18

ORZECZENIE

z dnia 13 maja 1997 r.

Sygn. akt K. 20/96

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Tomasz Dybowski - przewodniczący

Stefan J. Jaworski - sprawozdawca

Wojciech Łączkowski

Jadwiga Skórzewska-Łosiak

Wojciech Sokolewicz

Joanna Szymczak - protokolant

po rozpoznaniu na rozprawie 13 maja 1997 r. sprawy z wniosku Sejmiku Samorządowego Województwa Poznańskiego, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:

zgodności art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 36, poz. 224):

- z art. 70 ust. 3 i 4 oraz art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami),

- z art. 1, 5 i 7 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 wyżej wymienionej Ustawy Konstytucyjnej

orzeka:

Art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 36, poz. 224) jest zgodny z art. 70 ust. 3 i 4 oraz art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) i z art. 1, 5 i 7 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 wyżej wymienionej Ustawy Konstytucyjnej.

Uzasadnienie:

I

1. Sejmik Samorządowy Województwa Poznańskiego wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych z:

- art. 70 ust. 3 i 4 oraz z art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym,

- art. 1, 5 i 7 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej.

W uzasadnieniu wniosku Sejmik Samorządowy Województwa Poznańskiego twierdzi, że kwestionowany przepis umożliwia gminom wymienionym w załączniku do ustawy przejęcie mienia, służącego dotychczas zaspokajaniu potrzeb nie tylko tych gmin, ale również gmin sąsiednich i przez to:

- utrudnia lub uniemożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkańców gmin sąsiednich, czemu miało służyć mienie przejmowane obecnie przez miasta, o których mowa w załączniku do ustawy,

- odbiera gminom możliwość przejęcia przez gminy tego mienia w przyszłości, gdyż gminy te powinny być współwłaścicielami z tytułu wcześniejszej partycypacji w utrzymaniu tego mienia,

Zdaniem wnioskodawcy kwestionowane przepisy naruszają następujące zasady konstytucyjne:

a) państwa prawnego, kierującego się w swym działaniu przepisami prawa, ochrony własności,

b) ochrony własności, w danym wypadku - gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego wyposażonej w mienie komunalne i uprawnionej do wykonywania zadań publicznych.

2. Prokurator Generalny uznał, że przepisy art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych nie są niezgodne: z art. 70 ust. 3 i 4 oraz z art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej i z art. 1, 5, 7 przepisów konstytucyjnych.

Zarzuca wnioskodawcy, że w uzasadnieniu wniosku nie zawarł istotnych argumentów prawnych, wskazujących na sprzeczność zakwestionowanych przepisów z konstytucją, a ograniczył się w zasadzie do opowiedzenia się za inną koncepcją przejęcia mienia niż uczynił to ustawodawca.

Zdaniem Prokuratora Generalnego zakwestionowana ustawa jest elementem reformy ustrojowej samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozpoczętej w 1990 r. Przekształcenie mienia państwowego w mienie komunalne było częścią tego programu, gdyż wiązało się z przekazaniem gminie zadań i kompetencji z zakresu administracji publicznej. Ustawa o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych jest kolejnym krokiem w kierunku decentralizacji administracji publicznej, gdyż przekazuje gminom, wymienionym w załączniku, część zadań administracji wraz z mieniem służącym ich wykonaniu. W swoim stanowisku Prokurator Generalny zauważył, że do 1990 r. Skarb Państwa był jedynym podmiotem prawa publicznego, któremu przysługiwało prawo własności składników mienia służącego zaspokojeniu potrzeb publicznych. Przepisy konstytucyjne przyznały gminom prawo do posiadania mienia komunalnego, natomiast ustawa o samorządzie terytorialnym zdefiniowała to pojęcie w rozdziale 5 poświęconym mieniu komunalnemu. Treść prawa własności i innych praw majątkowych szczegółowo określona została w kodeksie cywilnym. Generalne wskazanie przez ustrojodawcę podmiotów uprawnionych do dysponowania prawem własności w procesie trwania reformy jest modyfikowane przez przepisy szczególne. I właśnie tego rodzaju przepisy są kwestionowane przez wnioskodawcę. Zdaniem Prokuratora Generalnego, wnioskodawca obawia się, że w razie przekazania mienia służącego dotychczas zaspokojeniu potrzeb nie tylko gminy przejmującej, ale również gmin sąsiadujących, interes tych ostatnich może na tym ucierpieć. Prokurator Generalny uważa, że niebezpieczeństwo takie wyklucza przepis art. 14 tej ustawy, zgodnie z którym zadania i kompetencje, o których mowa w art. 2-9 ustawy, mogą być przekazane tworzonym w tym celu miejskim strefom usług publicznych. Stanowi to dostateczną gwarancję ochrony interesów zainteresowanych gmin. W stworzonej sytuacji prawnej nie można uznać, stwierdza Prokurator, że zakwestionowane przepisy naruszają wskazane we wniosku art. 70 ust. 3 i 4 oraz art. 71 ust. 2, a wręcz przeciwnie - nie przekazanie “gminom miejskim”, jednocześnie z zadaniami mienia służącego wykonywaniu tych zadań, byłoby sprzeczne z wynikającymi z tych przepisów zasadami. Nie można także, zdaniem Prokuratora Generalnego, dopatrzyć się naruszenia zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 1 przepisów konstytucyjnych, a także art. 5 i 7, gdyż nie pozostają one w związku z podnoszonymi zarzutami.

II

Na rozprawie przewodniczący Sejmiku Samorządowego Województwa Poznańskiego potrzymał stanowisko zawarte we wniosku przedstawionym na piśmie oraz argumentację uzasadniającą niekonstytucyjność zakwestionowanego art. 23 ust. 1, 3 ustawy o dużych miastach.

Przedstawiciel Sejmu wniósł o stwierdzenie, że kwestionowane przepisy art. 23 są zgodne ze wskazanymi we wniosku przepisami konstytucyjnymi, a nadto podkreślił, że w procesie legislacyjnym, jak też w toku ostatniego nowelizowania kwestionowanej ustawy żaden z przedstawicieli ogólnopolskich organizacji samorządu terytorialnego uczestniczących w pracach komisji sejmowych nie podnosił zarzutów wobec treści regulacji art. 23.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego poparł stanowisko przedstawiciela Sejmu.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Sejmik Samorządowy Województwa Poznańskiego, zwany dalej “sejmikiem”, kwestionuje art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (dalej: ustawa o dużych miastach). Na podstawie ust. 1 tego artykułu przekazano wskazanym przez ustawodawcę gminom, mienie służące wykonywaniu zadań własnych określonych w ustawie, a ust. 3 tego artykułu stwarza możliwość przekazywania tymże gminom w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zmianami) innego mienia, jeżeli jest ono związane z realizacją ich zadań.

2. Z uwagi na brak we wniosku wszechstronnej i wyczerpującej argumentacji prawnej Trybunał Konstytucyjny zapoznał się z wydarzeniami i okolicznościami poprzedzającymi proces legislacyjny zmierzający do uchwalenia ustawy o dużych miastach, mającymi istotny wpływ na wybór rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę, jak również z przebiegiem procesu legislacyjnego i wywołanymi przez tę ustawę skutkami prawnymi.

Trybunał Konstytucyjny konstatuje na wstępie, że materia objęta wspomnianą ustawą mogła być także regulowana w ramach dotychczasowego porządku prawnego, gdyż ustawa o samorządzie terytorialnym wyraźnie przewiduje i preferuje formy wspólnego rozwiązywania zadań publicznych. Art. 64 ust. 1 tej ustawy stanowi, że w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Gminy mogą także zawierać porozumienia komunalne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych (art. 74 ust. 1). Szczegółowa analiza kontrolowanej ustawy dowodzi, że ustawodawca - działając w granicach ustalonej swobody legislacyjnej - w istocie wyraża zgodę na eksperymentalne przekazanie zadań publicznych wybranym, podstawowym jednostkom samorządu terytorialnego.

Kontrolowana ustawa jest rezultatem wdrażania “Programu Pilotażowego Reformy Administracji Publicznej” (dalej: program pilotażowy), zawierającego szczegółowo określone zadania oraz związane z nimi kompetencje organów administracji rządowej, przekazane wraz z mieniem wybranym gminom. Idea programu pilotażowego zakładała zbudowanie systemu zarządzania państwem opartego na zasadach demokratycznych i mechanizmach rynkowych, czemu miała towarzyszyć przebudowa aparatu władzy wykonawczej i aparatu administracyjnego. Program przewidywał zbudowanie administracji służebnej wobec społeczeństwa, oszczędnej, o racjonalnym podziale kompetencji pomiędzy administrację rządową i samorządową.

Planowana przez rząd reforma administracji państwowej poprzedzona była przygotowaniem, a następnie weryfikowaniem skuteczności wprowadzanych reform, testowanych przez okres od 1 stycznia 1994 r. do końca 1995 r. Na podstawie art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 74 ze zmianami) oraz art. 35 ust. 1 ustawy budżetowej z dnia 12 lutego 1993 r. (Dz.U. Nr 14, poz. 64 ze zmianami) wydano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1993 r. w sprawie określenia zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybu przekazania (Dz.U. Nr 65, poz. 309 ze zmianami). W załączniku tego rozporządzenia zawarta była lista miast upoważnionych do realizacji programu pilotażowego. Wykaz tych miast pokrywał się w zasadzie z miastami wskazanymi ustawą o dużych miastach. Określenie “w zasadzie” użyte zostało w poprzednim zdaniu dla zaznaczenia faktu, że niektóre miasta wystąpiły z tego programu w trakcie jego weryfikacji (Samorząd terytorialny nr 6 z 1996 r.). Porównanie ocen realizacji zadań dokonanych w czerwcu 1994 roku i w marcu 1995 r przez administrację rządową i miasta, wskazuje na wyraźną tendencję do poprawy wykonywanych zadań w stosunku do okresu sprzed stycznia 1994 roku.

3. Rozpoczęte w czasie testowania programu pilotażowego prace legislacyjne zakończono w listopadzie 1995 r. uchwaleniem ustawy o dużych miastach. Bazując na doświadczeniach wyniesionych z realizacji programu pilotażowego ustawodawca ustalił kryteria, jakim powinny odpowiadać duże miasta. Założeniem ustawy było przekazanie zadań i kompetencji miastom testowanym programem pilotażowym. Ustalono, że wykonywanie tych zadań przez mniejsze gminy naraziłoby je na ryzyko niepowodzenia i wymagałoby wprowadzenia w tym zakresie niezbędnych, nowych uregulowań prawnych (Biuletyn z posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektu ustawy o samorządzie powiatowym i projektu ustawy o zakresie działania dużych miast, nr 13 z 16 sierpnia 1995 r., Kancelaria Sejmu).

Art. 23 ust. 1 i 3 ustawy o dużych miastach stanowi, że mienie służące wykonywaniu nałożonych na gminę zadań przechodzi na jej własność. Dotyczy to 46 gmin o statusie miasta oraz gmin warszawskich. Wynika z tego, że art. 23 ust. 1 i 3 umożliwia miastom wymienionym w załączniku, przejęcie mienia wraz z zadaniami. Twierdzenie wnioskodawcy, że przekazanie mienia tylko miastom wskazanym przez ustawodawcę uniemożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkańców gmin sąsiednich należy odnieść do obowiązujących norm prawnych, nakładających na ustawodawcę obowiązek przekazywania gminie oprócz zadań także środki finansowe na ich realizację.

Art. 2 ustawy o dużych miastach określa jako zadania własne (wyznaczonych miast w kooperacji z innymi gminami) zadania przekazane gminom przez Ministrów Kultury i Sztuki, Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, Zdrowia i Opieki Społecznej oraz właściwych kuratorów:

- prowadzenie szkół ponadpodstawowych, szkół artystycznych I i II stopnia, przedszkoli i szkół specjalnych oraz innych placówek publicznych wskazanych w art. 2 ustawy o systemie oświaty,

- prowadzenie placówek oświatowo - wychowawczych, placówek pracy pozaszkolnej oraz placówek kształcenia ustawicznego, umożliwiających uzyskanie i uzupełnienie wiedzy ogólnej i kwalifikacji zawodowych,

- prowadzenie placówek opiekuńczo - wychowawczych i resocjalizacyjnych z wyłączeniem szkół specjalnych i placówek o zasięgu wojewódzkim lub ogólnokrajowym.

Wyznaczone gminy przejmują także od wojewodów do prowadzenia jako zadania własne: domy pomocy społecznej i ośrodki opiekuńcze, zakłady opieki zdrowotnej, z wyłączeniem specjalistycznych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz instytucje kultury, wpisane do rejestru prowadzonego przez wojewodę. Ponadto gminy przejmują od wojewodów, do prowadzenia i zarządzania, jako zadania własne, zadania określone w ustawie o drogach publicznych dotyczące utrzymania i ochrony dróg krajowych w granicach miast oraz budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg wojewódzkich, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych.

Ustawodawca w art. 14 ustawy o dużych miastach przyjął, że określone w ustawie zadania i kompetencje, mogą być przekazane jako zadania zlecone tworzonym w tym celu miejskim strefom usług publicznych (dalej: strefy). W skład stref wchodzą gminy o statusie miasta wojewódzkiego oraz związane z nimi inne gminy. Gminy zainteresowane wykonywaniem tych zadań mogą wystąpić o ustanowienie strefy i w ten sposób realizować swoje potrzeby lokalne w zakresie interesujących ich zadań. Zadania realizowane przez strefę finansowane są z budżetu państwa w formie dotacji celowych. Ustawodawca mając zatem na uwadze sytuację finansową gmin zapewnił odpowiednie mechanizmy prawne zabezpieczające realizację przekazywanych zadań.

4. Trybunał Konstytucyjny nie dopatruje się w powyższych rozstrzygnięciach ustawodawczych naruszenia wskazanych przez wnioskodawcę przepisów konstytucyjnych, gdyż przekazanie zadań i kompetencji wraz z mieniem nastąpiło na rzecz gmin będących podstawowymi jednostkami samorządu terytorialnego, jak to zakłada naczelna zasada art. 70 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej. Ponieważ podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, przeto przekazanie mienia gminom - miastom wskazanym w ustawie jest zgodne z art. 70 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej. Jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z zasadą zawartą w art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej wykonują przysługujące im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców. W odniesieniu do zadań nałożonych na gminy ustawą o dużych miastach, będących przecież nadal jednostkami samorządu terytorialnego, należy stwierdzić, że art. 23 ust. 1 i 3 w tym zakresie nie jest sprzeczny ze wskazanymi przepisami Ustawy Konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny nie ocenia zasadności wprowadzanych przez ustawodawcę modeli zarządzania, czemu dawał wielokrotnie wyraz w swoim orzecznictwie. W uchwale z 27 września 1994 r. (W. 10/93, OTK w 1994 r., cz. I) Trybunał Konstytucyjny wyprowadził z konstytucyjnej regulacji samorządu terytorialnego następujące wnioski, istotne dla omawianego zagadnienia:.

- po pierwsze, działając w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność jednostki samorządu terytorialnego stanowią podmioty odrębne od organów administracji rządowej, wyposażone w przymiot samodzielności podlegającej ochronie sądowej,

- po drugie, w takim właśnie charakterze jednostki samorządu terytorialnego uczestniczą w sprawowaniu władzy państwowej, wykonując istotną część zadań publicznych samodzielnie, ale na podstawie ustaw. Domniemanie kompetencji jednostek samorządu terytorialnego do wykonywania zadań publicznych oparte na przepisie art. 71 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej może być przełamane poprzez regulację ustawową przyznającą kompetencję do wykonywania zadań publicznych w danej dziedzinie administracji rządowej. Zakres kompetencji samorządu terytorialnego określany jest zatem swobodnie przez ustawodawcę, pod tym jednak konstytucyjnym warunkiem, by ich suma stanowiła “istotną część” realizowanych w państwie zadań publicznych,

- po trzecie, wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych społeczności lokalnych. Zaspokojenie potrzeb mieszkańców jako cel działalności samorządu terytorialnego określony w art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej, ma być osiągane poprzez całą tę działalność.

Nie ma żadnych podstaw prawnych ku temu, by różnicować poszczególne zadania i kompetencje jednostek samorządu terytorialnego na takie, które przyczyniają się do osiągnięcia tego celu i na takie, które się do tego nie przyczyniają lub przyczyniają się w mniejszym stopniu. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z 23 października 1995 r. (K. 4/95, OTK w 1995 r., cz. II) jeszcze raz, z naciskiem konstatuje, że ustrojodawca pozostawia ustawodawcy “zwykłemu” szeroką swobodę powierzania zadań publicznych samorządowi terytorialnemu, jak również klasyfikowanie tych zadań. W przepisach konstytucji nie ustalono materialnego, wiążącego ustawodawcę kryterium, jakim obowiązany byłby się kierować określając pewne zadania publiczne powierzone samorządowi terytorialnemu jako zadania własne tego samorządu. Z powołanych przepisów Małej Konstytucji w drodze interpretacji można tylko wyprowadzić ogólną dyrektywę dla ustawodawcy, aby powierzał samorządowi terytorialnemu jako własne takie zadania, które mają charakter publiczny, wiążą się z zaspokojeniem potrzeb mieszkańców i mogą być realizowane w obrębie właściwości miejscowej jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest sprawą Trybunału Konstytucyjnego oceniać celowość każdorazowego rozstrzygnięcia ustawodawczego w kwestii kwalifikacji zadań podejmowanych przez gminy (K. 4/95, OTK w 1995 r., cz. II).

5. Skoro wnioskodawca podnosi zarzut, że gminy sąsiadujące z dużymi miastami partycypowały dotychczas w kosztach utrzymania mienia przejmowanego obecnie przez wyznaczone miasta, wobec tego powinien wyraźnie wykazać jakie straty z tytułu partycypacji gminy te poniosły, w jakich okolicznościach owe straty wystąpiły i w jaki sposób ustawodawca powinien rozstrzygnąć ten problem. Ponieważ wnioskodawca nie przytoczył istotnych informacji w tej materii, to nie sposób odnieść się do postawionego zarzutu i badać wpływ skutków prawnych regulacji przyjętej w art. 23 ust. 1 i 3. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że kontrola konstytucyjności aktu normatywnego polega na badaniu zgodności obowiązujących przepisów ustawowych z przepisami konstytucyjnymi, a nie ze zdarzeniami, które jak w danej sprawie, miały miejsce przed wejściem i po wejściu w życie ustawy o dużych miastach.

6. Ustawa o dużych miastach określa mechanizmy prawne gwarantujące wzrost dochodów własnych gmin przeznaczonych na wykonanie zadań przekazanych ustawą. Ustawodawca założył, że tylko duże gminy mogą sprostać nowym zadaniom, a mniejsze mogą je realizować w miarę występujących potrzeb, w ramach utworzonych stref ekonomicznych i w oparciu o dotacje celowe oraz fundusz gwarancyjny, utworzony przez wszystkie gminy wchodzące w skład strefy. Przyjęty model administracji publicznej oparty został na pewności wykonywania zadań i kompetencji z zakresu administracji publicznej. Zakłada on stworzenie właściwych gwarancji prawnych i finansowych realizowanych tylko przez stabilnie finansowo podmioty. W uzasadnieniu orzeczenia z 17 października 1995 r. (K. 10/95, OTK w 1995 r., cz. II) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, który podziela skład orzekający w tej sprawie, że charakter uprawnień przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego umożliwia ingerencję ustawodawcy w sferę uprawnień majątkowych pod warunkiem przestrzegania zasady proporcjonalności wywiedzionej z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Ingerencja ta mieści się w ciągu działań legislacyjnych, których celem jest dostosowanie stosunków cywilnoprawnych do zmian, jakie niosą głębokie przeobrażenia ustrojowe. Ten złożony i trudny proces nie zakończył się na komunalizacji mienia państwowego dokonanej na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. i wobec tego gminy muszą liczyć się z ograniczaniem przyznanych im praw majątkowych, ilekroć wymaga tego interes państwa.

7. Ustosunkowując się do problemu zadań przekazywanych gminom nie sposób nie odnieść się do zagadnienia charakteru mienia, które otrzymują gminy. Mienie to po przekazaniu gminom staje się mieniem komunalnym. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (K. 18/95, ZU Nr 1/1996 r.) wyrażona została myśl o pewnej odrębności konstytucyjnego statusu mienia komunalnego, jako rodzaju mienia publicznego (obok mienia Skarbu Państwa), którego ochrona konstytucyjna wykazuje różnice w stosunku do ochrony własności podmiotów prawa prywatnego, do których w całej pełni odnosi się konstytucyjna ochrona własności wyrażona w art. 7 przepisów konstytucyjnych. Trybunał stanął na stanowisku, że mienie komunalne jest rodzajem mienia publicznego i nie powinno być utożsamiane z mieniem prywatnym; wprawdzie konstrukcja mienia publicznego jest wsparta na cywilnej konstrukcji mienia prywatnego, lecz dopuszcza ze swej istoty modyfikacje, np. ograniczenie uprawnień właścicielskich wynikających z prawa publicznego. Specyficzny, uwarunkowany interesem publicznym charakter praw majątkowych gminy, powoduje, że prawa te mogą doznawać większych ograniczeń aniżeli prawa majątkowe innych podmiotów. Należy zauważyć, że istnienie mienia komunalnego jest pochodną istnienia gminy jako podmiotu prawa publicznego. Gminy są kreowane przez władzę publiczną na podstawie ustawy; są tworzone, znoszone i przekształcane aktami generalnymi stanowiącymi akty wykonawcze do ustawy. Zasadnicza część majątku, w tym nieruchomego, pochodzi z komunalizacji mienia Skarbu Państwa, dokonanej z woli ustawodawcy. Mienie komunalne, służy realizacji zadań publicznych gmin, określonych przez ustawy. Chociaż więc samodzielność gmin jest zakotwiczona w normach konstytucyjnych, to jest to samodzielność regulowana ustawami zwykłymi. Ustawodawca zwykły w ramach zasad i szczegółowych unormowań o randze konstytucyjnej, jest uprawniony do racjonalnego kształtowania mienia komunalnego w tym do jego ograniczania i redystrybucji. Nie wnikając we wszystkie aspekty wzajemnego stosunku kategorii “mienie komunalne” w art. 70 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. i “własność” w art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, trzeba stwierdzić, że art. 7 nie chroni mienia komunalnego przed ingerencjami ustawodawczymi będącymi instrumentem realizacji polityki przekształceń własnościowych.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu orzeczenia z 20 listopada 1996 r. (K. 27/95) podkreślił, że z jednej strony art. 7 nie może być uznany za tworzący barierę w kształtowaniu przez ustawodawcę władztwa nad mieniem komunalnym, zaś z drugiej wzgląd na niezwykle istotną funkcję mienia komunalnego wobec mieszkańców gminy, jako wspólnoty mieszkańców, daje podstawę do obostrzeń przy dokonywaniu ograniczenia władczych uprawnień gminy. Wyodrębnienie mienia komunalnego wymaga natomiast uwzględnienia w odniesieniu do tego mienia także elementów publicznych sprowadzających się do prostego stwierdzenia, że im większy majątek gminy tym łatwiej jej wykonywać swe obowiązki publiczne (por. uzasadnienie orzeczenia z 17 października 1995 r., K. 10/95, OTK w 1995 r., cz. II).

W uzasadnieniu do orzeczenia z 23 października 1996 r. w sprawie (K. 1/96, OTK ZU Nr 5/1996) Trybunał Konstytucyjny określił pewne konstytucyjne wymogi, które ustawodawca powinien brać pod uwagę, decydując się na ograniczenie samodzielności samorządu terytorialnego. Wiąże się to z obawą naruszenia zakazu wynikającego z art. 1 przepisów konstytucyjnych i wymaga odpowiedzi na następujące pytania:

1) czy wprowadzona regulacja ustawowa jest w stanie doprowadzić do zamierzonych celów,

2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana,

3) czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywateli.

Trybunał Konstytucyjny konstatuje, że ustawodawca ustanawiając obowiązującą regulację prawną uwzględnił i rozpatrzył przedstawione wyżej zagadnienia, co potwierdzają przytoczone w uzasadnieniu argumenty.

8. Trybunał Konstytucyjny nie podziela zarzutu sprzeczności art. 23 ust. 1 i 3 z art. 70 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej, gdyż w pojęciu “jednostki samorządu terytorialnego” użytym w ust. 4 art. 70 mieści się w pełni zakres podmiotów wymienionych w art. 23 ustawy o dużych miastach. Od woli ustawodawcy i koncepcji przyjętego rozwiązania zależy, jakie miasta (gminy) wypełniać będą zadania przekazane im przez ustawę. Trybunał Konstytucyjny już uprzednio parokrotnie konstatował - w pełnej spójności z linią orzeczniczą Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, że zasada równości praw jest stosowana sprawiedliwie wtedy, gdy zakłada równe traktowanie podmiotów takich samych pod względem cechy relewantnej do treści danego uregulowania, zaś dopuszcza odpowiednio odmienne traktowanie podmiotów, które pod względem takiej cechy są zróżnicowane. Należy podkreślić, iż w procesie tworzenia prawa występuje prawidłowość polegająca na tym, że im bardziej próbuje się sprecyzować kryterium, na podstawie którego dokonuje się zróżnicowania, tym trudniejsze może być ustalenie kto lub co spełnia wymogi przewidziane w przepisie. Tak więc dążenie do zachowania w jak największym stopniu równości i sprawiedliwości na płaszczyźnie generalno-abstrakcyjnej może w praktyce spowodować niemożność posługiwania się danym kryterium na płaszczyźnie konkretno-indywidualnej. Wymagać ono będzie bowiem ustalenia elementów sytuacji faktycznej o takim stopniu szczegółowości, że inna jednostka samorządowa nie będzie w stanie mu sprostać. Przyjęcie tego rodzaju kryterium godzi w konstytucyjną zasadę równości w ten sposób, iż uniemożliwia w praktyce zachowanie równości na płaszczyźnie stosowania prawa. Z powyższego wynika, że możliwość doboru kryteriów i ich precyzowanie w ustawie podlega praktycznym ograniczeniom wskazanym w rozwiniętym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (K. 3/94, OTK w 1994 r., cz. II). Ustawodawca wypracował kryteria, na podstawie których wytypował wskazane w ustawie miasta. Przekazanie zadań nastąpiło w drodze ustawy. Zatem ustawodawca dopełnił konstytucyjnego obowiązku nałożenia na gminy nowych zadań w drodze ustawy.

9. Trybunał Konstytucyjny nie widzi podstaw do kwestionowania zgodności art. 23 z art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej, ponieważ w przypadku utworzenia strefy pozostałe, zainteresowane gminy mogą realizować zadania ustawowe i w ten sposób bezpośrednio zaspokajać potrzeby lokalne w oparciu o powiększone środki finansowe, pochodzące nie tylko z budżetu danej gminy, ale też z dotacji celowych i ze składek innych gmin wchodzących w skład strefy. Wynikająca z tej zasady niezależność jednostek samorządu terytorialnego w realizowaniu zadań publicznych, wiąże się z konstytucyjną zasadą własnej odpowiedzialności za ich wykonywanie. Na wyznaczonych przez ustawę miastach spoczywać będzie odpowiedzialność za realizowanie naczelnej zasady wynikającej z tego przepisu Ustawy Konstytucyjnej.

10. Trybunał Konstytucyjny nie dopatruje się również sprzeczności art. 23 ust. 1 i 3 z art. 1 przepisów konstytucyjnych, gdyż działania ustawodawcy w zakresie przedstawionym w art. 23 nie naruszają obowiązującego systemu prawa i zasad demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Dowodzi tego także argumentacja przedstawiona w toku rozważania zarzutów wnioskodawcy.

11. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego art. 23 ust. 1 i 3 ustawy o dużych miastach, nie narusza zasady określonej w art. 5 przepisów konstytucyjnych gwarantującej udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy, ponieważ zostało dotrzymane przez ustawodawcę konstytucyjne wymagania udziału gmin w sprawowaniu administracji publicznej, w drodze zaspokojenia realizowania potrzeb społeczności lokalnej przez gminy określone w ustawie i w zakresie wskazanym ustawą.

Samorząd terytorialny jest elementem ładu publicznego państwa przejawiającego się ukształtowaniem porządku prawnego, w taki sposób by zachowany został podział zadań publicznych pomiędzy organy samorządu terytorialnego a organy administracji rządowej.

12. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca nie naruszył zasady zawartej w art. 7 konstytucji, chroniącej własność i prawo dziedziczenia, gdyż mienie przekazywane wskazanym w ustawie gminom stanowi własność Skarbu Państwa, a tryb przekazania nie budzi zastrzeżeń pod względem prawnym.

Zasady komunalizacji części mienia państwowego zawarte zostały w ustawie z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych zgodnie z jej postanowieniami. Mienie należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których gminy pełniły rolę organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym gminom, stało się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Również mienie ogólnopaństwowe, służące użyteczności publicznej należące do wyżej wymienionych podmiotów ustawa przekazywała gminom i związkom gmin, jeśli było niezbędne do wykonywania ich zadań. Był to istotny krok w kierunku decentralizacji zadań państwowych. Zakres zadań gmin, określony w ustawie kompetencyjnej, ograniczał możliwości przekazywania gminom na własność składników majątku ogólnopaństwowego. O niezadowalających skutkach uwłaszczania gmin zdecydowały jednak głównie trudności realizacyjne. Ustawa o dużych miastach jest częścią procesu reformy administracji publicznej, w ramach której ustawodawca przekazuje gminom kolejne zadania z imperium władztwa administracyjnego. W ślad za przekazaniem zadań musi iść przekazanie majątku niezbędnego do ich realizacji. Nabycie takiego mienia może nastąpić: na podstawie ustawy bądź z mocy prawa (pierwotne), bądź na wniosek gminy. Jak wynika z kwestionowanego przepisu wskazane w ustawie miasta przejmują mienie na własność z mocy prawa.

Mając powyższe na względzie Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.