Wyrok z dnia 7 grudnia 2000 r.
I PKN 143/00

1. Odwołanie ze stanowiska członka zarządu związku komunalnego pra-
cownika będącego radnym gminy, który nie został wybrany na kolejną kaden-
cję rady, jest rozwiązaniem stosunku pracy z wyboru w związku z upływem ka-
dencji w rozumieniu art. 14a ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracowni-
kach samorządowych (Dz.U. Nr 21, poz. 124 ze zm.).
2. Rozwiązanie stosunku pracy z wyboru w związku z upływem kadencji
zachodzi nie tylko wtedy, gdy upływ kadencji jest zdarzeniem powodującym
ustanie (wygaśnięcie) zatrudnienia z mocy prawa, ale także wówczas, gdy sta-
nowi on jedyną, wyłączną i zarazem konieczną przyczynę rozwiązania stosunku
pracy.


Przewodniczący SSN Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera,
Barbara Wagner (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2000 r. sprawy z powództwa
Jana J. przeciwko Związkowi Komunalnemu ,,K.M." w J. o odprawę, na skutek kasacji
powoda od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w
Katowicach z dnia 9 listopada 1999 r. [...]

1. z m i e n i ł zaskarżony wyrok w ten sposób, że apelację oddalił;
2. zasądził od strony pozwanej na rzecz powoda kwotę 1.500 zł (jeden tysiąc
pięćset) tytułem kosztów postępowań apelacyjnego i kasacyjnego.

U z a s a d n i e n i e

Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w Jaworznie wyrokiem z dnia 29 czerwca 1999 r.
[...] zasądził od Związku Komunalnego ,,K.M." w J. na rzecz Jana J. kwotę 13.000 zł
tytułem odprawy przewidzianej dla pracowników samorządowych w związku z usta-
niem stosunku pracy z wyboru wskutek upływu kadencji. Sąd ustalił, że Jan J. został
wybrany na stanowisko zastępcy przewodniczącego zarządu Związku Komunalnego
"K.M." w J. z dniem 27 lipca 1998 r. na podstawie uchwały zgromadzenia [...]. W dniu
7 stycznia 1999 r. zgromadzenie podjęło uchwałę [...] o odwołaniu powoda w związku
z upływem kadencji. Jako przyczynę rozwiązania stosunku pracy podano w
świadectwie pracy ,,wygaśnięcie mandatu". Jan J. był radnym Gminy C. poprzedniej
kadencji. Statut Komunalnego Związku ,,K.M." gmin J., C. i L. z dnia 17 maja 1991 r.
w § 11 ust. 1 stanowi, że zgromadzenie Związku składa się z dziewięciu osób i two-
rzy go Prezydent i Burmistrzowie Gmin będących członkami związku oraz dodatkowi
przedstawiciele rad tych gmin w liczbie - dwie osoby z J. i po jednej z pozostałych
gmin. Zarząd pozwanego, zgodnie z § 12 ust. 1 statutu, powoływany jest spośród
członków zgromadzenia.
Stosunek pracy powoda został nawiązany na podstawie wyboru. Stosunek taki
rozwiązuje się z chwilą wygaśnięcia mandatu. Mandat powoda wygasł w wyniku
podjęcia uchwały odwołującej go ze stanowiska zastępcy przewodniczącego zarządu
w związku z upływem kadencji. Zgodnie z art. 14a ust.1 ustawy z dnia 22 marca
1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 21, poz. 124), powoływanej dalej
także jako ,,ustawa", pracownikowi zatrudnionemu na podstawie wyboru, z którym
stosunek pracy został rozwiązany w związku z upływem kadencji, przysługuje od-
prawa w wysokości trzymiesięcznego wynagrodzenia obliczonego według zasad
obowiązujących przy ustalaniu ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy.
Statut nie przewiduje bezpośrednio kadencyjności organów Związku. Jednak-
że osoby wchodzące w skład zgromadzenia wybierane były na podstawie ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr
13, poz. 74 ze zm.), powoływanej dalej jako ,, ustawa samorządowa", na czteroletnie
kadencje. Powód znalazł się w zgromadzeniu Związku jako radny gminy C. poprzed-
niej kadencji. Zarząd wybierany jest spośród członków zgromadzenia. Funkcja rad-
nych u pozwanego zależy od ich kadencji w radzie gminy. Nie stanowi przeszkody w
przyjęciu takiej pośredniej kadencyjności organów związku postanowienie statutu
zezwalające na zatrudnienie w zarządzie osób spoza zgromadzenia. Jana J. przepi-
sy te nie dotyczą.
Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Katowicach wyro-
kiem z dnia 9 listopada 1999 r. [...] zmienił ten wyrok, zaskarżony apelacją przez
stronę pozwaną, w taki sposób, że powództwo oddalił.
Sąd wywodził, że prawo do odprawy na podstawie art. 14a ustawy z dnia 22
marca 1990 r. powstaje tylko w razie rozwiązania stosunku pracy w związku z upły-
wem kadencji. Nie obejmuje innych przypadków utraty mandatu, w tym w następ-
stwie odwołania pracownika. Przyczynami wygaśnięcia mandatu członków zarządu
są rozwiązanie zarządu, upływ kadencji i odwołanie. Odwołanie jest ,,jednorodną
czynnością prawną, prowadzącą do pozbawienia mandatu, a tym samym do rozwią-
zania stosunku pracy". Rozwiązanie stosunku pracy nie następuje jednak wprost
przez odwołanie, lecz wskutek wygaśnięcia mandatu. Ustawa samorządowa nie
określa przyczyn odwołania ze stanowiska. Skoro statut Związku dopuszcza wybór
1/3 składu zarządu spoza członków zgromadzenia, to status radnego nie jest ko-
nieczną przesłanką wyboru w skład zarządu Związku. Dla rozstrzygnięcia sprawy
bez znaczenia jest więc to czy powód ma status radnego. Istotne jest to czy organy
Związku Komunalnego miały charakter kadencyjny. Organy związku nie miały cha-
rakteru kadencyjnego. Zbieżność odwołania powoda z funkcji zastępcy przewodni-
czącego zarządu z upływem kadencji radnego dla prawa do odprawy przewidzianej
w art. 14a ustawy o pracownikach samorządowych nie ma znaczenia.
Jan J. zaskarżył ten wyrok kasacją. Wskazując jako jej podstawy naruszenie
prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 14a
ustawy z dnia 22 marca 1990 r. oraz § 11 pkt 1 i § 12 pkt 1 i 3 statutu pozwanego
Związku Komunalnego oraz przepisów postępowania - art. 233 § 1 KPC ,,przez po-
minięcie przy ustalaniu stanu faktycznego dowodu z dokumentu, jakim jest treść
uchwały [...] z dnia 7.01.1999 roku Zgromadzenia Związku Komunalnego ,,K.M." w J.,
w sprawie odwołania Zarządu ZK"KM", a z którego to dokumentu, w jego § 1 wyraź-
nie wynika, iż przyczyną odwołania Jana J. jest upływ kadencji" i art. 328 § 2 KPC
,,poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku okoliczności wynikających z treści w/w
uchwały [...], a także okoliczności wynikających z § 11 pkt.1 i § 12 pkt. 1 i 3 Statutu
ZK"KM" w J., a posiłkowanie się tylko treścią § 12 pkt. 2 tegoż Statutu, nie mającym
odniesienia do przypadku będącego przedmiotem niniejszego procesu", wniósł o
uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
Sądowi Okręgowemu w Katowicach, ewentualnie o jego zmianę poprzez oddalenie
apelacji, w obu przypadkach ,,przy przyznaniu" powodowi kosztów postępowania ka-
sacyjnego.
Pełnomocnik skarżącego wywodził, że błędny jest pogląd prawny, jakoby
funkcja pełniona przez powoda w Związku nie była związana z kadencyjnością w
Radzie Miejskiej C. i jej kadencyjności nie przewidywały postanowienia statutu. Sto-
sunek pracy skarżącego ustał wskutek upływu kadencji, co jasno wynika z § 1
uchwały Zgromadzenia Związku Komunalnego ,,K.M." z dnia 7 stycznia 1999 r. [...].
Zdaniem skarżącego, w sprawach ze stosunku pracy nie są dopuszczalne ,,wszelkie
próby innego interpretowania woli stron kształtujących stosunek zatrudnienia, aniżeli
to wynika wprost z wystawionego dokumentu". W kontekście postanowień § 11 pkt 1
i § 12 pkt 1 i 3 statutu nie można odrzucić kadencyjności członkostwa w zarządzie
Związku do wszystkich osób. Powód nie wszedł do nowych organów samorządo-
wych. Gdyby nie był radnym - nie wszedłby w skład władz Związku. Kadencyjność
zatrudnienia radnych w związkach komunalnych jest uzasadniona także względami
gospodarczo - politycznymi. Stwarza nowym władzom gminy możliwość realizacji
własnej polityki w określonej sferze działalności.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest między stronami niesporny. Jan J.
jako radny gminy C. był członkiem zgromadzenia Związku Komunalnego ,,K.M."
utworzonego przez gminy C., J., L. i T. Uchwałą zgromadzenia Związku z dnia 27
lipca 1998 r. został wybrany na stanowisko zastępcy przewodniczącego zarządu, zaś
uchwałą z dnia 7 stycznia 1999 r. odwołany z tego stanowiska ,,w związku z upływem
kadencji". Powód był pracownikiem samorządowym. Podstawę jego zatrudnienia
stanowił wybór. Zgodnie z art. 14a ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach
samorządowych, pracownikowi zatrudnionemu w ramach stosunku pracy na podsta-
wie wyboru, z którym został rozwiązany stosunek pracy w związku z upływem ka-
dencji, przysługuje odprawa pieniężna. Zasadniczą dla oceny prawa Jana J. do od-
prawy jest kwestia czy rozwiązanie łączącego go ze stroną pozwaną stosunku pracy
nastąpiło w związku z upływem kadencji.
Zgodnie z § 3 statutu Związku przyjętego uchwałą [...] Rady Miejskiej w C. z
dnia 17 maja 1991 r., został on utworzony na czas nieokreślony. Organami Związku
są zgromadzenie - organ stanowiący i kontrolny - składające się z dziewięciu osób:
prezydenta i burmistrzów gmin oraz dodatkowo przedstawicieli rad tych gmin w licz-
bie dwóch osób z J. i po jednej z pozostałych gmin (§ 11 ust. 1) oraz zarząd - organ
wykonawczy - powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego człon-
ków (§ 12 ust. 1). Statut w § 12 ust. 2 przewiduje możliwość wyboru 1/3 składu za-
rządu spoza członków zgromadzenia. Utworzenie związku na czas nieokreślony jest
uzasadnione celowo i funkcjonalnie. Związek tworzy się w celu wspólnego wykony-
wania zadań publicznych (art. 64 ust. 1 ustawy samorządowej). Przejmuje on prawa i
obowiązki gmin związane z wykonywaniem przekazanych zadań. Bezterminowa
konstrukcja związku gwarantuje ciągłość wykonywania zadań, dla których został
utworzony. Ciągłości działalności związku służy także to, że jego organy w dotych-
czasowym składzie pełnią swoje funkcje do czasu ich ukonstytuowania się w ,,no-
wym" składzie wynikającym z wyborów samorządowych (§ 11 pkt 3 statutu). Utwo-
rzenie związku na czas nieokreślony zakłada ,,wymianę" osób tworzących jego orga-
ny zarówno w czasie trwania kadencji organów gmin, jak i po jej upływie.
Ani przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r., ani statut Związku, nie przewidują
wprost kadencyjności jego organów. Brak wyraźnego unormowania tej kwestii nie
wyklucza jednak, jak przyjął to Sąd pierwszej instancji, ,,pośredniej kadencyjności"
tychże organów. Wskazuje na nią przede wszystkim osobowy skład zgromadzenia i
zarządu związku. Organy te tworzą wójtowie i burmistrzowie gmin oraz przedstawi-
ciele wyznaczeni przez rady gmin. Warunkiem uczestnictwa w organach związku jest
więc uprzedni wybór na radnego gminy. Zasady tej nie zmienia dopuszczalność po-
wołania członków zarządu spoza zgromadzenia. Po pierwsze, jest to regulacja wyjąt-
kowa. Reguła wynika z art. 73 ust. 2 ustawy samorządowej i z § 12 ust. 1 statutu
Związku. Po drugie, regulacja dopuszczająca wybór członków zarządu związku
spoza jego zgromadzenia jest fakultatywna i nie ma charakteru powszechnego
(ustawowego), na co wskazuje sformułowanie ,,o ile statut tak stanowi" (art. 73 ust. 3
ustawy samorządowej). Ustawodawca pozostawił więc decyzję w tym zakresie stro-
nom, limitując jednak ich swobodę w ukształtowaniu składu zarządu poprzez wpro-
wadzenie ograniczenia liczby członków pochodzących spoza zgromadzenia do naj-
wyżej 1/3. Po trzecie, z unormowania takiego nie wynika konieczność jednakowego
ukształtowania sytuacji prawnej członków zarządu powołanych spośród zgromadze-
nia (radnych) i spoza zgromadzenia. Te dwie kategorie członków zarządu różni za-
sadniczo ,,legitymacja" do sprawowania funkcji. Status radnego uzyskuje się wyłącz-
nie w drodze wyborów samorządowych. Jego utrata przesądza ustanie uczestnictwa
w zgromadzeniu związku, a w konsekwencji zatrudnienia w zarządzie. Członek za-
rządu spoza zgromadzenia może sprawować swą funkcję przez czas nieokreślony
na innej niż wybór podstawie. Nie jest poprawny metodologicznie zabieg polegający
na określeniu sytuacji prawnej członków zarządu będących członkami zgromadzenia
(radnych) poprzez status członków tego gremium pochodzących spoza składu zgro-
madzenia. Sąd drugiej instancji wywiódł regułę poprzez przypisanie zasadniczego
znaczenia wyjątkowi. Wprawdzie organy związku gmin nie są kadencyjne (tak jak i
organy gminy), ale kadencyjne jest sprawowanie w nich funkcji.
Powód jako zastępca przewodniczącego zarządu Związku Komunalnego był
pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie wyboru (art. 2 pkt 1 lit. d
ustawy). Pracownikowi takiemu, według art. 14a ustawy, przysługuje odprawa, jeżeli
stosunek pracy został rozwiązany w związku z upływem kadencji. Odprawa jednak
nie przysługuje gdy pracownik ,,zostanie ponownie, w najbliższej kadencji, zatrud-
niony na podstawie stosunku pracy z wyboru w tym samym urzędzie". Wyłączone
jest prawo pracownika samorządowego do odprawy przewidzianej w art. 75 KP. Art.
14a ustawy o pracownikach samorządowych łączy prawo do odprawy z rozwiąza-
niem stosunku pracy ,,w związku z upływem kadencji". Wydaje się, że ustawodawca
użył tego sformułowania nieprzypadkowo. Zwrot ,,w związku z upływem kadencji" jest
szerszy znaczeniowo niż określenie ,,przez upływ kadencji". Pojęcie ,,w związku z
upływem kadencji" obejmuje nie tylko sytuacje, gdy upływ kadencji jest zdarzeniem
powodującym ex lege ustanie zatrudnienia (wygaśnięcie stosunku pracy), ale także
takie, kiedy upływ kadencji stanowi jedyną, wyłączną, ale i konieczną przyczynę roz-
wiązania stosunku pracy (odwołanie w związku z upływem kadencji, a nie np. z roz-
wiązaniem zarządu).
Rację ma Sąd drugiej instancji, że stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się ,,z
wygaśnięciem mandatu" (art. 73 § 2 KP), zaś wygaśnięcie mandatu następuje przez
upływ kadencji, utratę mandatu lub odwołanie. Ale nie tylko. Do wygaśnięcia stosun-
ku pracy z wyboru mogą bowiem prowadzić inne także zdarzenia, np. śmierć pra-
cownika. Upływ kadencji jest jedną z przyczyn wygaśnięcia mandatu. I tylko ustanie
zatrudnienia z tej przyczyny uzasadnia prawo pracownika samorządowego do od-
prawy. Skoro w związku z upływem kadencji radnego pracownik traci legitymację
(zdolność) do dalszego zatrudnienia na dotychczasowym stanowisku samorządo-
wym, a odwołanie go z tego stanowiska uzasadnione jest właśnie upływem kadencji
rady, to należy przyjąć, że ustanie zatrudnienia nastąpiło w związku z upływem ka-
dencji. Brak odwołania powodowałby ten skutek, że pracownik pełniłby funkcję do
czasu ukonstytuowania się nowego zgromadzenia związku.
W konkluzji należy zatem stwierdzić, że odwołanie ze stanowiska zastępcy
przewodniczącego zarządu Związku Komunalnego ,,K.M." w J. Jana J., który został
wybrany na to stanowisko jako członek zgromadzenia Związku będący radnym
gminy C., a który nie został radnym tej gminy na następną kadencję, pozostawało w
związku z upływem bezpośrednio kadencji rady gminy i pośrednio zgromadzenia
oraz zarządu Związku.
Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy, stosownie do art. 39315 KPC,
orzekł jak w sentencji.
========================================