13

Postanowienie

z dnia 27 lipca 1988 r.

(P. 1/88)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Przewodniczący: Sędzia TK Kazimierz Działocha

Sędziowie TK: Maria Łabor-Soroka

Sprawozdawca: Adam Józefowicz

po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 1988 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, z udziałem uczestników postępowania: Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności oraz Prokuratora Generalnego PRL, o udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne: "czy § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 25 kwietnia 1986 r. w sprawie szczegółowych zasad wydawania zezwoleń na posiadanie, zakładanie i używanie amatorskich i doświadczalnych urządzeń radiowych, warunków ich używania oraz organów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 19, poz. 99) jest zgodny z unormowaniami zawartymi w art. 107 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 1980 r. Dz. U. Nr 9, poz. 26 z późn. zm.).

postanowił:

umorzyć postępowanie

UZASADNIENIE

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 10 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98, zm. z 1987 r. Nr 21, poz. 123) przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu do rozstrzygnięcia następujące pytanie prawne: "czy § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 23 kwietnia 1986 r. w sprawie szczegółowych zasad wydawania zezwoleń na posiadanie, zakładanie i używanie amatorskich i doświadczalnych urządzeń radiowych, warunków ich używania oraz organów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 19, poz. 99) jest zgodny z unormowaniami zawartymi w art. 107 § 1 i 5 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z dnia 28 marca 1980 r. Nr 9, poz. 26 z późn. zm.)".

Przepis § 12 ust. 2 powołanego rozporządzenia wydany został na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o łączności (Dz. U. Nr 54, poz. 275, zm. z 1987 r. Nr 33, poz. 180), który postanawia, że Minister Łączności (obecnie Minister Transportu, Żeglugi i Łączności) w drodze rozporządzenia ustała "szczegółowe zasady wydawania zezwoleń na posiadanie, zakładanie i używanie urządzeń, o których mowa w art. 9 i 11, warunki używania tych urządzeń oraz organy właściwe w tych sprawach". Treść § 12 ust. 2 rozporządzenia jest następująca: "odmowa wydania zezwolenia lub uprawnienia operatorskiego podyktowana względami bezpieczeństwa Państwa lub porządku publicznego nie wymaga uzasadnienia".

Natomiast art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego w § 1 stanowi: "Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi", zaś w § 5: "Organ może odstąpić od uzasadnienia decyzji również w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny".

Uzasadniając konieczność wyjaśnienia przez Trybunał Konstytucyjny powyższego zagadnienia Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego podał, że odpowiedź na postawione pytanie prawne będzie miała wpływ na sposób rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zawisłej przed tym Sądem sprawy o sygn. akt IV SA 889/86, w której postępowanie z mocy art. 10 ust. 2 powołanej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym uległo zawieszeniu.

Prezes NSA zarazem zaznaczył, że po przedstawieniu przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wątpliwości co do zgodności przepisu § 12 ust. 2 wymienionego rozporządzenia z przepisem art. 107 § 1 i 5 kpa, wystąpił już w czerwcu 1987 r., do właściwych organów Państwa o wypowiedzenie poglądu przedmiotowej kwestii i nie uzyskał wiążącego stanowiska do czasu wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego.

Jednocześnie Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraził pogląd, że przepis § 12 ust. 2 wymienionego rozporządzenia, stanowiącego akt wykonawczy do ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o łączności, powinien pozostawać w zgodności nie tylko z ustawą na podstawie której został wydany, lecz także z innymi obowiązującymi aktami ustawodawczymi odnoszącymi się bezpośrednio lub pośrednio do materii będącej przedmiotem rozporządzenia. W tym wypadku zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia powinien pozostawać w zgodności z art. 107 § 1 i 5 kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl generalnej zasady wyrażonej w art. 107 § 1 kpa każda decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie. Odstąpienie od obowiązku uzasadnienia decyzji administracyjnej przewidziane w art. 107 § 5 kpa może dotyczyć jedynie sytuacji, gdy dotychczasowe przepisy ustawowe, a więc przepisy wydane przed dniem 1 września 1980 r. (tj. przed datą wejścia w życie znowelizowanego kpa) przewidywały możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny. Nie dotyczy to zatem wymienionego rozporządzenia Ministra Łączności.

Prokurator Generalny Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w piśmie z dnia 29 czerwca 1988 r. w powyższej sprawie zajął stanowisko, że nie ma podstawy prawnej do uznania przepisu § 12 ust. 2 wymienionego rozporządzenia Ministra Łączności z dnia 25 kwietnia 1986 r. za zgodny z przepisem art. 107 § 1 i 5 kpa. Zdaniem Prokuratora Generalnego, przepis ten wykracza ponadto poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o łączności.

W ocenie Prokuratora Generalnego PRL analiza uchylonej ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o łączności, jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 15 listopada 1984 r., nie wskazuje by zawierały one postanowienia uprawniające organy administracji państwowej do odstępowania od uzasadnienia decyzji odmawiających wnioskodawcom zezwolenia na posiadanie, zakładanie i używanie urządzeń radiowych ze względu na bezpieczeństwo Państwa lub porządek publiczny. Gdyby wolą ustawodawcy było ograniczenie zasady jawności postępowania administracyjnego oraz uprawnień strony do zaznajomienia się z motywami faktycznymi i prawnymi odmowy uwzględnienia wniosku, to niewątpliwie dałby on temu wyraz w samej ustawie.

Prokurator Generalny wyraził zarazem pogląd, że odmowa uzasadnienia decyzji nie uwzględniającej wniosku strony ogranicza w sposób istotny prawa strony do obrony jej interesów w postępowaniu administracyjnym wbrew zasadzie wyrażonej w przepisach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza w art. 9 kpa, nakładającym na organy administracji państwowej obowiązek "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalanie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego". Stąd zdaniem Prokuratora Generalnego instytucja odmowy uzasadniania decyzji może być stosowana wyjątkowo i tylko w wypadkach ściśle określonych przepisami ustawy.

W toku postępowania uczestnik postępowania Minister Transportu, Żeglugi i Łączności w piśmie z dnia 8 czerwca 1988 r. zawierającym odpowiedź na wniosek Prezesa NSA, podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu tego pytania, a mianowicie, że akt wykonawczy, jakim jest przedmiotowe rozporządzenie powinien pozostawać w zgodności z ustawami, a więc również z kodeksem postępowania administracyjnego. W wyniku takiego stanowiska dokonał zmiany wymienionego rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 1986 r. poprzez określenie § 12 ust. 2. Do powyższego pisma dołączony został tekst rozporządzenia Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia 27 czerwca 1988 r. zmieniającego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad wydawania zezwoleń na posiadanie, zakładanie i używanie amatorskich i doświadczalnych urządzeń radiowych, warunków ich używania oraz organów właściwych w tych sprawach.

Jak ustalił Trybunał Konstytucyjny z treści § 1 tego rozporządzenia wynika, że przepis § 12 ust. 2 skreśla się, a z § 2, że rozporządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia Rozporządzenie zostało ogłoszone w dniu 12 lipca 1988 r. (Dz. U. Nr 22, poz. 162). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokonane przez Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności "skreślenie" § 12 ust. 2 wymienionego w pytaniu prawnym rozporządzenia istotnie zmienia dotychczasowy, kwestionowany stan prawny. Obowiązujący stan prawny w przedmiotowej sprawie wynika zatem z treści przepisów art. 107 § 1 i 5 kpa.

W związku z tym, że utrata mocy wymienionego wyżej przepisu nastąpiła przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny i tym samym została spełniona formalna przesłanka umorzenia postępowania, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym postanowił jak w sentencji.