114

Postanowienie

z dnia 30 maja 2000 r.

Sygn. U. 5/99

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Jadwiga Skórzewska-Łosiak - przewodniczący

Krzysztof Kolasiński

Andrzej Mączyński - sprawozdawca

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 30 maja 2000 r. wniosku Prezydium Rady Polskiej Izby Przemysłu Farmaceutycznego i Sprzętu Medycznego “POLFARMED” o orzeczenie niezgodności:

rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 czerwca 1998 r. w sprawie określenia wykazu towarów i usług, na które ustala się ceny urzędowe (Dz.U. Nr 80, poz. 515), a w szczególności postanowień § 1 ust. 1 lit. b) z: art. 4 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (tekst jednolity z 1988 r. Dz.U. Nr 27, poz. 195 ze zm.), art. 7 tej ustawy oraz art. 32 ust. 2 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

p o s t a n a w i a:

umorzyć postępowanie.

Uzasadnienie:

I

1. Prezydium Rady Polskiej Izby Przemysłu Farmaceutycznego i Sprzętu Medycznego “POLFARMED” skierowało do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 czerwca 1998 r. w sprawie określenia wykazu towarów i usług, na które ustala się ceny urzędowe (Dz.U. Nr 80, poz. 515; dalej: rozporządzenie RM z 23 czerwca 1998 r.), a w szczególności postanowień ­§ 1 ust. 1 lit. b) z: art. 4 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (tekst jednolity z 1988 r. Dz.U. Nr 27, poz. 195 ze zm.; dalej: ustawa o cenach), art. 7 tej ustawy oraz art. 32 ust. 2 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Wnioskodawca stwierdził, że jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż Polska Izba Przemysłu Farmaceutycznego i Sprzętu Medycznego jest dobrowolną, samorządną organizacją podmiotów gospodarczych, która stosownie do ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz.U. Nr 35, poz. 195 ze zm.; dalej: ustawa o izbach gospodarczych) jest organizacją samorządu gospodarczego, a ponadto zgodnie z ustawą z dnia 30 maja 1989 r. o samorządzie zawodowym niektórych przedsiębiorców (Dz.U. Nr 35, poz. 194 ze zm.) organizacja ta jest “zawodowym samorządem organizacyjnym”. A zatem - zdaniem wnioskodawcy - jest on “ogólnopolskim organem organizacji zawodowej” (art. 191 ust. 1 pkt 4 konstytucji).

Wnioskodawca oparł uzasadnienie wniosku na następujących argumentach:

* 1 ust. 1 lit. b) rozporządzenia RM z 23 czerwca 1998 r. stanowi, że ceny urzędowe ustala się na leki gotowe, surowice i szczepionki produkcji krajowej, objęte wykazami Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej (ceny zbytu i detaliczne). Chodzi tu o wykazy leków wydawanych ubezpieczonym nieodpłatnie, za opłatą ryczałtową lub za częściową odpłatnością (tzw. leków refundowanych). Najistotniejszym z tych wykazów jest wykaz leków uzupełniających zawarty w rozporządzeniu z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie leków podstawowych i uzupełniających oraz wysokości odpłatności za leki uzupełniające (Dz.U. Nr 156, poz. 1029). Ceny urzędowe na leki produkcji krajowej, objęte tymi wykazami, określa Minister Finansów w rozporządzeniu (rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia cen urzędowych leków gotowych, surowic i szczepionek produkcji krajowej; Dz.U. Nr 157, poz. 1034; dalej: rozporządzenie Ministra Finansów z 15 grudnia 1998 r.). Wynika z tego, że warunkiem i skutkiem umieszczenia polskiego leku, surowicy lub szczepionki w wykazie leków refundowanych jest ustalenie w stosunku do nich cen urzędowych. A contrario - warunek taki nie dotyczy refundowanych wyrobów produkcji zagranicznej, które tym samym są umieszczane w wykazach po cenach umownych, ustalanych w drodze negocjacji przez Ministerstwo Zdrowia i Opieki Społecznej. Takie “działania Ministerstwa nie mają podstaw prawnych”.

Z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o cenach wynika, że ceny urzędowe ustala się na niektóre środki spożycia (...), mające podstawowe znaczenie dla kosztów utrzymania lub ochrony zdrowia ludności. Użyte w tym przepisie sformułowanie “niektóre” odnosi się do tych rodzajów środków (kryterium przedmiotowe), nie zaś do tego, kto je wytworzył (kryterium podmiotowe). Art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o cenach potwierdza przedstawioną tezę, określając zasady ustalania cen urzędowych na środki spożycia zarówno produkcji krajowej jak i importowane. Użycie w ustawie o cenach sformułowania “niektóre” leki wiąże się z takimi kryteriami ustawowymi, jak: “posiadanie podstawowego znaczenia dla kosztów utrzymania lub ochrony zdrowia ludności” (art. 3 ust. 2 pkt 1), “posiadanie podstawowego znaczenia dla kosztów wytwarzania” (art. 3 ust. 2 pkt 2) oraz “podstawowe produkty” (art. 3 ust. 2 pkt 3). Obowiązek ustalania cen urzędowych dotyczyć może wyłącznie towarów spełniających te kryteria. Zatem zastosowanie w * 1 ust. 1 lit. b) rozporządzenia RM z 23 czerwca 1998 r. kryterium podmiotowego jest niedopuszczalne. Uzasadnia to zarzut niezgodności kwestionowanego rozporządzenia RM z ustawą o cenach.

Rozporządzenie RM z 23 czerwca 1998 r. jest także niezgodne z art. 92 ust. 1 konstytucji, który stanowi, że Rada Ministrów może wydawać rozporządzenia tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Tymczasem podstawa ustawowa powołana w kwestionowanym rozporządzeniu nie zawiera szczegółowego upoważnienia do wydania tego aktu. Rozporządzenie RM z 23 czerwca 1998 r. “sprzeciwia się” art. 7 ust. 1 ustawy o cenach, który to przepis nie daje podstawy do wydania rozporządzenia w materii ustalenia wykazu towarów i usług, na które ustala się ceny urzędowe. Upoważnienie zawarte w art. 7 ust. 1 ustawy o cenach upoważnia RM jedynie do wydania uchwały.

Rozporządzenie RM z 23 czerwca 1998 r. prowadzi do dyskryminacji polskich wytwórców leków, surowic i szczepionek w stosunku do producentów zagranicznych, co stanowi naruszenie art. 32 ust. 2 konstytucji.

Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) zarządzeniem z 25 maja 1999 r. sędzia Trybunału Konstytucyjnego nadał bieg wnioskowi Prezydium Rady Polskiej Izby Przemysłu Farmaceutycznego i Sprzętu Medycznego “POLFARMED”.

2. Do wniosku Prezydium Rady Polskiej Izby Przemysłu Farmaceutycznego i Sprzętu Medycznego “POLFARMED” ustosunkował się Prokurator Generalny. Stwierdził, że: 1) * 1 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia RM z 23 czerwca 1998 r. nie jest niezgodny z art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o cenach, 2) postępowanie o kontrolę przepisu wymienionego w pkt. 1 z art. 32 ust. 2 konstytucji podlega umorzeniu wobec braku wystarczających podstaw do jego kontroli ze wskazanym wzorcem, 3) przepis wymieniony w pkt. 1 nie podlega badaniu co do zgodności z art. 7 ust. 1 ustawy o cenach oraz z art. 92 konstytucji wobec wskazania tych wzorców we wniosku poza zakresem upoważnienia udzielonego przez Prezydium Rady Polskiej Izby Przemysłu Farmaceutycznego i Sprzętu Medycznego “POLFARMED”.

Prokurator Generalny oparł swoje stanowisko na następujących argumentach:

Kwestionowane rozporządzenie tylko w * 1 ust. 1 pkt 1 lit. b) reguluje problematykę związaną z działalnością Izby w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 konstytucji, zaś inne jego przepisy o tyle, o ile wiążą się z oceną legalności i konstytucyjności wskazanego przepisu.

Prezydium Rady udzieliło pełnomocnictwa do zaskarżenia * 1 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia RM z 23 czerwca 1998 r. jako niezgodnego z art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o cenach oraz z art. 32 ust. 2 konstytucji. We wniosku wskazano jako wzorce kontroli dodatkowo art. 7 ust. 1 ustawy oraz art. 92 konstytucji. W związku z tym, te dodatkowe wzorce kontroli nie mogą być brane pod uwagę przy badaniu kwestionowanego przepisu. Upoważnienie określa w sposób ścisły przedmiot, zakres zaskarżenia i wzorce kontroli.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 konstytucji, zauważyć należy, że * 1 ust. 1 pkt 1 lit. b) kwestionowanego rozporządzenia w sposób oczywisty różnicuje krajowych producentów leków w stosunku do importerów leków. Jednakże art. 32 konstytucji nie może mieć zastosowania w odniesieniu do podmiotów gospodarczych. Brak jednolitej podstawy ich powstawania oraz działania, złożony skład majątkowy (w tym z udziałem kapitału zagranicznego) i osobowy, przemawiają przeciwko możliwości stosowania wobec nich jednolitego wzorca kontroli obowiązujących przepisów. Bardzo utrudnione byłoby bowiem ustalenie cech relewantnych tych podmiotów. “Personifikacja ich w sposób zbliżony do osób fizycznych nie znajduje wystarczającego oparcia w założeniach, jakie legły u podstaw art. 32 konstytucji”. Podmioty gospodarcze, bez sięgania do art. 32 konstytucji, mogą poszukiwać konstytucyjnej ochrony swej działalności np. na podstawie art. 2, 21 oraz art. 22 konstytucji.

Zarzut sprzeczności * 1 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia RM z 23 czerwca 1998 r. z art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o cenach jest także niezasadny. Ustawa ta daje bowiem podstawę do ustalenia m.in. cen urzędowych na różne środki produkcji, spożycia i usług, przy czym wymienione przepisy ogólnie określają przedmiot i tryb ustalania cen urzędowych. Skoro leki gotowe, surowice i szczepionki produkcji krajowej mogą być objęte cenami urzędowymi, to twierdzenie o naruszeniu tych przepisów jest nieuprawnione. Poza tym nie można na ich tle badać zróżnicowania w zakresie cen leków producentów krajowych oraz importerów, gdyż przepisy te milczą w tym zakresie.

W rzeczywistości ceny urzędowe na leki, surowice i szczepionki są regulowane nie tyle przez * 1 ust. 1 pkt 1 lit. b) kwestionowanego rozporządzenia, co przez przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 15 grudnia 1998 r. wydane na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o cenach. Wnioskodawca nie kwestionuje tego rozporządzenia. Tym samym - ze względu na swoistą dwoistość regulacji - stwierdzenie niekonstytucyjności tylko kwestionowanego przez wnioskodawcę przepisu nie powodowałoby zniesienia nierówności pomiędzy producentami krajowymi i importerami leków.

3. Prezes Rady Ministrów złożył w niniejszej sprawie następujące wyjaśnienia:

Wprowadzone przez RM ograniczenie zakresu przedmiotowego rozporządzenia RM z 23 czerwca 1998 r. do leków, surowic i szczepionek produkcji krajowej, objętych wykazami Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej jest zgodne z intencją ustawodawcy, który w art. 3 ust. 2 ustawy o cenach z góry założył, że ceny urzędowe będą ustalane tylko na niektóre, a więc nie wszystkie, środki spożycia o podstawowym znaczeniu dla kosztów utrzymania i ochrony zdrowia ludności.

Art. 4 ustawy o cenach określa jedynie zasady ustalania cen urzędowych na środki spożycia produkcji krajowej (ust. 1) oraz z importu (ust. 2). Przepisy te nie nakładają na żaden organ administracji rządowej obowiązku ustalania tych cen. W praktyce przepisy te nie mogą być zastosowane przy ustalaniu przez właściwe organy administracji rządowej cen urzędowych na towary i usługi objęte wykazem określonym przez Radę Ministrów na podstawie art. 7 ustawy o cenach.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o cenach, ceny urzędowe importowanych środków spożycia ustala się w odpowiedniej relacji do cen obowiązujących na zbliżone towary produkcji krajowej. Tym samym nie ma przesłanek przemawiających za określeniem wykazu środków spożycia pochodzących z importu, na które ustalałoby się ceny urzędowe. Ustawodawca nie przewidział w ustawie o cenach odpowiedniego upoważnienia ustawowego.

Przytoczone argumenty uzasadniają tezę, że rozporządzenie RM z 23 czerwca 1998 r. nie jest niezgodne z art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o cenach.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 32 konstytucji, to nie ma podstaw do uznania jego zasadności. Rozporządzenie RM z 23 czerwca 1998 r. zawiera jedynie wykaz towarów i usług objętych cenami urzędowymi bez “imiennego” określenia podmiotów (np. producentów lub dystrybutorów), nie jest zatem przejawem jakiejkolwiek dyskryminacji.

Art. 7 ust. 1 ustawy o cenach ma charakter ogólny, gdyż nie określa jednoznacznie formy prawnej aktu wykonawczego (uchwała, rozporządzenie). Po wejściu w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. wydanie przepisów określających wykaz towarów i usług, na które ustala się ceny urzędowe w formie uchwały RM byłoby sprzeczne z art. 87 ust. 1 i art. 93 ust. 1 konstytucji. Dlatego, kierując się zasadą bezpośredniego stosowania konstytucji (art. 8 ust. 2), RM ustala ceny urzędowe w formie rozporządzenia.

Ewentualne wątpliwości powstające na gruncie interpretacji poszczególnych przepisów ustawy o cenach i przepisów wykonawczych do tej ustawy, w szczególności w kontekście ich niezgodności z konstytucją, zostaną usunięte w trybie i terminie wynikającym z art. 236 ust. 1 i art. 241 ust. 6 na warunkach określonych w art. 87 ust. 1 i art. 92 konstytucji. Przewiduje się, że w III kwartale 1999 r. RM rozpatrzy projekt nowej ustawy o cenach.

II

Trybunał Konstytucyjny ustalił i zważył, co następuje:

1. Wnioskodawcą w niniejszej sprawie jest Prezydium Rady Polskiej Izby Przemysłu Farmaceutycznego i Sprzętu Medycznego “POLFARMED” z siedzibą w Warszawie. Jak wynika z uzasadnienia wniosku oraz dołączonych do wniosku: statutu tej organizacji oraz odpisu z rejestru izb gospodarczych prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy, wnioskodawca jest jednym z centralnych organów (obok Walnego Zgromadzenia i Rady Izby) organizacji obejmującej zakresem swego działania całe terytorium RP i mającej status prawny izby gospodarczej w rozumieniu ustawy o izbach gospodarczych. Polska Izba Przemysłu Farmaceutycznego i Sprzętu Medycznego zrzesza jako swych członków podmioty gospodarcze (zarówno osoby fizyczne jak osoby prawne), prowadzące działalność na rzecz ochrony zdrowia ludzi i zwierząt w zakresie wytwarzania środków farmaceutycznych i materiałów medycznych, sprzętu medycznego, surowców i materiałów niezbędnych do ich produkcji, jak też podmioty zajmujące się serwisem sprzętu medycznego.

2. Kwestią wstępną, wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie, jest zagadnienie dopuszczalności wniosku, a w szczególności odpowiedź na pytanie, czy w świetle art. 191 ust. 1 konstytucji wnioskodawca jest uprawniony do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z konstytucją i ustawami (art. 188 pkt 3 konstytucji).

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; dalej: ustawa o TK) Trybunał umarza postępowanie na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wydanie wyroku jest zbędne lub niedopuszczalne. Jednym z warunków wydania wyroku jest spełnienie wszystkich przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania, które uznać należy także za przesłanki dopuszczalności dalszego prowadzenia postępowania, a więc także i wyrokowania. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy o TK wszczęcie postępowania następuje na podstawie wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej “uprawnionego podmiotu”. Oznacza to, że konieczną pozytywną przesłanką wyrokowania przez Trybunał Konstytucyjny w określonej sprawie jest posiadanie przez podmiot składający wniosek, pytanie prawne lub skargę konstytucyjną uprawnienia do skutecznego dokonania tego rodzaju czynności prawno-procesowej.

Krąg podmiotów uprawnionych do składania wniosków w sprawach określonych w art. 188 pkt 1-3 konstytucji został w ustawie zasadniczej określony bardzo szeroko. Biorąc pod uwagę, że Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. rozszerzyła krąg podmiotów mających prawo występowania do Trybunału Konstytucyjnego * przez wprowadzenie powszechnej skargi konstytucyjnej oraz przyznanie prawa składania pytań prawnych wszystkim sądom * nie ma obecnie potrzeby rozszerzającej interpretacji przepisów wyliczających podmioty uprawnione do składania wniosków. Nie wymaga tego zwłaszcza podstawowy cel działalności Trybunału Konstytucyjnego: ochrona konstytucji jako najwyższego prawa RP. Ponadto w sytuacji, gdy pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych i ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470 ze zm.) Trybunał uprawniony był do wszczęcia postępowania z własnej inicjatywy, można było także przyjmować na zasadzie argumentum a maiori ad minus, iż może on także rozszerzająco interpretować przepisy dotyczące prawa składania wniosków.

Zdaniem składu orzekającego obecna regulacja zakłada * wobec zwiększenia kręgu uprawnionych podmiotów oraz bezwzględnego związania Trybunału Konstytucyjnego zasadą skargowości * konieczność przyjęcia w tym zakresie literalnej interpretacji tekstu konstytucji.

Zwrócić należy także uwagę, iż w odniesieniu do podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 ustrojodawca wprowadza tzw. ograniczoną zdolność wnioskowania (legitymację szczególną), tj. wymaga wykazania, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania danego podmiotu. Można więc twierdzić, iż prawo tych podmiotów do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego nie ma charakteru ogólnej zasady, ale winno być ujmowane jako ich szczególne (wyjątkowe) uprawnienie. Dlatego zakres tego uprawnienia nie powinien być interpretowany rozszerzająco (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. T. 27/99, z: 7 grudnia 1999 r. i 15 lutego 2000 r. nie publikowane).

3. Pełnomocnik wnioskodawcy, powołując się na art. 191 ust. 1 pkt 4 konstytucji, wywodzi, że wnioskodawca jest “ogólnopolskim organem organizacji zawodowej”. Nie ulega wątpliwości, że jest to jedyna spośród wymienionych w tym przepisie kategorii organizacji, do której Polska Izba Przemysłu Farmaceutycznego i Sprzętu Medycznego “POLFARMED” mogłaby ewentualnie należeć, skoro niewątpliwie nie jest ona ani związkiem zawodowym, ani organizacją pracodawców. Pomijając w tym miejscu to, że konstytucja przyznaje prawo składania wniosków do Trybunału Konstytucyjnego ogólnopolskim “władzom” organizacji zawodowych, a nie ogólnopolskim “organom” tych organizacji (a pojęcia te nie mogą być przecież - zakładając racjonalność prawodawcy * w pełni tożsame), rozstrzygnięcia wymaga, czy powyższe twierdzenie wnioskodawcy jest uzasadnione, tj. czy istotnie Polska Izba Przemysłu Farmaceutycznego i Sprzętu Medycznego jest organizacją zawodową w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 konstytucji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ma ona charakter organizacji ogólnopolskiej.

Podstawowe zastrzeżenia wynikają z faktu zarejestrowania wnioskodawcy jako izby gospodarczej w rozumieniu ustawy o izbach gospodarczych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie przesądza to jeszcze automatycznie o tym, że wnioskodawca nie należy do kategorii organizacji uprawnionych do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. O ile bowiem pojęcia “związku zawodowego” i “organizacji pracodawców”, również występujące w art. 191 ust. 1 pkt 4 konstytucji, zostały w polskim porządku prawnym jednoznacznie określone i to jeszcze w okresie przed wejściem w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., a więc uzasadnione jest założenie, że ustrojodawca odwołał się tu do pojęć zastanych, o tyle pojęcie “organizacji zawodowej” nie zostało w ten sposób zdefiniowane ani w aktach normatywnych, ani w literaturze prawniczej. Także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego nie wyjaśniło dotychczas treści tego pojęcia.

Dla sprecyzowania pojęcia “organizacji zawodowej” konieczne jest ustalenie sensu przymiotnika “zawodowy”, stanowiącego signum specificum dwóch z trzech kategorii organizacji zrzeszeniowych objętych zakresem art. 191 ust. 1 pkt 4 konstytucji. Przymiotnik ten jest używany w znaczeniu: “dotyczący określonego zawodu, związany z ludźmi wykonującymi określony zawód”, “mający związek z zawodem lub wykonywaniem zawodu”, przy czym nazwa “zawód” oznacza zajęcie, którego osoba się wyuczyła i które stale wykonuje dla pieniędzy, czerpiąc z tego środki utrzymania (zob. np. Słownik współczesnego języka polskiego, pod red. B. Dunaja, Warszawa 1999, t. II, Inny słownik języka polskiego, red. M. Bańko, Warszawa 2000, t. II). Na poziomie wykładni językowej pojęcie zawodu jest z reguły związane z posiadaniem określonych umiejętności lub kwalifikacji. Językowo i czysto pojęciowo rzecz ujmując, zawód wykonywać może tylko człowiek (osoba fizyczna). Wykonywanie zawodu może przybierać różne formy. Na ogół zawód jest wykonywany w ramach stosunku pracy, albo - w przypadku tzw. wolnych zawodów - w ramach innych stosunków prawnych (np. umowy o dzieło, zlecenia itp.). Naturalnie jednostki organizacyjne mogą w pewnej dziedzinie prowadzić działalność, którą w ramach zawodu wykonują osoby fizyczne. Jednakże także wówczas określony zawód wykonują konkretne osoby fizyczne, a nie ta jednostka organizacyjna.

Dla wyjaśnienia pojęcia “organizacja zawodowa” na gruncie konstytucji odwołać się także należy do kontekstu systemowego, obejmującego przepisy posługujące się pojęciem “zawód” i określeniem “zawodowy”. Przede wszystkim art. 65 ust. 1 konstytucji zapewnia każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu. Przepis ten znajduje się w rozdziale o wolnościach, prawach i obowiązkach człowieka i obywatela, należy więc przyjąć, iż odnosi się w zasadzie do tej kategorii podmiotów stosunków prawnych. Wolność ta powiązana została z wolnością wyboru miejsca pracy, co dodatkowo potwierdza tezę, iż cały ten przepis dotyczy tylko osób fizycznych, tylko one bowiem mogą podjąć pracę w prawnym znaczeniu tego słowa. Natomiast konstytucja w odrębnych przepisach (np. art. 20, 22) mówi o wolności działalności gospodarczej. W art. 17 ust. 2 zd. 2 konstytucja wyraźnie odróżnia wolność podejmowania działalności gospodarczej od wolności wykonywania zawodu.

Art. 17 ust. 1 konstytucji dotyczy tworzenia samorządów zawodowych, reprezentujących osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, mających sprawować pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów. Oznacza to, że ustrojodawca wychodził z założenia, iż żadne jednostki organizacyjne nie mogą wykonywać zawodu (przynajmniej w zakresie zawodów zaufania publicznego). Co prawda z teoretycznego punktu widzenia mogłoby chodzić tu także o osoby prawne, tym niemniej zauważyć należy, że konstytucja nie posługuje się pojęciem osoby prawnej, natomiast rozróżnia pojęcia “osób” i “jednostek organizacyjnych” (art. 61 ust. 1 zd. 2 konstytucji).

Pojęcie “organizacji zawodowej” jest na gruncie konstytucji niewątpliwe związane z samorządem zawodowym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego pojęcie “organizacja zawodowa” jest szersze od pojęcia “organizacja samorządu zawodowego”. Ten drugi typ organizacji winien bowiem spełniać pewne dodatkowe cechy i obejmować może tylko zawody zaufania publicznego. Konstytucja wyraźnie oddziela przy tym samorząd zawodowy od samorządu gospodarczego. Choć art. 17 ust. 2 mówi tylko o innych (niż samorząd zawodowy) rodzajach samorządu, to wspomniany już art. 61 wymienia odrębnie samorząd gospodarczy i samorząd zawodowy. W świetle konstytucji nie jest dopuszczalne kwalifikowanie określonej organizacji zarówno jako formy samorządu zawodowego, jak i samorządu gospodarczego. Konstytucyjnie rzecz biorąc są to dwie odrębne instytucje.

Poza tym konstytucja sporo uwagi poświęca związkom zawodowym (np. art. 12, 59). Trudno nie założyć, iż pojęciem tym można objąć tylko organizacje zrzeszające osoby fizyczne, w tym przede wszystkim pracowników (pracowników najemnych). Potwierdza to dodatkowo założenie, iż przymiotnik “zawodowy” winien być związany z pewnym rodzajem działalności, charakteryzującym się tym, iż wykonywana być może tylko przez osoby fizyczne, a tylko wyjątkowe na zasadzie pewnej konwencji pojęciowej lub terminologicznej przez osoby prawne lub inne jednostki organizacyjne. Pojęcia “związki zawodowe” i “organizacje zawodowe”, użyte w art. 191 ust. pkt 4 konstytucji, należy nie tylko interpretować w sposób zbliżony, ale można traktować je “komplementarnie”. Można bowiem przyjąć, iż poszerzenie prawa wnioskowania o organizacje zawodowe związane jest z dążeniem do przyznania go także przedstawicielstwom tych grup zawodowych, których członkowie nie są związani stosunkiem pracy (tzw. wolnym zawodom).

Powyższe rozważania prowadzą do następujących konkluzji: zarówno wykładnia językowa, jak systemowa art. 191 ust. 1 pkt 4 konstytucji uzasadniają tezę, iż organizacja zawodowa winna spełniać określone kryteria, a mianowicie: kryterium podmiotowe (zrzeszać osoby fizyczne), kryterium przedmiotowe (członkowie danej organizacji winni stale i w celach zarobkowych wykonywać jedno lub kilka wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód) oraz kryterium funkcjonalne (podstawowym celem i funkcją takiej organizacji winno być reprezentowanie interesów całego środowiska, całej grupy zawodowej).

4. Biorąc powyższe pod uwagę można ustalić, czy izba gospodarcza jest organizacją zawodową w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 konstytucji. Określając, kto może być członkiem izby gospodarczej, ustawa o izbach gospodarczych posługuje się pojęciem “podmiot prowadzący działalność gospodarczą”. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (w brzmieniu zmienionym przez art. 33 pkt 6 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, (Dz.U. Nr 121, poz. 770; dalej: przepisy wprowadzające ustawę o rejestrze sądowym) podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą (inaczej “przedsiębiorcą”) może być nie tylko osoba fizyczna, ale także osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej. Co więcej * art. 1 ustawy o izbach gospodarczych zabrania przynależności do takich izb osobom fizycznym prowadzącym działalność gospodarczą jako uboczne zajęcie zarobkowe. Oznacza to, że gdyby nawet izba gospodarcza skupiała podmioty prowadzące działalność tak określoną, by przedmiotowo odpowiadało to pojęciu zawodu, to i tak nie mogłyby do niej należeć osoby wykonujące taką działalność (taki zawód) w ramach stosunku pracy lub jako uboczne zajęcie zarobkowe.

Należy tu podkreślić, iż ustawa o izbach gospodarczych nie wymaga, aby określoną izbę tworzyli przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie określonym przedmiotowo, tj. wykonujący określony zawód lub rodzaj działalności. Izba może być, prawnie rzecz biorąc, także zrzeszeniem opartym na kryterium terytorialnym lub “wielkości” podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.

Wnioski te znajdują potwierdzenie w dalszych przepisach ustawy o izbach gospodarczych. Podstawowe ich cele mają charakter gospodarczy, tj. pewien rodzaj działalności został potraktowany pod kątem jej zarobkowego w założeniu charakteru. Co prawda art. 5 tej ustawy wspomina o rozwoju kształcenia zawodowego, wspieraniu nauki zawodu w zakładach pracy oraz doskonaleniu zawodowym pracowników. Choć są to cele o * można powiedzieć * zawodowym charakterze, to przecież dotyczą one bezpośrednio nie samych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą (przedsiębiorców), ale osób przez nich zatrudnionych, tylko bowiem osoba fizyczna może się kształcić, czy pobierać naukę oraz doskonalić się zawodowo.

Prowadzi to do ogólnego wniosku, iż organizacja posiadająca status izby gospodarczej nie jest organizacją zawodową w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 konstytucji. Tylko wyjątkowo mogłaby być uznana za takową, gdyby mimo formalnego (ustawowego) statusu zastało wykazane, że spełnia ona wskazane wyżej konstytucyjne przesłanki uznania za organizację zawodową.

Dodać należy, że w tej samej dacie co ustawa o izbach gospodarczych wydana została ustawa o samorządzie zawodowym niektórych podmiotów gospodarczych (od 22 października 1997 r. - to jest od dnia wejścia w życie przepisów wprowadzających ustawę o rejestrze sądowym - nosząca tytuł: ustawa o samorządzie zawodowym niektórych przedsiębiorców). Wynika stąd, że także na płaszczyźnie ustawowej uzasadnione jest odróżnienie izb gospodarczych od organizacji samorządu zawodowego.

5. W świetle powyższych ustaleń Polska Izba Przemysłu Farmaceutycznego i Sprzętu Medycznego “POLFARMED” nie ma charakteru wyjątkowego w stosunku do przyjętej w obowiązujących przepisach ustawowych koncepcji izb gospodarczych. Ponadto podstawą utworzenia i działalności tej izby nie są przepisy o samorządzie zawodowym, co zresztą potwierdzają postanowienia jej statutu.

Trybunał Konstytucyjny przyjął za fakt powszechnie znany, iż produkcją sprzętu medycznego trudnią się w przeważającej mierze przedsiębiorstwa, a nie osoby fizyczne. Stąd też organizacja skupiająca podmioty aktywne w tej dziedzinie nie ma charakteru organizacji skupiającej przede wszystkim osoby fizyczne, co jest cechą organizacji zawodowej.

Poza tym zajęcie polegające na produkowaniu (byciu producentem) określonych towarów, a w szczególności sprzętu medycznego, nie stanowi określenia jednego lub nawet kilku zawodów, ale odwołuje się jednoznacznie do pewnego rodzaju działalności gospodarczej (działalności produkcyjnej).

Ponadto, jak wskazuje sam wnioskodawca, reprezentuje ona interesy podmiotów w niej zrzeszonych, a nie całej grupy “zawodowej” czy nawet grupy analogicznej do grupy zawodowej.

Oznacza to, że nie ma podstaw do zaliczenia Polskiej Izby Przemysłu Farmaceutycznego i Sprzętu Medycznego “POLFARMED” do kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 konstytucji.

Zważywszy powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) orzekł jak w sentencji.