O R Z E C Z E N I E

z dnia 1 lipca 1996 r.

sygn. akt U. 3/95

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Wojciech Łączkowski - przewodniczący

Tomasz Dybowski

Błażej Wierzbowski - sprawozdawca

Joanna Szymczak - protokolant

po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 1996 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Prokuratora Generalnego i Urzędu Rady Ministrów o stwierdzenie:

niezgodności § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 1994 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 139, poz. 751) z art. 1, art. 79 ust. 1 i art. 80 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz. 729)

o r z e k a :

§ 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 1994 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 139, poz. 751) rozumiany jako pozostający bez wpływu na uprawnienia rodziny zastępczej określone w umowach powierzenia dziecka zawartych na piśmie między rodziną zastępczą a kuratorem oświaty właściwym dla miejsca zamieszkania tej rodziny w okresie od 1 listopada 1993 r. do 30 grudnia 1994 r. jest zgodny z art. 1, art. 79 ust. 1 i art. 80 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz. 729).

U z a s a d n i e n i e:

I

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 października 1993 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 103, poz. 470), wydane na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 74 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 67, poz. 329) w  § 13 ust. 1 ustaliło comiesięczną pomoc pieniężną dla dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej w wysokości 60% przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w kwartale poprzedzającym, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej “Monitor Polski” w celach waloryzacji emerytur i rent, zwanego dalej “przeciętnym wynagrodzeniem miesięcznym”.

Paragraf 17 tego rozporządzenia stanowił, że “dzieciom umieszczonym w rodzinach zastępczych, które na skutek wypadków losowych będą wymagały dodatkowej pomocy, kurator oświaty właściwy dla miejsca zamieszkania rodziny zastępczej może udzielić dodatkowo pomocy pieniężnej jednorazowej, okresowej lub stałej w wysokości 60 % wynagrodzenia” (przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, o którym mowa w § 13 ust. 1 tegoż rozporządzenia). Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 listopada 1993 r. przy czym § 25 stanowił, że do 31 grudnia 1994 r. wysokość pomocy pieniężnej dla dziecka określonej w art. 13 ust. 1 i art. 17 wynosić będzie 40 % przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, zaś § 26, że z dniem 1 stycznia 1995 r. wejdą w życie przepisy § 13 ust. 1 i § 17 w zakresie dotyczącym wysokości pomocy pieniężnej dla dziecka w wysokości 60 % przeciętnego wynagrodzenia.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 28 grudnia 1994 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie rodzin zastępczych, ogłoszone w Dzienniku Ustaw z 30 grudnia 1994 r., Nr 139, poz. 751, które w tym samym dniu weszło w życie, ustaliło że po 1 stycznia 1995 r. - bezterminowo - podstawowa pomoc pieniężna dla dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, o której mówi art. 13 ust. 1, będzie wynosiła 40 % przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Rozporządzenie to nie zmieniło wysokości 60 % przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego - dodatkowej pomocy pieniężnej, jednorazowej, okresowej lub stałej dla dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych, które na skutek wypadków losowych będą wymagały dodatkowej pomocy, ani też terminu - 1 stycznia 1995 r. - od którego pomoc dodatkowa w tej wysokości będzie przysługiwała.

II

Rzecznik Praw Obywatelskich postanowieniom § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 1994 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie rodzin zastępczych (Dz.U. Nr 139, poz. 751- dalej rozporządzenie zmieniające), obniżającym pomoc pieniężną dla dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej z 60 % do 40 % przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia zarzucił:

1) niezgodność z wywodzonymi z art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadami demokratycznego państwa prawnego, wyrażającymi się w zasadach bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa i stanowionego w tym państwie prawa, zaś szczególnie - w zasadzie ochrony praw nabytych, rozumianych zarówno jako ochrona praw nadanych obywatelom in abstracto, tzn. w formie przewidzianych w ustawie norm, określających przesłanki powstawania określonych uprawnień oraz nabywania ich w drodze tzw. oczekiwań prawnych przez nieskonkretyzowanych adresatów oraz in concreto - w postaci umów bądź decyzji administracyjnych dotyczących uprawnień określonych indywidualnie osób;

2) niezgodność z wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą szczególnie troskliwej opieki jaką państwo zobowiązało się otaczać młodzież, określoną w art. 80 przepisów konstytucyjnych, a także zasadą ochrony rodziny wyrażoną w art. 79 ust. 1 tych samych przepisów. Przyjąć należy bowiem, że zasięg konstytucyjnej ochrony rodziny obejmuje również rodziny zastępcze, gdyż jak twierdzi się w doktrynie, dotyczy on wszelkich wspólnot rodziców wychowujących dzieci niezależnie od tego, czy są to naturalne dzieci osób, które włączyły je do swojej wspólności domowej.

Sprowadzając znaczenie tych ogólnych postanowień do konkretnej sytuacji rodzin zastępczych RPO podniósł, że wycofanie się z promowania i finansowania korzystniejszych warunków dla rozwijania tej formy opieki zastępczej nad dzieckiem przez władze - do czego prowadzi kwestionowany przepis - stoi w sprzeczności z:

- zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą szczególnie troskliwej opieki, jaką państwo zobowiązało się otoczyć młodzież poprzez faktyczne ograniczenie możliwości uzyskania przez rzesze dzieci zaniedbanych, odrzuconych i osieroconych środowiska znacznie korzystniejszego dla ich rozwoju intelektualnego, emocjonalnego a nawet fizycznego (czego dowodzą badania), niż środowisko instytucji opiekuńczej, przy równoczesnym obciążeniu całego społeczeństwa kilkakrotnie wyższymi kosztami pobytu dzieci i młodzieży w tychże instytucjach;

- zasadą ochrony rodziny, gdyż wprowadza niepewność sytuacji (nie tylko finansowej) w istniejących już rodzinach zastępczych, które zawarły indywidualne umowy na podstawie konkretnych przepisów prawnych i - co istotne - do których funkcjonowania nie można mieć zastrzeżeń.

RPO powołał się ponadto na ratyfikowaną i wprowadzoną w życie 7 lipca 1991 r. Konwencję o prawach dziecka (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 527). Stwierdził, że choć zakres jej obowiązywania - wobec braku normy konstytucyjnej rozstrzygającej kwestię miejsca prawa międzynarodowego w polskim systemie prawnym - nie jest jasny, to w doktrynie i orzecznictwie Sądu Najwyższego (uchwała z 12 czerwca 1992 r., sygn. III CZP 48/92) ustalił się jednak pogląd, że pomimo iż niektóre normy Konwencji mają charakter ogólny i nie nakładają na państwo konkretnych obowiązków, powinny być powoływane przed polskimi organami jako dodatkowa argumentacja, gdyż mają istotne znaczenie dla interpretowania i stosowania norm Konwencji w odniesieniu do konkretnych uprawnień dziecka.

W odniesieniu do tego zagadnienia RPO powołał się szczególnie na:

- art. 3 Konwencji, nakazujący we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze kierować się interesem dziecka jako wartością nadrzędną (ust. 1) i nakładający na państwo obowiązek zapewnienia dziecku opieki i ochrony w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla jego dobra (ust. 2);

- art. 6 Konwencji, który w ust. 2 zobowiązuje państwo do zapewnienia “w możliwie maksymalnym zakresie” warunków życia i rozwoju dziecka;

- art. 18 Konwencji, którego ust. 2 wzmacnia gwarancje udzielone dziecku przez  zapewnienie, że “w celu zagwarantowania i popierania praw zawartych w niniejszej konwencji Państwa - Strony będą okazywały odpowiednią pomoc rodzicom i opiekunom prawnym dziecka w wykonywaniu obowiązków związanych z wychowywaniem dzieci oraz zapewnią rozwój instytucji, zakładów i usług w zakresie opieki nad dziećmi”;

- art. 20, w którego ust. 1 i 2 podwyższony został dodatkowo standard ochrony dziecka czasowo lub stale pozbawionego środowiska rodzinnego lub które ze względu na własne dobro nie może przebywać w tym środowisku, przez zagwarantowanie mu “prawa do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa”, a także zapewnienie przez państwo - stronę opieki zastępczej zgodnie ze swym ustawodawstwem wewnętrznym (przy czym ust. 3 tego artykułu interpretuje się jako wyrażenie w pośredni sposób priorytetu dla prorodzinnych form opieki);

- art. 27, w którym państwo zobowiązuje się (zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych zasobów) do podjęcia właściwych środków w celu wspomagania rodziców i innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji prawa dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu oraz udzielania, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań.

W podsumowaniu RPO stwierdził, że prawodawca wprowadzający zmiany lub precyzujący przepisy wewnętrznego prawa polskiego powinien kierować się powyższymi, przyjętymi w ratyfikowanej przez Polskę Konwencji praw dziecka, zasadami, tym bardziej, że mają one charakter minimalnego katalogu praw i wolności dziecka.

III

Uczestnicy postępowania nie podzielili poglądów Rzecznika Praw Obywatelskich.

1. Minister - Szef Urzędu Rady Ministrów w piśmie z 28 kwietnia 1995 r. stwierdza, że wprowadzone w 1993 r. rozwiązania w zakresie uprawnień rodzin zastępczych zakładały ich rozwojowy charakter. W 1994 r. okazało się już jednak, że konieczne jest zracjonalizowanie zapowiedzianych świadczeń i dostosowanie ich do realnych możliwości resortu edukacji narodowej.

Zarzut niezgodności § 1 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego z art. 1 przepisów konstytucyjnych, a w szczególności z zasadą ochrony praw nabytych, należy uznać za niezasadny. Podwyższona o 20 % wysokość pomocy pieniężnej miała wejść w życie dopiero od 1 stycznia 1995 roku. Osoby zainteresowane nie nabyły jeszcze prawa do pomocy w wysokości 60 % wynagrodzenia. Pozostawienie pomocy pieniężnej na dotychczasowym poziomie 40 % przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia nie pogorszyło zatem ich aktualnej sytuacji, ale - co najwyżej - oddaliło perspektywę jej poprawy.

Nie wydaje się, aby zasadne było zaprezentowane w przedmiotowej sprawie przez Rzecznika Praw Obywatelskich uzasadnienie zarzutu niezgodności rozporządzenia z przepisami konstytucyjnymi, sprowadzające się do traktowania zasady ochrony oczekiwań prawnych jako dyrektywy statycznej bezwzględnie wiążącej, nie uwzględniającej recesywnych zjawisk występujących w części budżetu przeznaczonej na oświatę i wychowanie.

Odrębnego rozważenia wymaga, szczególnie eksponowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich, zarzut niezgodności omawianej zmiany z wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadą sprawiedliwości społecznej, zasadą szczególnie troskliwej opieki, jaką zobowiązało się państwo otaczać młodzież (wyrażoną w art. 80), a także zasadą ochrony rodziny (wyrażoną w art. 79 ust. 1).

Wymienione zasady konstytucyjne należy rozpatrywać łącznie z wyrażoną w art. 81 ust. 1 przepisów konstytucyjnych zasadą równości obywateli. Zatem zasada sprawiedliwości społecznej odnosi się do wszystkich dzieci, a nie tylko do umieszczonych w rodzinach zastępczych. Nie można jej więc rozpatrywać bez odniesienia do aktualnych możliwości finansowych państwa w zakresie realizacji wszystkich form pomocy świadczonej dzieciom w ramach systemu oświaty. Analogicznie, zasada ochrony rodziny dotyczy jednakowej ochrony wszystkich rodzin - zarówno zastępczych, jak i naturalnych.

Powołane w końcowej części wniosku postanowienia ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o prawach dziecka mają ogólny charakter i nie da się z nich wyprowadzić wniosku, iż kwestionowane rozporządzenie pozostaje w kolizji z tymi normami. Zresztą z art. 6 ust. 2 i art. 27 Konwencji wyraźnie wynika, że Państwo wykonując obowiązki związane z zapewnieniem dzieciom odpowiednich warunków życia i rozwoju oraz wspomaganiem rodziców i innych osób odpowiedzialnych za dzieci, czyni to “w możliwie maksymalnym zakresie”, a także “zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych zasobów”.

2. Prokurator Generalny przed ustosunkowaniem się merytorycznym do podnoszonych przez Rzecznika Praw Obywatelskich zarzutów podkreślił, że powołane przez Wnioskodawcę orzeczenie TK z 11 lutego 1992 r., sygn. K. 14/91, jakkolwiek zawiera w uzasadnieniu pogląd o konieczności ochrony ekspektatyw, to jednak wyraźnie stwierdza, że - “w rozważanej sprawie potrzeba takiej ochrony wynika z samej natury systemu ubezpieczeń społecznych, opartego na założeniu: w zamian za składki - wkład pracy - tworzy się gwarancję przyszłych, stopniowo narastających praw”.

Inny charakter ma natomiast pomoc udzielana rodzinom zastępczym. Należy podkreślić, że zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia pomoc pieniężna udzielana jest na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dzieci w rodzinach zastępczych. Taki zakres świadczeń wynika z przepisu art. 74 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który realizuje dyrektywy zawarte w art. 79 i 80 przepisów konstytucyjnych. Nie zawierają one jednak bliżej określonych norm kształtowania wysokości i zakresu pomocy. Dla oceny konstytucyjności zakwestionowanego przepisu ma zatem znaczenie, czy pomoc przewidziana w tym przepisie czyni zadość ogólnej dyrektywie określonej w przepisach konstytucyjnych powołanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

Prokurator Generalny,  w sposób szczegółowy, odniósł się do funkcjonowania w państwie zasady sprawiedliwości społecznej w zakresie zapewnienia właściwych warunków opieki i wychowania wszystkim dzieciom, zarówno wychowującym się w rodzinach naturalnych jak i w rodzinach zastępczych.

Doceniając korzyści wynikające z wychowywania w rodzinach zastępczych dzieci znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej, uniemożliwiającej zapewnienie przez rodziców podstawowych warunków opieki i wychowania, nie można jednak pominąć, że pełnienie funkcji rodziny zastępczej jest bezpłatne (§ 11 rozporządzenia), zaś pomoc pieniężna udzielana tym rodzinom nie może prowadzić do uprzywilejowania tych rodzin w stosunku do innych rodzin, wymagających również pomocy zwłaszcza, że gdyby rodzina zastępcza znalazła się w sytuacji wyjątkowo trudnej, byłaby uprawniona do świadczeń na podstawie przepisów o pomocy społecznej.

Nie można zatem podzielić poglądu RPO o niezgodności zakwestionowanego przepisu z art. 79 ust. 1 i art. 80 przepisów konstytucyjnych.

Z tych samym przyczyn przepis ten nie narusza również zasady sprawiedliwości społecznej, wysłowionej w art. 1 przepisów konstytucyjnych.

Jeżeli natomiast chodzi o zarzuty naruszenia zasad państwa prawnego, wyrażającego się w zasadach bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego w tym Państwie prawa - szczególnie w zakresie ochrony praw nabytych, to należy stwierdzić, że jakkolwiek niepożądana jest praktyka wycofywania się z zapowiedzianych już korzystnych uregulowań, to zmiana przepisu sama przez się nie przesądza o naruszeniu wymienionych zasad. Została ona dokonana zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 74 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty bez naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz.

3. Na prośbę Trybunału Konstytucyjnego Minister Edukacji Narodowej ustosunkował się do problemu określania wysokości pomocy pieniężnej dla dzieci umieszczanych w rodzinach zastępczych w umowach zawieranych przez kuratorów oświaty z rodzinami zastępczymi.

Na podstawie przeprowadzonego we wszystkich kuratoriach oświaty rozpoznania stwierdził, że w większości kuratoriów zawarte umowy nie uwzględniały treści § 26 rozporządzenia z 21 października 1993 r. w sprawie rodzin zastępczych w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej rozporządzeniem zmieniającym. Wysokość pomocy pieniężnej dla dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej określona została w tych umowach w wysokości 40 % przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego.

Jedynie w pięciu kuratoriach oświaty w treści umów zawartych z rodzinami zastępczymi uwzględniono pomoc pieniężną w wysokości określonej w § 13 ust. 1 rozporządzenia sprzed nowelizacji. W tych przypadkach, niezwłocznie po wejściu w życie rozporządzenia zmieniającego, sporządzono stosowne aneksy do umów uwzględniające dokonaną zmianę.

IV

Na rozprawie 1 lipca 1996 r. Wnioskodawca i uczestnicy postępowania podtrzymali swe dotychczasowe stanowiska, rozwijając ich argumentację.

Przedstawicielka Prokuratora Generalnego przedłożyła przygotowane w Ministerstwie Sprawiedliwości opracowanie: Analiza stanu prawnego i praktyki sądowej w zakresie ustanawiania rodzin zastępczych.

Przedstawiciel Urzędu Rady Ministrów na pytanie Trybunału Konstytucyjnego wyjaśnił nadto, że spory wynikające z umów zawartych przez kuratorów oświaty z rodzinami zastępczymi winny być rozpatrywane na drodze sądowej, kurator nie wypowiada się władczo w kwestii rozmiarów pomocy finansowej dla dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Zdaniem przedstawiciela Urzędu Rady Ministrów zasada swobody umów doznaje ograniczeń w odniesieniu do umów zawieranych przez kuratorów oświaty z rodzinami zastępczymi, a to z tego względu, iż wysokość pomocy finansowej dla dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych została uregulowana w rozporządzeniu Rady Ministrów.

V

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje.

1. Wniosek RPO dotyczy przepisu wprowadzającego zmianę takiego przepisu, który nigdy nie wszedł w życie. Zgodnie z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 października 1993 r. w sprawie rodzin zastępczych przepis § 13 ust. 1 tego rozporządzenia w zakresie dotyczącym pomocy pieniężnej miał wejść w życie z dniem 1 stycznia 1995 r. Z dniem 30 grudnia 1994 r. została dokonana zmiana § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 października 1993 r. w ten sposób, że wysokość pomocy pieniężnej przysługującej dziecku umieszczonemu w rodzinie zastępczej ustalono w wysokości 40 % przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, a więc w takiej samej wysokości, jaka początkowo miała przysługiwać tylko w okresie do 31 grudnia 1994 r. (§ 25 rozporządzenia w sprawie rodzin zastępczych). Kwestionowany przez RPO przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia z 28 grudnia 1994 r. nie pozbawił dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych praw nabytych, lecz uniemożliwił im poprawę sytuacji prawnej w takim zakresie, jaki wynikał z opublikowanego a nie obowiązującego jeszcze przepisu § 13 ust. 1 rozporządzenia z 21 października 1993 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Sytuację tę Wnioskodawca określa jako “cofnięcie ekspektatywy zwiększenia pomocy dzieciom”.

Wnioskodawca uzasadnia zarzut niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 1 przepisów konstytucyjnych wykazując sprzeczność § 1 pkt 1 rozporządzenia z 29 grudnia 1994 r. z zasadami bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa i stanowionego w tym państwie prawa, zaś w szczególności z zasadą ochrony praw nabytych. W odniesieniu do tej zasady wskazuje, że może ona być rozumiana dwojako: zarówno jako ochrona praw nadanych obywatelom in abstracto, tzn. w formie przewidzianych w ustawie norm, określających przesłanki powstawania określonych uprawnień oraz nabywania ich w drodze tzw. oczekiwań prawnych przez nieskonkretyzowanych adresatów oraz in concreto - w postaci umów bądź decyzji administracyjnych dotyczących uprawnień indywidualnie określonych osób. W dalszej części swych wywodów Wnioskodawca koncentruje się na sytuacji prawnej osób, które zawarły z kuratorami oświaty umowy o pomocy pieniężnej (§ 12 ust. 2 rozporządzenia z 21 października 1993 roku).

2. Instytucja rodzin zastępczych jest uregulowana w art. 72-76 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty  w rozdziale 5 pt. Organizacja kształcenia, wychowania i opieki w szkołach i placówkach publicznych. Takie usytuowanie przepisów o rodzinach zastępczych wskazuje na to, że w prawnym kształcie tej instytucji mają dominować przede wszystkim elementy publiczno-prawne chociaż w grę wchodzą również takie uprawnienia zainteresowanych osób, które mają charakter cywilno-prawny. Trzeba podkreślić, że obowiązek kuratora oświaty ma w pierwszym rzędzie polegać na organizowaniu opieki w rodzinach zastępczych dzieciom i młodzieży pozbawionym całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej (art. 72 ust. 1). Środki przewidziane w przepisach ustawy o systemie oświaty mają charakter uzupełniający w stosunku do środków przewidzianych w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym oraz w kodeksie postępowania cywilnego, a ich ratio legis wynika z fachowości i dobrego rozeznania w potrzebach dzieci, którym dysponują poszczególne jednostki organizacyjne i organy administracji oświatowej. Stąd też podejmowanie rozstrzygnięć o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej należy do kompetencji sądu opiekuńczego (art. 72 ust. 2 ustawy o systemie oświaty), a kurator oświaty dokonuje jedynie doboru rodzin zastępczych (§ 5 ust. 1 rozporządzenia z 21 października 1993 roku). Bez orzeczenia sądu opiekuńczego dziecko może być umieszczone w rodzinie zastępczej na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka, na podstawie umowy powierzenia dziecka, zawartej na piśmie między rodziną zastępczą a kuratorem oświaty. Jednak i w tym wypadku kurator zawiadamia sąd opiekuńczy, a w razie wątpliwości co do spełniania ustawowych warunków przez rodzinę zastępczą, przekazuje sprawę temu sądowi (art. 72 ust. 3 ustawy).

Dokładniejsze uregulowanie pomocy pieniężnej udzielanej dzieciom umieszczonym w rodzinach zastępczych znajduje się w art. 74 ustawy o systemie oświaty. Z uregulowań tych wynika, że:

1) pomoc pieniężna ma tylko częściowo pokrywać koszty utrzymania dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych (ust. 1);

2) podstawą przyznania pomocy pieniężnej jest umowa zawarta między kuratorem oświaty a rodziną zastępczą (ust. 2);

3) pomoc udzielana jest dzieciom umieszczonym w rodzinach zastępczych, a nie tym rodzinom (ust. 1);

4) rodzice, których dzieci przebywają w rodzinach zastępczych, są obowiązani do odpłatności z tego tytułu (ust. 3).

Bezpośrednim adresatem przepisu o pomocy pieniężnej jest dziecko, które zostało umieszczone w rodzinie zastępczej. Tylko w odniesieniu do dziecka można też mówić o wykonywaniu przez kuratora zadań z zakresu administracji publicznej. Chodzi tu niewątpliwie o administrację określoną w rozważaniach doktrynalnych jako administracja świadcząca. Nałożone na kuratora oświaty zadania, polegające na organizowaniu opieki w rodzinach zastępczych, są przez ten organ wykonywane w formach właściwych prawu cywilnemu. Jedynie ze względu na to, że chodzi tu o instytucję stanowiącą swoisty surogat władzy rodzicielskiej lub opieki w rozumieniu kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, kurator, strzegąc dobra dziecka i korzystając z pomocy ośrodka adopcyjno-opiekuńczego, sprawuje “nadzór nad wykonywaniem zadań przyjętych przez rodzinę zastępczą na podstawie umowy” (§ 9 rozporządzenia z 21 października 1993 roku). Stosunki między kuratorem oświaty a rodziną zastępczą nie mają jednak charakteru administracyjno-prawnego, a ich treść wynika z umowy zawieranej przez kuratora oświaty w imieniu Skarbu Państwa z rodziną zastępczą. charakter cywilnoprawny mają również stosunki między Skarbem Państwa a rodzicami dzieci, które przebywają w rodzinach zastępczych, zobowiązanymi do odpłatności (art. 74 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 roku).

Udzielenie pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej jest możliwe wtedy, gdy między kuratorem oświaty a rodziną zastępczą zostanie zawarta umowa (art. 74 ust. 2 powołanej ustawy). Z przepisów ustawy o systemie oświaty nie wynika to, że podstawowa dla prawa cywilnego zasada swobody umów doznaje ograniczeń w odniesieniu do umów zawartych między kuratorem oświaty a rodziną zastępczą. Przepisy ustawy o pomocy pieniężnej dla dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej nie odnoszą się do stosunku administracyjno-prawnego, którego stroną jest to dziecko (art. 74 ust. 2 ustawy o systemie oświaty). W szczególności nie wynika z tego przepisu, aby dziecko miało roszczenie o przyznanie pomocy pieniężnej w określonej wysokości. Nie można też przyjąć, że kurator może władczo wypowiadać się w tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Organizowanie opieki w rodzinach zastępczych (art. 72 ust. 1 ustawy o systemie oświaty) nie wchodzi bowiem w zakres administracji o charakterze władczym, lecz - jak była już o tym mowa - jest częścią administracji świadczącej. Natomiast organizowanie opieki w rodzinach zastępczych przez administrację oświatową stanowi tylko uzupełnienie zadań nałożonych przez ustawodawcę na inne podmioty administracji publicznej. Elementy administracyjno-prawne w przepisach art. 72 - 76 ustawy o systemie oświaty odnoszą się więc do zadań administracji oświatowej. Przepisy te skierowane są do kuratora oświaty jako organu funkcjonującego w systemie administracji publicznej i dysponującego środkami budżetowymi. Naruszenie tych przepisów może stanowić podstawę wystąpienia przez dziecko, umieszczone w rodzinie zastępczej z odpowiednimi środkami do organu nadrzędnego wobec kuratora oświaty, a także podstawę odpowiedzialności służbowej lub budżetowej konkretnego funkcjonariusza administracji publicznej. Nie ma natomiast podstaw, aby a priori zakładać, że naruszenie tych przepisów przez jednostkę organizacyjną stanowiącą statio fisci skutkuje całkowitą lub częściową nieważnością umów między Skarbem Państwa, reprezentowanym przez kuratora oświaty, a rodziną zastępczą. Potwierdza to praktyka, gdyż jak wynika z przedłożonych przez Ministra Edukacji Narodowej formularzy, w sprawach nie uregulowanych w umowie strony stosują odesłanie do kodeksu cywilnego.

Powyższe rozważania pozwalają ocenić jako bezzasadny podstawowy zarzut Wnioskodawcy odnoszący się do zasady ochrony praw nabytych, która miałaby być naruszona przez “cofnięcie ekspektatywy zwiększenia pomocy dzieciom”. Jeśli można mówić w konkretnych wypadkach o pozbawieniu dzieci i rodzin zastępczych ekspektatywy większych świadczeń, to trzeba wyraźnie powiedzieć, że miała ona swą podstawę nie w przepisach rozporządzenia, które przecież nie miały mocy obowiązującej, lecz w postanowieniach konkretnej umowy między rodziną zastępczą, a Skarbem Państwa, działającym przez kuratora oświaty. Treść nie obowiązujących, oczekujących na wejście w życie przepisów, miała bez wątpienia wpływ na treść oświadczeń woli obu stron umowy. Zmiana stosownych przepisów w okresie vacatio legis, która z założenia ma służyć dostosowaniu się jednostki do nowej zmieniającej się sytuacji, nie jest z pewnością z punktu widzenia standardów państwa prawnego przedsięwzięciem zasługującym na aprobatę, niweczy bowiem te przedsięwzięcia jednostki, które miały właśnie adaptacyjny charakter. W szczególności nie można aprobować takiej zmiany wtedy, gdy jest to zmiana na gorsze i dotyczy osób, których możliwości adaptacyjne (dzieci umieszczone w rodzinach zastępczych) są z natury rzeczy znikome. Przepis zmieniający przepis ogłoszony, lecz jeszcze nie obowiązujący nie może być jednak uznany za naruszający zasadę ochrony praw nabytych, a to z tego względu, że zmieniony przepis nie wywołał jeszcze skutków prawnych polegających na polepszeniu sytuacji prawnej jednostki. Oświadczenia woli, które zostały złożone przy założeniu, że określony przepis w wyraźnie określonym czasie uzyska moc obowiązującą, nie podlegają ipso iure korekcie z tego tylko powodu, że przepis w zapowiadanym przez prawodawcę terminie nie zaczął obowiązywać. Zmiana przepisów wykonawczych nie może naruszać zasady dotrzymywania umów (pacta sunt servanda) a same umowy w razie sporu między stronami podlegają ocenie sądu z zachowaniem podstawowej zasady niezawisłości sędziowskiej (art. 62 przepisów konstytucyjnych).

Eksponowane przez Wnioskodawcę zarzuty zasługują więc na rozpatrzenie zawsze w konkretnych okolicznościach i w odniesieniu do konkretnej sytuacji w sporze między stronami umowy powierzenia dziecka przez sąd rozstrzygający konkretną sprawę. Problemy, o których mówi Wnioskodawca, przewidział wszakże ustawodawca w art. 65 kc, nakazując tłumaczyć oświadczenie woli tak, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje (§ 1) i nakazując badać w umowach raczej to, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu (§ 2).

Zarzut Wnioskodawcy zdaje się opierać na założeniu, że rozporządzenie wykonawcze może modyfikować na niekorzyść jednostki treść umów zawartych przez tę jednostkę ze Skarbem Państwa. Założenie tej treści Trybunał Konstytucyjny uznaje za nie odpowiadające zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 1 przepisów konstytucyjnych) i z tego względu nie może go zastosować przy wykładni zakwestionowanych przez Wnioskodawcę przepisów podustawowych i przy ocenie sytuacji prawnej stron ukształtowanej w drodze umowy. Stąd też zaskarżony przepis winien być rozumiany jako nie wywierający wpływu na uprawnienia rodziny zastępczej określone w umowach powierzenia dziecka (art. 72 ust. 2, art. 74 ust. 2 ustawy o systemie oświaty). Umowy takie mogą być zmieniane tylko w drodze nowego porozumienia stron, a wówczas gdy umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej następuje bez orzeczenia sądu, umowy mogą być także rozwiązane z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia (art. 75 ust. 1 ustawy o systemie oświaty).

3. Z powyższych rozważań wynikają przede wszystkim dwa wnioski. Po pierwsze: zakwestionowany przepis nie pozbawił dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych praw nabytych. Po drugie zaskarżony przepis nie zmienia treści umów zawartych między Skarbem Państwa a rodzinami zastępczymi. Nie można zatem uznać za zasadne kolejnych zarzutów Wnioskodawcy, sprowadzających się przede wszystkim do twierdzenia o niekonstytucyjności “wycofania się” prawodawcy z obietnicy uczynionej wcześniej w korzystniejszych dla rodzin zastępczych przepisach rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że treść tych korzystniejszych dla rodzin zastępczych postanowień rozporządzenia mogła powodować osobami, które w drodze umowy podjęły się obowiązku pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Te motywacje, treść konkretnych umów, okoliczności ich zawarcia są jednak w praktyce zróżnicowane, a spory rodzące się przy wykonywaniu umów podlegają rozpatrzeniu na drodze sądowej. Przy rozpatrywaniu tych sporów, zważywszy na to, że stroną umowy jest Skarb Państwa, a umowa ma na celu powierzenie jednostce wykonania zadań za administrację publiczną, przy interpretacji konkretnych postanowień umowy, sąd orzekający może uwzględnić zarówno wskazane przez Wnioskodawcę przepisy konstytucyjne jak i Konwencję praw dziecka. W sprawie niniejszej, w której przedmiotem oceny są działania prawodawcy, należy odpowiedzieć na pytanie czy z przytoczonych przez Wnioskodawcę przepisów konstytucyjnych rozważanych w kontekście postanowień Konwencji o prawach dziecka wynika zakaz zmiany takich przepisów, które jeszcze nie obowiązywały, jeśli nowe przepisy oznaczają jedynie “wycofanie” się przez prawodawcę z tego co znalazło swój wyraz w przepisach, które nie zdążyły jeszcze wejść w życie i utrzymanie de lege lata nadal takiego samego stanu, a adresatem tych przepisów jest dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej. Z wywodów Wnioskodawcy wynika nadto, że zakłada On stymulujące działanie rozpatrywanych przepisów. W związku z tym należy prowadzić rozważania o konstytucyjności, mając na uwadze również te dzieci, które mogły być umieszczone w rodzinach zastępczych gdyby nie zakwestionowany przepis rozporządzenia. Przy takim założeniu i przy takim przedmiocie rozważań ocena musiałaby odnosić się do zaniechania prawodawcy i dotyczyć całości działań podejmowanych przez stosowne organy państwa z myślą o interesie dziecka jako wartości nadrzędnej. Do oceny takiej Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji.

Zakwestionowany przepis został niewątpliwie wydany na podstawie upoważnienia udzielonego w ustawie i w celu jej wykonania (art. 54 ust. 1 Małej Konstytucji). Problematykę dzieci i młodzieży pozbawionych całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej ustawa o systemie oświaty reguluje tylko w takim zakresie, jaki wynika z jej celu (zob. preambułę do ustawy i jej art. 1). przy ocenie konstytucyjności zakwestionowanego przepisu nie może to ujść uwadze. podstawową funkcją systemu oświatowego i organów administracji oświatowej nie jest bowiem zapewnienie warunków materialnych tym dzieciom, które są pozbawione całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej. Sytuację tych dzieci regulują także inne ustawy, a środki materialne służące poprawie ich sytuacji winny być dostarczane także za pomocą systemu pomocy społecznej i w ramach systemu postępowania z nieletnimi.

wykonując upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia Rada Ministrów, samodzielnie w ramach swych konstytucyjnych kompetencji (art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 i 5 in fine Małej Konstytucji) dokonuje wyboru najodpowiedniejszych rozwiązań, mając na uwadze również wykonanie innych ustaw i wykonanie budżetu państwa. Tych kompetencji Rady Ministrów nie ograniczają zobowiązania Rzeczpospolitej Polskiej wynikające z ratyfikowanej Konwencji o prawach dziecka. Powoływane przez Wnioskodawcę postanowienia Konwencji odnoszą się do całości działań podejmowanych przez państwo na rzecz dzieci, w tym również tych, które czasowo lub na stałe zostały pozbawione środowiska rodzinnego lub które ze względu na własne dobro nie mogą przebywać w tym środowisku. Z tego względu nie można uznać, aby zmiana przepisów regulujących sytuację materialną tych dzieci dokonana przed wejściem tych przepisów w życie była sprzeczna z przyjętymi przez Rzeczpospolitą Polską w umowie międzynarodowej zobowiązaniami a także, aby naruszała art. 1 przepisów konstytucyjnych.

4. Z tych samych względów nie można uznać, aby zakwestionowany przepis był sprzeczny z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 1 przepisów konstytucyjnych) oraz z art. 79 ust. 1 i art. 80 przepisów konstytucyjnych. Wnioskodawca, uzasadniając swe zarzuty w tym zakresie, twierdzi, że wycofanie się przez Radę Ministrów z tych postanowień rozporządzenia, które jeszcze nie weszły w życie, wpłynie niekorzystnie na zainteresowanie się tą formą troski o dzieci pozbawione środowiska rodzinnego, jaką stanowią rodziny zastępcze. W ten sposób widoki na poprawę sytuacji odnosi nie do tych dzieci, które zostały umieszczone w rodzinach zastępczych, lecz do tych, które pozostają nadal w instytucjach opiekuńczych. Zarzut ten nabiera tym samym charakteru postulatywnego. Wnioskodawca nie przedstawia przy tym dowodu na to, że sytuacja dzieci pozostających w instytucjach opiekuńczych pogorszyła się z powodu zmiany wprowadzonej przez kwestionowany przepis. Rozważania Wnioskodawcy w tym zakresie odnoszą się do sfery celowości i wyraźnie abstrahują od tego, że z art. 79 ust. 1 przepisów konstytucyjnych wynika obowiązek opieki i ochrony państwa w odniesieniu do małżeństwa, macierzyństwa i rodziny, a jedyną kategorią wyróżnioną w tym przepisie są rodziny o licznym potomstwie. Należy się zgodzić z Wnioskodawcą, że przepis ten można odnieść również do rodzin zastępczych. Dla uznania jednak niezgodności kwestionowanego przepisu rozporządzenia z art. 79 ust. 1 przepisów konstytucyjnych należałoby wykazać, że rodzinom innym niż zastępcze w przepisach wydanych na podstawie ustawy o systemie oświaty państwo zapewnia pomoc materialną w szerszym zakresie. To zaś nie zostało w sprawie wykazane.

W ten sam sposób należy się odnieść również do zarzutu sprzeczności kwestionowanego przepisu rozporządzenia z art. 80 przepisów konstytucyjnych.

Z tego, że Rzeczpospolita Polska otacza szczególnie troskliwą opieką wychowanie młodzieży i zapewnia jej najszersze możliwości rozwoju oraz stwarza warunki do aktywnego udziału młodego pokolenia w życiu społecznym, politycznym, gospodarczym i kulturalnym, nie wynika zakaz zmiany przepisów odnoszących się do jednej z form pomocy materialnej państwa, adresowanej do jednej z kategorii dzieci i młodzieży, która to zmiana została dokonana przed wejściem ogłoszonych przepisów w życie, a zgodna z konstytucją wykładnia przepisów zawierających zmianę prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zmiana taka nie zmienia automatycznie obowiązków, które przyjął Skarb Państwa w umowie zawartej z rodziną zastępczą.

Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.