Uchwała z dnia 4 lipca 2003 r.
III SW 124/03

Konstytucyjne prawo obywatela do udziału w referendum ma pierwszeń-
stwo przed przepisem ustanawiającym warunki dokumentowania obywatelstwa
polskiego przez osobę przebywającą za granicą, co sprawia, że brak ważnego
paszportu, spowodowany koniecznością jego wymiany z uwagi na utratę ter-
minu ważności, nie wyłącza prawa do udziału w głosowaniu za granicą, jeżeli
dysponuje ona wydanym przez konsula zaświadczeniem, potwierdzającym
przyczynę nieposiadania paszportu, a jej obywatelstwo jest niewątpliwe.

Przewodniczący SSN Józef Iwulski, Sędziowie SN: Jadwiga Skibińska-
Adamowicz (sprawozdawca), Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2003 r. sprawy z protestu refe-
rendalnego Barbary M. z udziałem uczestników postępowania: 1) Przewodniczącego
Państwowej Komisji Wyborczej, 2) Prokuratora Generalnego

p o s t a n o w i ł wyrazić opinię, że:

1. są zasadne zarzuty protestu dotyczące:
a) naruszenia art. 6 ust. 3 i ust. 6 oraz art. 9 ust. 10 ustawy z dnia 14 marca
2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz.U. Nr 57, poz. 507) w związku z art. 31
ust. 1 i art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do
Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 46,
poz. 499 ze zm.), przez niepodanie do wiadomości publicznej w 21 dniu przed dniem
referendum informacji o numerach i granicach obwodów głosowania dla obywateli
polskich w Nowym Jorku, niewskazanie siedzib obwodowych komisji wyborczych
oraz przez dokonanie aktualizacji spisu osób uprawnionych do udziału w referendum
przebywających za granicą w sposób umożliwiający wielokrotne głosowanie;
b) naruszenie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wy-
borcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w
związku z art. 9 ust. 10 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajo-
wym oraz § 4, § 5 i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 30
kwietnia 2003r. w sprawie spisu osób uprawnionych do udziału w referendum prze-
bywających zagranicą (Dz.U. Nr 74, p. 674), przez dopuszczenie do udziału w gło-
sowaniu na terenie Australii osób nie wpisanych do spisu wyborców w danym obwo-
dzie i nie posiadających zaświadczeń o prawie do głosowania w miejscu pobytu -
lecz stwierdzić, że wymienione naruszenia nie miały wpływu na wynik referendum;
2. nie są zasadne pozostałe zarzuty protestu.

U z a s a d n i e n i e


Barbara M. wniosła protest przeciwko ważności referendum, opierając go na
następujących zarzutach:
1. w Obwodowej Komisji do spraw Referendum w Calgary w Kanadzie zostały
dopuszczone do głosowania osoby nie posiadające ważnych paszportów, a posia-
dające jedynie zaświadczenia o złożeniu wniosku o wydanie nowego paszportu; sta-
nowi to naruszenie przepisu art. 68 ust. 3 ustawy Ordynacja wyborcza do Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że
wyborca głosujący za granicą otrzymuje kartę do głosowania wyłącznie po okazaniu
ważnego polskiego paszportu;
2. w Nowym Jorku konsul nie podał do wiadomości publicznej w 21 dniu przed
dniem referendum informacji o numerach i granicach obwodów do głosowania oraz o
siedzibach komisji obwodowych, co powodowało dowolność wyboru obwodu głoso-
wania przez wyborców i stwarzało możliwość głosowania w każdym obwodzie, a za-
tem nie tylko jednokrotnie; stanowi to naruszenie art. 6 ust. 5 i 6 ustawy o referen-
dum ogólnokrajowym, które miało wpływ na ustalenie wyników głosowania za grani-
cą, a także na wynik referendum;
3. w Australii zostały dopuszczone do udziału w głosowaniu i dopisywane na
listę wyborców w dniu wyborów wszystkie zgłaszające się osoby, przy czym tylko
niektóre nich posiadały zaświadczenia o prawie do głosowania; w tej grupie osób byli
rolni robotnicy sezonowi przyjeżdżający autokarami do miejsca głosowania; stanowi
to naruszenie art. 26 Ordynacji wyborczej w związku z art. 9 ust. 7 ustawy o referen-
dum ogólnokrajowym, który dopuszcza także telefoniczne i ustne zgłoszenie wybor-
ców do spisu, ale najpóźniej w piątym dniu przed dniem wyborów.
Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej przyznał, że Państwowa Ko-
misja Wyborcza, odpowiadając w dniu 14 maja 2003 r. na pytanie Przewodniczącego
Zespołu do spraw Referendum Ogólnokrajowego za Granicą w Ministerstwie Spraw
Zagranicznych, zajęła stanowisko, iż powinni być dopuszczeni do głosowania oby-
watele polscy za granicą, którzy w związku z upływem ważności paszportu dyspo-
nowali dokumentem wydanym przez konsulat i stwierdzającym ten fakt. Za takim
rozstrzygnięciem przemawia wyższość konstytucyjna prawa obywatela polskiego do
głosowania w referendum nad przepisem o charakterze porządkowym, zobowiązują-
cym do udokumentowania posiadania obywatelstwa polskiego za pomocą ważnego
polskiego paszportu, gdy jego nieposiadanie wynika wyłącznie z upływu terminu
ważności paszportu. Co do pozostałych zarzutów Przewodniczący Państwowej Ko-
misji Wyborczej oświadczył, że zdarzenia opisane w proteście przez Barbarę M. nie
są mu znane. Gdyby jednak miały miejsce, to doszłoby do naruszenia art. 6 ust. 6
ustawy o referendum ogólnokrajowym. Niemniej wymieniony zarzut nie spełnia wa-
runków przewidzianych w art. 33 ust. 1 tej ustawy, gdyż nie dotyczy przestępstwa
przeciwko referendum ani naruszenia przepisów ustawy dotyczących głosowania,
ustalenia wyników głosowania lub wyniku referendum. Ponadto wnosząca protest nie
udowodniła, że nieprawidłowości polegające na dopisywaniu w dniu głosowania do
spisu wyborców osób bez zaświadczeń o prawie do głosowania w danym obwodzie
miało wpływ na wynik głosowania w tym obwodzie, a przez to na wynik referendum.
W konkluzji Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej wniósł o uznanie
zarzutów protestu za bezzasadne, a w razie stwierdzenia zasadności któregokolwiek
z nich - wniósł o wyrażenie opinii, że zdarzenia przytoczone w proteście nie miały
wpływu na wynik referendum.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Sprawę głosowania obywateli polskich za granicą regulują przepisy ustawy z
dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (Dz.U. Nr 57, poz. 507 ze zm.),
ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. - Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 46, poz. 498 ze zm.),
uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 17 kwietnia 2003 r. w sprawie trybu i
terminu powoływania obwodowych komisji do spraw referendum dla obwodów gło-
sowania utworzonych za granicą w referendum ogólnokrajowym (MP Nr 20, poz.
305) oraz rozporządzenie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 30 kwietnia 2003 r. w
sprawie spisu osób uprawnionych do udziału w referendum przebywających za gra-
nicą (Dz.U. Nr 74, poz. 674).

Ustawa o referendum ogólnokrajowym nie unormowała samodzielnie wielu
kwestii związanych z referendum, lecz odesłała do stosowania ustawy Ordynacja
wyborcza bądź udzieliła upoważnienia właściwym ministrom. Ustawa ta odesłała do
odpowiedniego stosowania przepisów Ordynacji wyborczej między innymi w spra-
wach dotyczących trybu przeprowadzenia głosowania (art. 5 ust. 5), głosowania i
obwodów głosowania dla obywateli polskich przebywających za granicą (art. 6 ust. 3)
oraz spisów osób uprawnionych do udziału w referendum (art. 9 ust. 7), a także
udzieliła ministrowi właściwemu do prowadzenia spraw zagranicznych upoważnienia
do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu sporządzania i aktualizacji spisu
osób uprawnionych do udziału w referendum, przebywających za granicą i posiada-
jących ważne polskie paszporty (art. 9 ust. 10). Stosowne rozporządzenie zostało
wydane przez Ministra Spraw Zagranicznych w dniu 30 kwietnia 2003 r. (wskazane
wyżej).

Przepis art. 68 ust. 1 Ordynacji wyborczej stanowi, że wyborca okazuje obwo-
dowej komisji wyborczej dokument umożliwiający stwierdzenie jego tożsamości, na-
tomiast według art. 68 ust. 3 tej Ordynacji, wyborca głosujący za granicą otrzymuje
kartę do głosowania wyłącznie po okazaniu obwodowej komisji wyborczej ważnego
polskiego paszportu. Na podstawie tych przepisów można by więc wnosić, że okaza-
nie ważnego polskiego paszportu jest warunkiem otrzymania karty do głosowania i
wzięcia udziału w głosowaniu. Również rozporządzenie z dnia 30 kwietnia 2003 r. w
pierwszych słowach zastrzega, że określa sposób sporządzania i aktualizacji spisu
osób uprawnionych do udziału w referendum przebywających za granicą i ,,posiada-
jących ważne polskie paszporty" (§ 1 pkt 1). Jednak wniosek wyprowadzony z for-
malnego brzmienia przepisów jest powierzchowny i pomija istotę prawa obywatela do
udziału w referendum w aspekcie jego praw i wolności zagwarantowanych Konstytu-
cją. Referendum ogólnokrajowe w sprawie przystąpienia Polski do Unii Europejskiej
jest z mocy art. 125 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej referendum w spra-
wie ,,o szczególnym znaczeniu dla państwa". Tylko bowiem w tego rodzaju sprawach
Sejm ma prawo zarządzić przeprowadzenie referendum ogólnokrajowego, a co wię-
cej - po spełnieniu się innych istotnych warunków określonych Konstytucją (art. 125
ust. 2 Konstytucji). Również ustawa o referendum ogólnokrajowym, mimo że pewne
kwestie dotyczące referendum unormowała inaczej niż Konstytucja, to jednak rów-
nież przyjęła w art. 60, że referendum przeprowadza się w sprawach o szczególnym
znaczeniu dla państwa.

Przepis art. 62 ust. 1 Konstytucji stanowi, że obywatel polski ma prawo do
udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów,
senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w
dniu głosowania kończy 18 lat. W myśl natomiast art. 62 ust. 2 Konstytucji, prawo
udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawo-
mocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw pu-
blicznych albo wyborczych. Przepis ten został ulokowany w rozdziale II Konstytucji w
części pod nazwą: ,,Wolności i prawa polityczne" i wymaga interpretowania łącznie z
jej art. 31. Z powyższego przepisu wynika zaś, że każdy jest obowiązany szanować
wolności i prawa innych (ust. 2) oraz że ograniczenia w zakresie korzystania z kon-
stytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy,
gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porząd-
ku publicznego bądź dla ochrony innych wartości (ust. 3 zdanie pierwsze). Ograni-
czenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw (ust. 3 zdanie drugie). W świetle
art. 68 ust. 3 Ordynacji wyborczej - z jednej strony - oraz art. 62 i art. 31 ust. 2 i 3
Konstytucji - z drugiej -pojawia się pytanie, czy przepis, którego celem jest wykazanie
w sposób sformalizowany tożsamości osoby zamierzającej wziąć udział w głosowa-
niu, może wyłączyć prawo tej osoby do udziału w referendum wtedy, gdy jest ona
uprawniona, lecz gdy w związku z upływem ważności paszportu złożyła wniosek o
wydanie nowego paszportu i dysponuje tylko dokumentem wydanym przez konsula,
potwierdzającym ten fakt.

Zdaniem Sądu Najwyższego, przepis art. 68 ust. 3 Ordynacji wyborczej nie
może być interpretowany i stosowany z pominięciem zasad konstytucyjnych wyrażo-
nych w art. 31 ust. 2 i 3 oraz w art. 62 Konstytucji. Słusznie Państwowa Komisja Wy-
borcza przyjęła, że za dopuszczeniem do głosowania za granicą obywatela polskie-
go, który w dniu głosowania jest w trakcie wymiany paszportu z powodu utraty jego
ważności, przemawia wyższość konstytucyjnego prawa obywatela do udziału w refe-
rendum nad przepisem ustanawiającym warunki udokumentowania przez niego po-
siadania obywatelstwa polskiego, oczywiście, w sytuacji gdy posiadanie tego oby-
watelstwa jest niewątpliwe, a osoba nie posiadająca paszportu dysponuje zaświad-
czeniem wydanym przez konsula, potwierdzającym przyczynę nieposiadania pasz-
portu. Z tych względów Sąd Najwyższy uznał za bezzasadny zarzut wnoszącej pro-
test o naruszeniu art. 68 ust. 3 ustawy - Ordynacja wyborcza w związku z art. 5 ust. 5
ustawy o referendum ogólnokrajowym, w konsekwencji sformułował opinię przedsta-
wioną w pkt 2 uchwały.

Trafne natomiast okazały się pozostałe zarzuty protestu, lecz naruszenie prze-
pisów zobowiązujących konsulów do podania do wiadomości publicznej, w ustawowo
określonym terminie przed dniem referendum, informacji o numerach i granicach ob-
wodów głosowania oraz o siedzibach obwodowych komisji do spraw referendum za
granicą, a także przepisów przewidujących prawo wyborcy do jednokrotnego głoso-
wania, nie miało wpływu na wynik referendum. Podobnie należało ocenić naruszenie
przepisów, które pozwalają na dopuszczenie do udziału w głosowaniu osób nie wpi-
sanych do spisu wyborców, lecz posiadających zaświadczenia o prawie do głosowa-
nia w miejscu pobytu.

Z kserokopii pisma przewodniczącego Komisji Obwodowej przy Konsulacie
RP w Nowym Jorku Andrzeja L., złożonej wraz z protestem, wynika, że jeszcze w
dniu 4 czerwca 2003 r. nie wszyscy wyborcy zostali wpisani do spisu wyborców i nie
wiadomo było, w którym obwodzie (jednym z czterech) będą głosować. Wyborcy ci
(między innymi za pomocą telefaksu lub internetu) zostali wpisani na dodatkowe
identyczne listy, z których każdą otrzymywała każda Komisja Obwodowa na terenie
Nowego Jorku, by umożliwić tym wyborcom udział w głosowaniu. Powyższe rozwią-
zanie stwarzało możliwość podwójnego głosowania, gdyż wyborcy ci ,,nie zostali
przypisani do konkretnej komisji" (obwodu głosowania). Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt
4 ustawy o referendum ogólnokrajowym, głosowanie w referendum przeprowadza się
w obwodach głosowania utworzonych dla obywateli polskich przebywających za gra-
nicą. W myśl art. 6 ust. 6 (w związku z art. 6 ust. 5 tej ustawy), na konsulach ciąży
obowiązek podania do wiadomości publicznej informacji o numerach i granicach ob-
wodów głosowania oraz o siedzibach obwodowych komisji do spraw referendum;
wykonanie tego obowiązku powinno nastąpić najpóźniej w 21 dniu przed dniem refe-
rendum. Również według art. 32 ust. 2 ustawy - Ordynacja wyborcza obowiązek ten
należy do konsulów. Z ustawy - Ordynacja wyborcza wynika ponadto, że wyborca
może być wpisany tylko do jednego spisu wyborców (art. 17 ust. 2 tej ustawy) oraz
że wyborcy przebywający za granicą i posiadający ważne polskie paszporty są wpi-
sywani do spisu wyborców sporządzanego przez właściwego terytorialnie konsula
(art. 26 ust. 1), na podstawie osobistego zgłoszenia dokonanego najpóźniej w 5 dniu
przed dniem wyborów (art. 26 ust. 2). Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra
Spraw Zagranicznych z dnia 30 kwietnia 2003 r. w sprawie spisu osób uprawnionych
do głosowania, spis osób uprawnionych do udziału w referendum przebywających za
granicą jest aktualizowany do dnia przekazania go przewodniczącemu obwodowej
komisji do spraw referendum przez wpisanie osoby uprawnionej na dodatkowym
formularzu spisu lub przez dokonanie skreślenia ze spisu już sporządzonego. Nie
jest natomiast dopuszczalne przekazanie dodatkowego formularza spisu przewodni-
czącym wszystkich komisji obwodowych, gdyż oznaczałoby to możliwość głosowania
osób ujętych w tym dodatkowym spisie w każdym z obwodów głosowania.

Z dołączonej do protestu kserokopii listu członka obwodowej komisji do spraw
referendum w Australii z dnia 16 czerwca 2003 r. wynika, że każdy, kto posiadał
ważny paszport polski, był wpisywany na dodatkową listę i mógł wziąć udział w gło-
sowaniu w referendum. W rezultacie ,,każdy Polak z ważnym polskim paszportem
miał prawo głosować. Nawet, jeśli nie był wpisany na listę wyborczą, to go się wpi-
sywało i mógł głosować". Tego rodzaju postępowanie należy uznać za błędne i naru-
szające wyżej wskazane przepisy o spisach wyborców sporządzanych dla obywateli
polskich przebywających za granicą oraz o obwodach głosowania ustalonych dla
wyborców według miejsca ich zamieszkania, jak również przepisy § 4-5 i § 7 powoła-
nego wcześniej rozporządzenia Ministra Spraw Zagranicznych w sprawie spisu osób
uprawnionych do udziału w referendum przebywających za granicą. W szczególności
z § 7 rozporządzenia wynika, że osoba zmieniająca miejsce pobytu może głosować
w innym obwodzie niż ustalony według miejsca jej zamieszkania, tj. w miejscu pobytu
w dniu referendum. Warunkiem jednak głosowania w tym miejscu jest wydanie przez
konsula, na podstawie spisu wyborców, zaświadczenia stwierdzającego prawo tej
osoby do głosowania w miejscu pobytu w dniu referendum.

Wszystkie przedstawione uchybienia nie miały jednak wpływu na wynik refe-
rendum, gdyż liczba osób uprawnionych do głosowania za granicą wynosiła 96.171.
Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 80 ust. 2 Ordynacji wybor-
czej w związku z art. 34 ust. 2 ustawy o referendum ogólnokrajowym wyraził opinię
przedstawioną w pkt 1 uchwały.
========================================