Wyrok z dnia 18 stycznia 2008 r.
II UK 98/07

Do wymierzenia opłaty dodatkowej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z
dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity
tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) konieczne jest ustalenie winy płat-
nika składek w ich nieopłaceniu lub opłaceniu w zaniżonej wysokości.

Przewodniczący SSN Małgorzata Wrębiakowska-Marzec (sprawozdawca),
Sędziowie SN: Jolanta Strusińska-Żukowska, Romualda Spyt.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia
2008 r. sprawy z wniosku Przedsiębiorstwa Budowy Maszyn Drogowych SA M. w W.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Oddziałowi w W. o opłatę dodatko-
wą, na skutek skargi kasacyjnej wnioskodawcy od wyroku Sądu Apelacyjnego we
Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r. [...]

u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu we
Wrocławiu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o kosztach postępowania kasa-
cyjnego.

U z a s a d n i e n i e

Wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r. Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych we Wrocławiu zmienił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych-Od-
działu w W. z dnia 31 stycznia 2005 r. i zwolnił Przedsiębiorstwo Budowy Maszyn
Drogowych SA M. w W. od opłaty w kwocie 69.100 zł z tytułu nieopłaconych składek.
Sąd Okręgowy ustalił, że wnioskodawca jest jednoosobową Spółką Skarbu Państwa
zajmującą się produkcją maszyn drogowych. Aktualnie jest w fazie prywatyzacji i
szuka inwestora strategicznego z uwagi na złą sytuację finansową. Z powodu tej sy-
tuacji wnioskodawca nie uiszczał składek na ubezpieczenia społeczne pracowników
w okresie od połowy 2002 r. do końca 2003 r. oraz od marca 2004 r. do stycznia
2005 r. W tym czasie działania wnioskodawcy w zakresie zaległości składkowych
sprowadzały się do wniosków o umorzenie postępowania egzekucyjnego i odsetek.
Sąd Okręgowy wskazał, że opłata dodatkowa przewidziana w art. 24 ust. 1
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma charakter fakultatywny. Ocena sy-
tuacji finansowej wnioskodawcy w połączeniu z podejmowanymi przez niego działa-
niami zmierzającymi do zapobiegnięcia upadłości, pozwala na przyjęcie, że decyzja
wymierzająca dodatkową opłatę jest nieuzasadniona, a obciążenie to może zaważyć
na bycie firmy.
Wyrokiem z dnia 30 listopada 2006 r. Sąd Apelacyjny we Wrocławiu zmienił
zaskarżony wyrok i oddalił odwołanie. Sąd drugiej instancji podniósł, że Zakład
Ubezpieczeń Społecznych jest jedynie reprezentantem i zarządcą Funduszu Ubez-
pieczeń Społecznych, na który składają się składki uiszczane przez ubezpieczonych.
Wydatki z tego Funduszu to wykonywanie obowiązku ubezpieczenia społecznego
obywateli, wynikającego z Konstytucji. W związku z tym Zakład zobowiązany jest do
szczególnej pieczy nad powierzonym mu Funduszem. W tym celu wyposażony zo-
stał w szczególny środek dyscyplinujący zalegających ze składkami, którym jest
opłata dodatkowa. Wnioskodawca przez dłuższy czas w ogóle nie uiszczał należnych
składek, również i tych, które są współfinansowane przez pracowników, a należne
Funduszom środki przeznaczał na własne cele. Oznacza to, że faktycznie Fundusz
kredytował działalność jednoosobowej spółki Skarbu Państwa, do czego nie jest
uprawniony, a celem wywiązania się z nałożonych na niego obowiązków zaciągał
komercyjne kredyty. Wnioskodawca swoje działania w stosunku do Funduszu ogra-
niczył jedynie do wniosków o umorzenie należności, nie wykazał natomiast inicjatywy
zmierzającej do wykorzystania innych instrumentów prawnych, takich jak restruktury-
zacja długu istniejącego już w 2002 r. bądź zawarcie układu ratalnego. Ze swoich
zobowiązań w stosunku do Funduszu wywiązał się dopiero w 2006 r. W takiej sytua-
cji wymierzenie opłaty dodatkowej w wysokości około 8% zaległości składkowych
było działaniem celowym, dyscyplinującym. Nie jest to jednocześnie kwota, której
firma nie może uiścić bez istotnego uszczerbku, szczególnie w sytuacji, gdy zajmuje
się produkcją maszyn drogowych, czyli ,,aktualnie niezbędnym sprzętem".

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnioskodawca zarzucił naru-
szenie prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń
społecznych w związku z art. 32 tej ustawy, poprzez błędną wykładnię tych przepi-
sów, a w konsekwencji wyprowadzenie z nich całkowicie chybionych kryteriów, od
których powinno zależeć wymierzenie opłaty dodatkowej. Skarżący wskazał, że do
kryteriów uzasadniających wymierzenie opłaty dodatkowej Sąd drugiej instancji zali-
czył posiadanie przez płatnika środków finansowych w okresie powstania zaległości
z tytułu składek i ,,przeznaczanie ich na własne cele" oraz okoliczność, że płatnik
może obecnie uiścić dodatkową opłatę ,,bez istotnego uszczerbku". Tymczasem w
świetle art. 24 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych istotna jest ocena
całokształtu możliwości płatniczych w chwili powstania zaległości z tytułu składek. W
rezultacie dla wymierzenia opłaty dodatkowej konieczne jest zastosowanie wszyst-
kich kryteriów materialnoprawnych zawartych w powołanym przepisie, gdyż dopiero
całokształt tych kryteriów, rozpatrywanych we wzajemnym powiązaniu, pozwala
ocenić zasadność wymierzenia przedmiotowej opłaty. Tymczasem Sąd drugiej in-
stancji ,,dokonał błędnego wyinterpretowania kryteriów określonych w art. 24 ust.
wymienionej wyżej ustawy oraz zastosował je wybiórczo".

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego
wyroku i przekazanie sprawy Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na poczynione przez Sąd
pierwszej instancji ustalenia, iż skarżący znajdował się w krytycznej sytuacji ekono-
micznej i występował do organu rentowego z wnioskiem o rozłożenie długu na raty,
umorzenie odsetek od zaległych odsetek, odroczenie płatności oraz udzielenie po-
mocy publicznej, których to ustaleń Sąd drugiej instancji nie zakwestionował. Skar-
żący podniósł, że ,,przeznaczane na własne cele środki" były niewielkie i ,,ich uiszcze-
nie z tytułu składek nie doprowadziłoby do widocznego zmniejszenia długu, a z pew-
nością spowodowałoby upadłość wnioskodawcy". Z tego względu skarżący przezna-
czał te środki na bieżące potrzeby, w tym koszty bieżące, wynagrodzenia dla pra-
cowników oraz spłatę innych długów publicznoprawnych. Dzięki tym działaniom oraz
przedsięwziętym czynnościom restrukturyzacyjnym skarżący w ostateczności spłacił
swoje zadłużenie z tytułu składek w całości wraz z odsetkami. Sąd drugiej instancji
nie wziął pod uwagę całokształtu możliwości finansowych wnioskodawcy oraz nie
ocenił, czy zaniechanie opłacania składek nastąpiło z jego winy, przy uwzględnieniu
zabiegania przez niego o poprawę kondycji ekonomicznej oraz zachowania Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych, który odmówił rozłożenia należności na raty, umorzenia
odsetek od zaległych odsetek, udzielenia pomocy publicznej oraz odroczenia płatno-
ści odsetek w sytuacji, gdy prowadzone działania naprawcze dawały widoki na spła-
cenie należności. W powyższym zakresie skarżący powołał się na stanowisko zapre-
zentowane przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 maja 2004 r., II UK 403/03.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarga kasacyjna została oparta
wyłącznie na określonej w art. 3983 § 1 pkt 1 k.p.c. podstawie naruszenia prawa
materialnego, w związku z czym Sąd Najwyższy z mocy art. 39813 k.p.c. związany
jest ustaleniami poczynionymi w sprawie przez Sąd drugiej instancji. Z ustaleń tych
wynika, że działania skarżącego w zakresie zaległości z tytułu składek sprowadzały
się do wniosków o umorzenie postępowania egzekucyjnego i odsetek, wnioskodaw-
ca nie zmierzał natomiast do restrukturyzacji długu, zawarcia układu ratalnego lub
odroczenia płatności. Ustalenia takie zostały co prawda poczynione przez Sąd
pierwszej instancji, jednakże Sąd Apelacyjny przyjął ich za własne (co wynika z uza-
sadnienia zaskarżonego wyroku), a skarżący nie powołał zarzutów objętych kasa-
cyjną podstawą naruszenia przepisów postępowania (art. 3983 § 1 pkt 2 k.p.c.).

Pomimo braku w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa proceso-
wego podniesiony w niej zarzut obrazy prawa materialnego należy uznać za zasad-
ny. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubez-
pieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) ,,w razie
nieopłacenia składek lub opłacenia ich w zaniżonej wysokości, Zakład Ubezpieczeń
Społecznych może wymierzyć płatnikowi składek dodatkową opłatę do wysokości
100 % nieopłaconych składek; od decyzji w sprawie wymierzenia dodatkowej opłaty
przysługuje odwołanie do sądu według zasad określonych w art. 83". W orzecznic-
twie Sądu Najwyższego przyjmuje się jednolicie, że poddanie decyzji wymierzającej
płatnikowi składek dodatkową opłatę kontroli sądowej oznacza, iż decyzja ta podlega
ocenie w zakresie wszelkich jej aspektów, nie tylko formalnych, ale również meryto-
rycznych. W konsekwencji należąca do sfery swobodnego uznania Zakładu Ubez-
pieczeń Społecznych czynność polegająca na wymierzeniu opłaty dodatkowej winna
być oceniana pod kątem jej merytorycznej zasadności i celowości. W wyroku z dnia
20 maja 2004 r., II UK 403/03 (OSNP 2005 nr 3, poz. 44), Sąd Najwyższy wyraził
między innymi pogląd, że funkcją dodatkowej opłaty jest zdyscyplinowanie płatników
składek do wykonania, i to należytego, ciążących na nich obowiązków terminowego i
w należnej wysokości opłacania składek. Nie pełni ona funkcji rekompensacyjnej,
gdyż taka przypisana jest odsetkom. Opłata dodatkowa stanowi sankcję za niewyko-
nanie lub nienależyte wykonanie obowiązku opłacania składek i ma sens wówczas,
gdy - przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności - można oczekiwać, że spełni ona
lub może spełnić założony, dyscyplinujący cel. To zaś zależy przede wszystkim od
przyczyn nieopłacenia składek lub opłacenia ich w zaniżonej wysokości. Te mogą
być zależne lub niezależne od płatnika, zawinione przez niego lub niezawinione.
Inaczej powinien być traktowany płatnik, który opóźnia się z wykonaniem obowiązku
opłacania składek pomimo dobrej kondycji ekonomicznej, a inaczej taki, który boryka
się z trudnościami finansowymi. Przy zastosowaniu opłaty dodatkowej winien być
wzięty pod uwagę także dotychczasowy stosunek płatnika do obowiązku opłacania
składek, w tym wykazanie zainteresowania jego należytym wykonaniem, przejawia-
jący się w podejmowaniu czynności zmierzających do jego prawidłowej realizacji. W
konsekwencji o zastosowaniu dodatkowej opłaty winny decydować okoliczności każ-
dego indywidualnego przypadku, zwłaszcza te, które wskazują na winę płatnika w
nieopłaceniu składek albo ich opłaceniu w zaniżonej wysokości lub jej brak. Sąd
Najwyższy stwierdził nadto, że trudno dostrzec interes publiczny w pogłębianiu kry-
zysu finansowego płatnika składek i obciążaniu go należnościami fakultatywnymi w
sytuacji, gdy nie opłaca on składek na ubezpieczenia społeczne z powodu braku
środków pieniężnych. Podobne stanowisko wynika również z orzecznictwa sądów
powszechnych (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2004
r., III AUa 1422/03, Orzecznictwo Sądu Apelacyjnego w Warszawie 2005 nr 1, poz. 1
oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 8 września 2004 r., III AUa
570/03, Prawo Pracy 2005 nr 6, poz. 34).

Podzielając zaprezentowany pogląd należy uznać, że Sąd drugiej instancji nie
dokonał oceny decyzji wymierzającej skarżącemu opłatę dodatkową w aspekcie
wskazanych wyżej przesłanek. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte wyłącznie
na ustaleniach, że skarżący przez dłuższy czas w ogóle nie uiszczał składek na
ubezpieczenia społeczne, należne Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych środki
przeznaczał na własne cele, swoje działania ograniczał do wniosków o umorzenie
należności z tytułu składek, ze swoich zobowiązań w stosunku do Funduszu wywią-
zał się dopiero w 2006 r., a wymierzona opłata dodatkowa w wysokości około 8% za-
ległości składkowych nie stanowi kwoty, której skarżący nie może uiścić bez istotne-
go uszczerbku. Należy jednak mieć na uwadze, że do zastosowania art. 24 ust. 1
ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie wystarcza zaistnienie określonych
w nim przesłanek formalnych, ale konieczna jest ocena zachowania płatnika składek,
a więc ustalenie jego winy w nieopłaceniu składek lub ich opłaceniu w zaniżonej wy-
sokości. Tymczasem okoliczności przytoczone przez Sąd drugiej instancji są niewy-
starczające dla dokonania oceny przyczyn niewykonywania przez skarżącego obo-
wiązku uiszczania składek (z ustaleń wynika, że była nią zła sytuacja finansowa),
przeznaczania posiadanych środków pieniężnych (w jakim rozmiarze) na własne cele
(jakiego rodzaju i o jakim znaczeniu dla działalności przedsiębiorstwa jako miejsca
pracy zatrudnionych w nim ubezpieczonych pracowników), przyczyn uregulowania
zobowiązań z tytułu składek dopiero w 2006 r. oraz możliwości płatniczych w dacie
wydania decyzji wymierzającej dodatkową opłatę (31 stycznia 2005 r.). Sąd drugiej
instancji uchylił się w rezultacie od oceny, czy przyczyny nieopłacania przez skarżą-
cego składek na ubezpieczenia społeczne były od niego zależne i przez niego zawi-
nione, czy też spowodowane były względami od skarżącego niezależnymi i przez
niego niezawinionymi.

Należy również zwrócić uwagę, że postępowanie sądowe w sprawach z za-
kresu ubezpieczeń społecznych wszczynane jest na skutek odwołania wniesionego
od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Ma ono zatem charakter odwoławczy,
a jego przedmiotem jest ocena zgodności z prawem wydanej decyzji. Oznacza to, że
badanie przez sąd legalności decyzji i orzekanie o niej możliwe jest tylko przy
uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili jej wydania (por.
między innymi wyroki z dnia 10 marca 1998 r., II UKN 555/97, OSNAPiUS 1999 nr 5,
poz. 181; z dnia 20 maja 2004 r., II UK 395/03, OSNP 2005 nr 3, poz. 43; z dnia 25
stycznia 2005 r., I UK 152/04, OSNP 2005 nr 17, poz. 273). Z tego względu ocena
możliwości płatniczych skarżącego w zakresie wymierzonej mu opłaty dodatkowej
winna odnosić się do daty wydania decyzji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych,
a nie do chwili zamknięcia rozprawy przez sąd (art. 316 § 1 k.p.c.). Uwzględnianie
możliwości finansowych płatnika składek w dacie wyrokowania spowodowałoby rów-
nież ten skutek, że dodatkowa opłata przewidziana w art. 24 ust. 1 ustawy o syste-
mie ubezpieczeń społecznych utraciłaby charakter dyscyplinującej sankcji za niewy-
konanie obowiązku opłacania składek mimo realnych (obiektywnie istniejących) moż-
liwości jego realizacji, a przerodziłaby się w swoistego rodzaju ,,karę" za pozytywny
efekt podejmowanych przez płatnika działań naprawczych.

Z powyższych względów na podstawie art. 39815 § 1 k.p.c. oraz art. 108 § 2
k.p.c. w związku z art. 39821 k.p.c. orzeczono jak w sentencji wyroku.
========================================