63

POSTANOWIENIE

z dnia 1 marca 2000 r.

Sygn. K. 9/98

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Safjan - przewodniczący

Jerzy Ciemniewski

Zdzisław Czeszejko-Sochacki

Teresa Dębowska-Romanowska

Stefan J. Jaworski

Wiesław Johann

Krzysztof Kolasiński

Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska

Andrzej Mączyński - sprawozdawca

Ferdynand Rymarz

Jerzy Stępień

Janusz Trzciński

Marian Zdyb

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 1 marca 2000 r. wniosku Komisji Krajowej Wolnego Związku Zawodowego “Sierpień 80” o stwierdzenie:

niezgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z dnia 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 30, poz. 164; zm.: Nr 107, poz. 691; z 1999 r. Nr 72, poz. 801):

1. Art. 2, art. 4 i art. 8 jako kolidujących z art. 2, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 Konstytucji RP,

2. Art. 5 ust. 3 jako niezgodnego z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP,

3. Art. 31 jako niezgodnego z przepisami art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 1 i 2, art. 91 ust. 1 oraz art. 173 konstytucji

p o s t a n a w i a:

umorzyć postępowanie z powodu cofnięcia wniosku.

Uzasadnienie:

I

1. Komisja Krajowa Wolnego Związku Zawodowego “Sierpień 80” wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie, że: 1) art. 2, 4 i art. 8 ustawy z dnia 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 30, poz. 164; zm.: Nr 107, poz. 691; z 1999 r. Nr 72, poz.801): jest niezgodny z art. 2, art. 87 ust. 1 oraz art. 91 konstytucji, 2) art. 5 ust. 3 wskazanej ustawy jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 konstytucji, 3) art. 31 wskazanej ustawy jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 1 i 2, art. 91 ust. 1 oraz art. 173 konstytucji.

Zdaniem wnioskodawcy ustawa z dnia 6 marca 1997 r. o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 30, poz. 164; dalej: ustawa o zrekompensowaniu) jest “konsekwencją orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących: zaniechania waloryzacji wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej w II półroczu 1991 r. i w I półroczu 1992 r. (orzeczenia z: 29 stycznia 1992 r., K. 15/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 8, i 30 listopada 1992 r., K. 18/92, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 41), zniesienia dodatków branżowych do świadczeń emerytalno-rentowych ustawą z 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw (orzeczenie z 11 lutego 1992 r., K. 14/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 14)”.

Uzasadnienie poszczególnych zarzutów wniosku opiera się na następujących argumentach:

ad 1. Rekompensowanie utraty “zaistniałego już prawa do zwaloryzowanego wynagrodzenia” przy pomocy skarbowego papieru na okaziciela (art. 9 ust. 1 ustawy o zrekompensowaniu) nie da się pogodzić z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 konstytucji). Normy prawa polskiego oraz normy międzynarodowego prawa pracy wymagają co do zasady wynagrodzenia w pieniądzu.

Ustawa o zrekompensowaniu naruszyła “nie tylko podstawowe zasady prawa materialnego” lecz także “fundamentalną zasadę procesu prawotwórczego” zakazującą tworzenia prawa działającego wstecz (lex retro non agit). Naruszenie drugiej z wymienionych zasad polega na tym, że ustawa o zrekompensowaniu “wypełnia” zobowiązania płacowe i emerytalno-rentowe “w formie niedopuszczalnej w momencie ich powstania”. A zatem ustawodawca ex post “dla regulacji wcześniejszych zobowiązań płacowych uchylił de facto obowiązywanie kodeksu pracy, który nakazuje wypłatę wynagrodzenia w pieniądzu”. Świadectwo rekompensacyjne nie jest natomiast dozwoloną przez art. 86 § 2 kodeksu pracy “inną niż pieniężna formą wynagrodzenia za pracę”.

Poza tym “forma wynagrodzenia w postaci skarbowego papieru wartościowego na okaziciela” (art. 9 ust. 1 ustawy o zrekompensowaniu) jest niedopuszczalna ze względu na uregulowania zawarte w art. 3 ust. 1 i art. 4 Konwencji Nr 95 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej ochrony płacy (Dz.U. z 1955 r. Nr 38, poz. 234; dalej: Konwencja nr 95 MOP). Art. 3 konwencji nakazuje bowiem wypłatę płacy wyłącznie w pieniądzu. Natomiast art. 4 określa przypadki, w których dopuszczalna jest częściowa wypłata płacy w naturze. Rozwiązania przyjęte w ustawie o zrekompensowaniu nie mieszczą się w zakresie art. 4 konwencji.

Identyczne zarzuty dotyczą dopuszczalności rekompensowania przy pomocy “skarbowego papieru wartościowego na okaziciela” utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent.

ad 2. Emeryci i renciści, którym ustawa o zrekompensowaniu “przyznała zamiast pieniędzy” prawo do świadectw rekompensacyjnych zostali potraktowani w sposób dyskryminujący. Po pierwsze art. 5 ust. 3 ustawy o zrekompensowaniu, zgodnie z którym wliczenie do podstawy emerytury lub renty wartości świadectw rekompensacyjnych wymaga wniosku osoby uprawnionej, powoduje zróżnicowanie w grupie uprawnionych (“bardziej i mniej zorientowani i zdolni do dbałości o własne interesy”). Po drugie zarzut dyskryminacji wiąże się z unormowaniem art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o zrekompensowaniu, zgodnie z którym byłym pracownikom sfery budżetowej, żołnierzom, funkcjonariuszom Policji, Służby Więziennej, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz sędziom i prokuratorom, a także osobom zajmującym kierownicze stanowiska państwowe między 1 lipca 1991 r. a 28 czerwca 1992 r. przy ustalaniu podstawy emerytury lub renty dolicza się do wynagrodzenia wartość należnych świadectw rekompensacyjnych. Ta odmienność w potraktowaniu byłych pracowników, którym z mocy prawa wlicza się do podstawy emerytury lub renty wartość świadectw rekompensacyjnych i emerytów, którzy muszą wystąpić z odpowiednim wnioskiem “jest dowodem generalnej dyskryminacji wcześniejszych emerytów i rencistów w porównaniu z tymi, którzy przeszli na emerytury lub renty po 28 czerwca 1992 r.”

ad 3. Art. 31 ustawy o zrekompensowaniu działa retroaktywnie i narusza konstytucyjną zasadę podziału władzy oraz niezależności sądów, ponieważ likwiduje z mocy prawa skutki wcześniejszych, prawomocnych orzeczeń sądowych i egzekucyjnych oraz nakazuje umarzać prawidłowo wszczęte postępowania sądowe. Ponadto art. 31 pozbawia obywateli prawa do sądu. Rozwiązanie w nim przyjęte jest także sprzeczne z art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz z art. 6 Konwencji Europejskiej.

Podsumowując wnioskodawca stwierdził, że “praktycznie rzecz biorąc zarzut niekonstytucyjności można postawić całej ustawie, bowiem jej cel jest sprzeczny z konstytucyjnym porządkiem w RP...”.

2. Prokurator Generalny nie podzielił stanowiska wnioskodawcy stwierdzając, że: 1) art. 2, 4 i art. 8 ustawy o zrekompensowaniu nie są niezgodne z art. 2, 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 konstytucji, 2) art. 5 ust. 3 wskazanej ustawy nie jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 konstytucji, 3) art. 31 jest zgodny z art. 2, 10 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 oraz art. 173 konstytucji.

Prokurator Generalny zwrócił uwagę na związek ustawy o zrekompensowaniu z następującymi orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego: K. 14/91, K. 15/91, K. 18/92.

Uzasadnienie stanowiska Prokuratora Generalnego opiera się na następujących argumentach:

ad 1. Sejm przyjął niepieniężny sposób zrekompensowania ujemnych skutków zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów ze względu na “niepokojący” stan budżetu. Sposób taki ma w istocie charakter odszkodowania, co wprost wynika z art. 1 ustawy o zrekompensowaniu. Rekompensaty nie można bowiem utożsamiać z wypłatą wynagrodzenia. W związku z tym nieodpłatne nabycie przez osoby uprawnione świadectw rekompensacyjnych nie podlega rygorom odnoszącym się do wypłaty wynagrodzeń, o których mowa w kodeksie pracy oraz w Konwencji nr 95 MOP.

Sposób określenia wysokości należności dla osób uprawnionych do rekompensaty (art. 4 ustawy o zrekompensowaniu) nie budzi wątpliwości. Szczegółowe określenie wysokości szkody poniesionej przez poszczególne osoby i wydanie im świadectw rekompensacyjnych o odpowiedniej wysokości jest trudne do ustalenia. Możliwość uzyskania odszkodowania w innej wysokości, niż rzeczywiście poniesiona szkoda przewiduje zarówno kodeks pracy (np. art. 47), jak i kodeks cywilny (np. art. 440).

ad 2. Analiza art. 5 ust. 3 ustawy o zrekompensowaniu wskazuje na to, że dotyczy on osób, które z dniem wejścia w życie ustawy o zrekompensowaniu pobierały już emeryturę lub rentę. A zatem przepis ten w istocie prowadzi do korekty otrzymywanego już świadczenia. Organ rentowy “z urzędu” nie posiada informacji, kto z emerytów i rencistów uzyskał prawo do świadectw rekompensacyjnych (i o jakiej wartości). Odpowiednio udokumentowany wniosek osoby uprawnionej jest zatem niezbędny. Poza tym zapis zawarty w art. 5 ust. 3 nie daje podstaw do podzielenia zarzutu o dyskryminacji tych, którzy przeszli na emeryturę lub rentę przed 28 czerwca 1992 r. Regulacja ta oznacza, że w przypadku złożenia wniosku w określonym ustawą terminie, nie będzie obowiązywała ogólna zasada wynikająca z art. 99 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 267 ze zm.). Inaczej przedstawia się natomiast sytuacja osób, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o zrekompensowaniu. Przepisy te regulują bowiem kwestie związane z ustaleniem podstawy wymiaru świadczenia, co ma miejsce wówczas, gdy zostaje złożony wniosek o przyznanie emerytury lub renty. Jeżeli zatem weźmie się pod uwagę, że ustalenie podstawy wymiaru świadczeń musi poprzedzać wniosek zainteresowanego o przyznanie emerytury lub renty, to nie można zgodzić się z poglądem jakoby sytuacja osób (o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o zrekompensowaniu) była uprzywilejowana w stosunku do osób, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o zrekompensowaniu.

ad 3. Zarzut naruszenia zasady trójpodziału władzy oraz odrębności władzy sądowniczej nie został uzasadniony przez wnioskodawcę w dostateczny sposób.

Rozwiązanie prawne polegające na “ustawowej gwarancji zrekompensowania ujemnych skutków zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów, nie pozbawia osób zainteresowanych prawa zwrócenia się do sądu, w razie kwestionowania liczby przysługujących świadectw rekompensacyjnych lub pominięcia w spisie uprawnionych do świadczeń”. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o zrekompensowaniu odwołanie podlega rozstrzygnięciu na zasadach i w trybie przewidzianych w odrębnych przepisach dotyczących rozstrzygania sporów, odpowiednio w zakresie: wynagrodzeń, uposażeń, emerytur i rent.

Nieuprawniony jest zatem zarzut, że zostało naruszone “prawo do wyrównania szkody i dochodzenia jej przed organami sądowymi”. Określenie w sposób odmienny niż w przepisach prawa cywilnego lub prawa pracy wysokości odszkodowania i trybu jego dochodzenia nie przesądza o niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów. Przepisy te nie wyłączają bowiem ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd.

3. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Rady Ministrów o wydanie opinii przewidzianej w art. 44 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Rada Ministrów stwierdziła, że: 1) art. 2, 4 i art. 8 ustawy o zrekompensowaniu nie są niezgodne z art. 2, 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 konstytucji, 2) art. 5 ust. 3 wskazanej ustawy nie jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 konstytucji, 3) art. 31 wskazanej ustawy nie jest niezgodny z art. 2, 10 ust. 1 i 2, art. 77 ust. 1 i 2 oraz art. 91 ust. 1 i art. 173 konstytucji.

Uzasadnienie stanowiska Rady Ministrów jest zbieżne ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego.

II

Trybunał Konstytucyjny ustalił i zważył co następuje:

Wniosek oznaczony został datą 17 lutego 1998 r., ale wnioskodawca zarówno w petitum wniosku jak i w uzasadnieniu (s. 3) powołał się tylko na tekst pierwotny ustawy o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent, nie uwzględniając zmiany dokonanej ustawą z dnia 28 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 107, poz. 691), obowiązującą od 15 września 1997 r. W art. 1 pkt 3) wskazanej ustawy nowelizującej dokonano zmiany kwestionowanego przez wnioskodawcę art. 5 ust. 3 ustawy o zrekompensowaniu, który stanowił: “Wliczenia do podstawy wymiaru emerytury lub renty wartości świadectw rekompensacyjnych dokonują organy rentowe na wniosek osób uprawnionych. Jeżeli wniosek zostanie zgłoszony do 31 grudnia 1997 r., emerytury i renty, podwyższone w wyniku doliczenia wartości świadectw rekompensacyjnych do podstawy wymiaru, wypłaca się od dnia wejścia w życie ustawy”. Dokonana zmiana polegała na zastąpieniu wyrazów “31 grudnia 1997 r.” wyrazami “31 marca 1998 r.” Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego powyższa nowelizacja art. 5 ust. 3 ustawy o zrekompensowaniu nie miała wpływu na tok postępowania, gdyż nie można jej zakwalifikować jako okoliczności uzasadniającej umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Już w toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym ponownie zmienił się stan prawny. Ustawa z dnia 23 lipca 1999 r. o zmianie ustawy o zrekompensowaniu okresowego niepodwyższania płac w sferze budżetowej oraz utraty niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent (Dz.U. Nr 72, poz. 801; dalej: ustawa nowelizująca z 1999 r.) wprowadziła zmiany do kwestionowanych przez wnioskodawcę art. 2, 4, art. 5 ust. 3 oraz art. 8 ustawy o zrekompensowaniu. Zmiany kwestionowanych przepisów dokonane ustawą nowelizującą z 1999 r. są wynikiem przyjęcia przez ustawodawcę nowych założeń co do sposobu zrekompensowania niepodwyższania wynagrodzeń i uposażeń w sferze budżetowej spowodowanego niestosowaniem w okresie od 1 lipca 1991 r. do 28 czerwca 1992 r. przepisów o kształtowaniu środków na wynagrodzenia i uposażenia w tej sferze oraz utratą niektórych wzrostów lub dodatków do emerytur i rent z tytułu pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (art. 1 ustawy o zrekompensowaniu). Te nowe założenia różnią się zasadniczo od założeń, na których oparte zostały rozwiązania przyjęte w pierwotnym tekście ustawy. Ustawodawca wprowadził bowiem w miejsce świadectw rekompensacyjnych, będących skarbowymi papierami wartościowymi na okaziciela, świadczenia wypłacane w pieniądzu (rekompensatę pieniężną). Nieodpłatne nabycie świadectw rekompensacyjnych zostało zastąpione wypłatą osobie uprawnionej sumy pieniężnej o określonej wysokości.

W związku z powyższym po wejściu w życie ustawy nowelizującej z 1999 r. Trybunał Konstytucyjny wezwał wnioskodawcę do zajęcia stanowiska w kwestii wpływu tej nowelizacji na wniosek w przedmiotowej sprawie. Wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi, nie można więc było rozstrzygnąć czy jego milczenie oznacza, że podtrzymuje wniosek w dotychczasowym kształcie i zakresie, czy też że rezygnuje z jego popierania. W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny ponownie zwrócił się do wnioskodawcy o ustosunkowanie się do zmienionego stanu prawnego.

W piśmie z 26 lutego 2000 r. wnioskodawca cofnął wniosek. Stwierdził, że ustawa nowelizująca z 1999 r. “w zasadniczym zakresie realizuje postulaty zawarte we wniosku (...) z dnia 17 lutego 1998 r.”.

Wobec cofnięcia wniosku należało na podstawie i w trybie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) postanowić jak w sentencji .