bez upoważnienia ustawowego.

3. W związku z wnioskiem Związku Zawodowego Personelu Latającego i Pokładowego Rzeczypospolitej Polskiej Prokurator Generalny stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu, gdyż wydanie orzeczenia w tej sprawie jest zbędne (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o Trybunale Konstytucyjnym).

Uzasadnienie stanowiska Prokurator Generalny oparł na następujących argumentach:

Wnioskodawca formułując swój wniosek pominął znaczenie regulacji wprowadzonej przez ustawę z 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych. Art. 75 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 30 marca 2001 r., tracą moc uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów, ministrów i innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji, jeżeli zostały podjęte lub wydane bez upoważnienia ustawowego, zaś z ust. 2 wynika, że w tym samym terminie utraciły moc inne niż wymienione w ust. 1 akty normatywne Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów oraz ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji, jeżeli zawierają normy prawne o charakterze powszechnie obowiązującym lub wewnętrznym, z wyjątkiem rozporządzeń. Regulację tę dopełnia art. 75 ust. 3, przesądzający o utracie mocy rozporządzeń wydanych przez organy inne niż wskazane w Konstytucji, a także rozporządzeń wydanych bez upoważnienia ustawowego.

Z unormowania tego wynika, że gdyby przeprowadzona została merytoryczna kontrola konstytucyjności uchwały Nr 42/99, która doprowadziłaby do stwierdzenia niekonstytucyjności kontrolowanego aktu, co skutkowałoby przywróceniem mocy uchwale Nr 480/52, to i tak owa uchwała utraciłaby moc na podstawie ustawy o zmianie niektórych upoważnień ustawowych. Przesądza to o zbędności orzeczenia w przedmiotowej sprawie.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do rozpatrzenia sprawy co do istoty Trybunał Konstytucyjny ma obowiązek zbadać, czy zakwestionowany przez wnioskodawcę akt mieści się w katalogu aktów normatywnych wymienionych w art. 188 Konstytucji i art. 2 ust. 1 punkty 1-3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ani z ustawą, ani z umową międzynarodową, oceny więc wymaga, czy zakwestionowany akt zawiera przepisy prawa, wydane przez centralne organy państwowe. Niesporne jest, że Rada Ministrów jest centralnym organem państwa, rozważenia natomiast wymaga kwestia, czy wydany przez nią akt wyraża normy prawne mogące być przedmiotem kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego charakter prawny aktów uchylających inne akty zależy od kwalifikacji prawnej aktów uchylanych, ich treści i powiązania z systemem prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalone jest materialne rozumienie pojęcia przepisów prawa jako norm generalnych i abstrakcyjnych. Generalny charakter normy uzależniony jest od sposobu określenia jej adresata poprzez - najogólniej rzecz ujmując - pewną nazwę rodzajową. Natomiast jeśli adresat normy określony jest imiennie, poprzez nazwę indywidualną - to taką normę nazywany indywidualną.

Analiza uchwały Nr 480/52 wskazuje jednoznacznie, że jej adresatem jest przedsiębiorstwo państwowe Polskie Linie Lotnicze “LOT”. Jest ono imiennie wskazane w preambule i w § 1 ust. 1, § 3 i § 4. To wyłącznie na to przedsiębiorstwo, określone przez jego nazwę własną, nałożono obowiązek wprowadzenia obowiązkowego całodziennego żywienia personelu latającego, ono miało ponosić jego koszty. Wspomniana uchwała rodziła skutki, które dotyczyły stosunków wewnątrz tego przedsiębiorstwa i nie dotyczyły osób zewnętrznych. Ewentualne uprawnienia, jakie przysługiwały wymienionym w § 1 ust. 1 uchwały członkom personelu latającego, nie miały samoistnego charakteru i były tylko konsekwencją prawną obowiązku nałożonego na PLL “LOT”. Polskiemu prawu administracyjnemu znane są rozstrzygnięcia adresowane do indywidualnie oznaczonych adresatów, których skutki dotyczą także interesów prawnych nieokreślonych imiennie osób trzecich.

Ponadto należy podkreślić, że wspomniana uchwała nie została opublikowana, pomimo że obowiązująca w czasie jej wydania ustawa z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej “Monitor Polski” (Dz. U. Nr 58 poz. 524) przewidywała ogłaszanie uchwał Prezydium Rządu. Z art. 2 ust. 1 tej ustawy wynikało, że uchwały wskazanych w tym przepisie organów państwa (w tym Prezydium Rządu) podlegały ogłoszeniu w “Monitorze Polskim”, gdy było to przewidziane w obowiązującym przepisie, w ogłaszanym akcie lub gdy uznała je za wskazane władza lub urząd, który wydał akt prawny. Nieopublikowanie uchwały Nr 480/52 w “Monitorze Polskim” można traktować jako wyraz założenia, że uchwała ta nie jest aktem prawnym, ale rozstrzygnięciem indywidualnym.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że uchwała Nr 480/52 miała charakter aktu indywidualnego, a zatem przyjęcie przez Radę Ministrów w drodze uchwały Nr 42/99 utraty jej mocy obowiązującej stanowi również akt indywidualny adresowany do tego samego adresata (z uwzględnieniem zmian jego formy organizacyjnej) co akt uchylany. Ponieważ akty indywidualne, a ściślej zawarte w nich normy, nie mogą być uznane za przepisy prawa w rozumieniu art. 188 pkt 3 Konstytucji, zatem orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny o ich legalności i konstytucyjności jest niedopuszczalne. W tym stanie rzeczy konieczne jest więc umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Zważywszy powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.