Wyrok z dnia 29 marca 2006 r.
II UK 103/05

Odsetki za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek na ubezpiecze-
nie społeczne, należne na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 13 paździer-
nika 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze
zm.) w związku z art. 56 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podat-
kowa (jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) i w związku z art. 12
ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim
(Dz.U. Nr 140, poz. 938 ze zm.), wynosiły 200% podstawowej stopy oprocento-
wania kredytu lombardowego także przed zmianą art. 56 § 1 Ordynacji podatko-
wej wprowadzoną ustawą z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordyna-
cja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 169, poz.
1387), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r.

Przewodniczący SSN Zbigniew Myszka, Sędziowie: SN Zbigniew Hajn (spra-
wozdawca), SA Zbigniew Korzeniowski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. sprawy
z odwołania Ryszarda G. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych-Oddziału w
G. o odsetki, na skutek kasacji ubezpieczonego od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Gdańsku z dnia 27 stycznia 2005 r. [...]

o d d a l i ł kasację.

U z a s a d n i e n i e

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Sąd Apelacyjny w Gdańsku oddalił
apelację odwołującego się Ryszarda G. od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku z siedzibą w Gdyni z 30 września 2003 r., od-
dalającego odwołanie Ryszarda G. od decyzji pozwanego Zakładu Ubezpieczeń
Społecznych-Oddziału w G. z 23 grudnia 2002 r.
Wskazaną wyżej decyzją, sprostowaną decyzją z 28 stycznia 2003 r., Zakład
Ubezpieczeń Społecznych ustalił wysokość zobowiązania Ryszarda G. z tytułu nie-
opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od września do grudnia
1999 r. i od stycznia 2000 r. do października 2001 r.; na ubezpieczenie zdrowotne za
okres od marca do września 2001 r.; na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych
Świadczeń Pracowniczych za okresy od października do grudnia 1999 r. i od marca
do października 2001 r. Odwołujący się przyznał, że powstała znaczna zaległość w
opłacaniu składek. Nie zgodził się natomiast z wysokością odsetek naliczanych przez
pozwanego od 1 stycznia 1998 r., ponieważ po tej dacie nie było podstawy prawnej
pozwalającej określić wysokość odsetek za zwłokę od zaległych składek.
Zdaniem Sądu Okręgowego stanowisko odwołującego się nie znajduje uza-
sadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia
13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz.
887 ze zm.) od nieopłaconych składek należne są odsetki za zwłokę na zasadach i w
wysokości określonej w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (w
okresie objętym sporem: Dz.U. z 1997 r. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Na podstawie art.
56 § 3 Ordynacji podatkowej Minister Finansów dokonuje w drodze obwieszczenia
ogłoszenia stawek za zwłokę. Stawka odsetek za zwłokę ogłaszana jest w Dzienniku
Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej ,,Monitor Polski". Powyższe obwieszczenia
mają moc obowiązującą, ponieważ znajdują oparcie w delegacji ustawowej zawartej
w art. 56 § 3 (ustawy) Ordynacji podatkowej. Nie można więc uznać, że pozwany
organ ustalił odsetki bez podstawy prawnej.
W apelacji Ryszard G. podtrzymał zarzut, że ZUS od 1998 r. naliczał odsetki
bez podstawy prawnej, w związku z nieprzestrzeganiem obowiązującego porządku
prawnego.
W ocenie Sądu Apelacyjnego istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia,
czy w okresie, gdy powstała zaległość składkowa będąca przedmiotem sprawy, czyli
od 1 września 1999 r. do 23 grudnia 2002 r., stawka odsetek za zwłokę w płatności
zobowiązań podatkowych, a także zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia
społeczne (art. 23 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych), mogła być
określona od wysokości podstawowej stopy oprocentowania kredytu lombardowego.
Zdaniem Sądu w tym okresie, zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1998
r. o Narodowym Banku Polskim (Dz.U. Nr 140, poz. 938 ze zm.), do ustalenia wyso-
kości podstawowej stopy oprocentowania kredytu lombardowego, uprawniona była
Rada Polityki Pieniężnej a nie Prezes Narodowego Banku Polskiego. Artykuł 56 § 1
Ordynacji podatkowej w okresie objętym sporem stanowił natomiast, że stawka od-
setek za zwłokę w płatności zobowiązań podatkowych wynosi 200% podstawowej
stopy oprocentowania kredytu lombardowego, ustalanej przez Prezesa NBP. Ponie-
waż w świetle ustawy o Narodowym Banku Polskim Prezes NBP nie był od 1 stycz-
nia 2003 r. uprawniony do określania wysokości stóp procentowych NBP, to mamy
do czynienia z niespójnością pomiędzy art. 56 § 1 Ordynacji podatkowej i art. 12 ust.
2 ustawy o Narodowym Banku Polskim. Ta niespójność nie podważa jednak istoty
zasady określania wysokości odsetek od zaległych podatków (składek na ubezpie-
czenia społeczne) zawartej w art. 56 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którą wy-
noszą one 200% podstawowej stopy oprocentowania kredytu lombardowego. W
okresie objętym sporem stawki podstawowej stopy oprocentowania kredytu lombar-
dowego określał niewątpliwie organ przewidziany w przepisach o Narodowym Banku
Polskim, tj. Rada Polityki Pieniężnej, a nie Prezes NBP wskazany w art. 56 § 1 Ordy-
nacji podatkowej. Od 1 stycznia 2003 r. wprowadzono zmianę art. 56 § 1 Ordynacji
podatkowej przez stwierdzenie, że podstawę do obliczenia odsetek za zwłokę sta-
nowią podstawowe stopy oprocentowania kredytu lombardowego, ustalane zgodnie z
przepisami o Narodowym Banku Polskim. Zmiana ta potwierdza tylko intencje usta-
wodawcy, że odsetki za zwłokę są obliczane od podstawowej stopy oprocentowania
kredytu lombardowego. Sąd dodał również, że w okresie objętym sporem podstawo-
we stopy oprocentowania kredytu lombardowego były ustalane tylko przez jeden
organ, a mianowicie Radę Polityki Pieniężnej, i nie było żadnego innego organu
Narodowego Banku Polskiego, który by je w tym okresie ustalał. W związku z tym ma
wątpliwości, że tylko stopy procentowe ustalane przez Radę Polityki Pieniężnej mo-
gły stanowić bazę do wyliczenia wysokości odsetek za zwłokę od zaległych podat-
ków i składek na ubezpieczenia społeczne. W rezultacie tych rozważań Sąd Apela-
cyjny doszedł do wniosku, że niespójność między art. 56 § 1 Ordynacji podatkowej i
art. 12 ust. 2 ustawy o Narodowym Banku Polskim nie daje podstaw do uznania, że
art. 56 § 1 Ordynacji podatkowej był w okresie objętym sporem przepisem bez-
przedmiotowym i co za tym idzie, że określanie w tym okresie wysokości odsetek za
zwłokę od zaległych podatków (składek na ubezpieczenia społeczne) było pozba-
wione podstawy prawnej.
W skardze kasacyjnej Ryszard G. zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego w cało-
ści i zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 56 § 1 Ordynacji podatkowej
w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r. w związku z art. 12 ust. 2 pkt 1
ustawy o Narodowym Banku Polskim i w związku z art. 2, art. 7 i art. 10 Konstytucji
Rzeczpospolitej Polskiej, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w
sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającego go
wyroku pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo
o uchylenie zaskarżonego wyroku i zmianę zaskarżonej decyzji w zakresie orzecze-
nia o nieistnieniu odsetek od zaległości płatniczych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Ryszarda G. podniósł, że art. 2 Konstytu-
cji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym
państwem prawnym, a zatem wszelkie zachowania społeczne winny znajdować
swoje źródło w porządku prawnym. Zasada ta znajduje uszczegółowienie i rozwinię-
cie w art. 7 Konstytucji, stanowiącym, że organy władzy publicznej działają na pod-
stawie i w granicach prawa. Z kolei zasada wyrażona w art. 10 Konstytucji wskazuje
na monteskiuszowski trójpodział władz nowoczesnego państwa. Zaskarżony wyrok
narusza prawo. Skoro bowiem art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Narodowym Banku Pol-
skim zawiera delegację do określenia wysokości stóp procentowych, w tym kredytu
lombardowego, dla konkretnego ustawowego organu - Rady Polityki Pieniężnej, to
ustawowe odesłanie w art. 56 § 1 Ordynacji podatkowej, wskazującego inny organ -
prezesa Narodowego Banku Polskiego, jako uprawnionego do ustalenia wysokości
stóp procentowych, w żadnym razie nie jest tożsame. Są to bowiem dwa różne orga-
ny. Oznacza to istnienie luki w prawie, polegającej na braku dostatecznej podstawy
prawnej do ustalenia podstawy, na której oparty jest mechanizm ustalania wysokości
odsetek za zwlokę. Przyjęte przez Sądy możliwości wypełnienia tej luki naruszają
prawo nie tylko w podany wyżej sposób. Doszło również do wykroczenia poza zasa-
dy kognicji i niedopuszczalnego wkroczenia w kompetencje ustawodawcy. Krytyko-
wana wykładnia nie znajduje uzasadnienia ani w zasadzie zupełności systemu
prawa, ani w zasadzie racjonalności prawodawcy, ani w innych dyrektywach wy-
kładni prawa. Także odwoływanie się do nowelizacji art. 56 § 1 Ordynacji podatkowej
po 1 stycznia 2003 r. nie może uzasadniać wskazanego naruszenia prawa, skoro
sporne brzmienie tego przepisu obowiązywało od wejścia w życie ustawy z dnia 1
stycznia 1998 r, która do czasu zmiany była szesnaście razy nowelizowana.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, ponieważ nie ma uzasadnionych pod-
staw. Nie ma racji skarżący zarzucając naruszenie art. 56 § 1 Ordynacji podatkowej,
w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r., w związku z art. 12 ust. 2 pkt 1
ustawy o Narodowym Banku Polskim. Pełnomocnik skarżącego uzasadnił ten zarzut
tym, że skoro art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Narodowym Banku Polskim zawiera dele-
gację do określenia wysokości stóp procentowych, w tym kredytu lombardowego, dla
konkretnego ustawowego organu - Rady Polityki Pieniężnej, to odesłanie w art. 56 §
1 Ordynacji podatkowej, wskazującego inny organ - prezesa Narodowego Banku Pol-
skiego, jako uprawnionego do ustalenia wysokości stóp procentowych, nie jest toż-
same. W rezultacie istnieje luka w prawie, polegająca na braku dostatecznej podsta-
wy prawnej do ustalenia podstawy ustalania wysokości odsetek za zwlokę.
Argumentacja ta nie jest trafna. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych od nieopłaconych w terminie składek należne są od płatni-
ka składek odsetki za zwłokę, na zasadach i w wysokości określonych w Ordynacji
podatkowej. Zasady i wysokość odsetek za zwłokę określa art. 56 § 1 Ordynacji po-
datkowej, zgodnie z którym stawka odsetek za zwłokę wynosi 200% podstawowej
stopy oprocentowania kredytu lombardowego, ustalanej przez Prezesa Narodowego
Banku Polskiego. Według paragrafu trzeciego tego artykułu Minister Finansów (od 6
czerwca 2001 - minister właściwy do spraw finansów publicznych) ogłasza, w drodze
obwieszczenia, stawkę odsetek za zwłokę w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej
Polskiej ,,Monitor Polski". Jednocześnie zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Naro-
dowym Banku Polskim, Rada Polityki Pieniężnej ustala wysokość stóp procentowych
NBP.
Z przytoczonych powyżej unormowań wynika - jak trafnie wskazał Sąd Apela-
cyjny - zasada, zgodnie z którą odsetki za zwłokę od nieopłaconych w terminie skła-
dek na ubezpieczeni społeczne wynoszą 200% podstawowej stopy oprocentowania
kredytu lombardowego, tj. kredytu, który, według art. 42 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy o
Narodowym Banku Polskim, jest formą kredytu refinansowego, udzielanego bankom,
w celu uzupełnienia ich zasobów pieniężnych, pod zastaw papierów wartościowych.
Nie ulega zatem wątpliwości obowiązek płatnika zapłaty odsetek od zaległych skła-
dek w wysokości wskazanej w art. 56 § 1 Ordynacji podatkowej. Pomiędzy art. 56 § 1
Ordynacji podatkowej a art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Narodowym Banku Polskim wy-
stępowała jednak do 1 stycznia 2003 r. (tj. do zmiany art. 56 § 1 Ordynacji podatko-
wej ustawą z dnia 12 września 2002 r., Dz.U. Nr 169, poz. 1387, polegającej na
wskazaniu, że stawka odsetek za zwłokę wynosi 200% podstawowej stopy oprocen-
towania kredytu lombardowego, ustalanej zgodnie z przepisami o Narodowym Banku
Polskim) kolizja sprowadzająca się do różnego określenia organu upoważnionego do
ustalenia wysokości podstawowej stopy oprocentowania kredytu lombardowego. Ko-
lizja ta nie ma jednak nic wspólnego z luką w prawie oznaczającą brak uregulowania
stosunku społecznego, który nie jest prawnie obojętny (zob. np. uchwałę Sądu Naj-
wyższego z 11 października 1991 r., III CZP 37/91, OSNC 1992 nr 4, poz. 50). W
rozważanym przypadku występował raczej typowy dla kolizji nadmiar regulacji. Z
ustawy o Narodowym Banku Polskim wynika jednak jasno, co przyznaje skarżący, że
kompetencja ta przysługiwała Radzie Polityki Pieniężnej. Nie można też przyjąć, aby
w art. 56 § 1 Ordynacji podatkowej chodziło o inną podstawową stopę oprocentowa-
nia kredytu lombardowego niż określona w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Narodowym
Banku Polskim. Skoro zatem nie ulega wątpliwości zasada, że odsetki za zwłokę od
zaległych składek na ubezpieczeni społeczne wynoszą 200% podstawowej stopy
oprocentowania kredytu lombardowego, i nie ulega wątpliwości, że ustalenie tej
stopy należy do kompetencji Rady Polityki Pieniężnej, a stopa ta została ustalona
przez ten organ, to nie można twierdzić, pomimo słusznego wskazania na występu-
jącą kolizję przepisów prawnych, że zasądzenie przez sąd odsetek było pozbawione
podstawy prawnej (zob. też wyrok NSA w Warszawie z 25 maja 2004, III SA 120/03,
LEX nr 160669).
Nie można też twierdzić, że odwołujący się pozostawał w sytuacji niejasnego
określenia przez przepisy zobowiązania podatkowego (zobowiązania do zapłaty
składek), skoro zasada obowiązku zapłaty odsetek od zaległych składek na ubezpie-
czenie społeczne w wysokości 200% podstawowej stopy oprocentowania kredytu
lombardowego nie ulegała wątpliwości. Jasna była też wysokość tych odsetek ogła-
szana, zgodnie z art. 56 ust. 3 Ordynacji podatkowej, przez Ministra Finansów (od 6
czerwca 2001 - ministra właściwego do spraw finansów publicznych), w drodze ob-
wieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej ,,Monitor Polski".
Nieusprawiedliwione okazały się także zarzuty naruszenia przepisów Konsty-
tucji RP. Decyzja ZUS dotycząca ustalenia należnych odsetek od zaległych składek
na ubezpieczenie społeczne była oparta na obowiązujących przepisach prawa. To
samo dotyczy zaskarżonego orzeczenia. Nie można więc twierdzić, że Sąd nie dzia-
łał na podstawie i w granicach prawa. Sąd nie naruszył również ,,monteskiuszowskie-
go trójpodziału władz nowoczesnego państwa", a w szczególności nie wszedł w rolę
ustawodawcy, lecz w drodze wykładni usunął istniejącą kolizję przepisów prawa, co
należy do zadań orzecznictwa sądowego.
Wobec powyższego Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39814 k.p.c. orzekł jak
w sentencji.
========================================