Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 29 czerwca 2006 r.
III PZP 1/06

Przewodniczący Prezes SN Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Katarzyna
Gonera, Józef Iwulski, Kazimierz Jaśkowski, Roman Kuczyński, Jerzy Kwaśniewski
(sprawozdawca), Andrzej Wróbel (sprawozdawca, uzasadnienie).

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra Wiśniew-
skiego, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w dniu 29 czerwca 2006 r. sprawy z
powództwa Jana L. przeciwko Szefowi Służby Cywilnej o unieważnienie konkursu na
stanowisko zastępcy dyrektora Wydziału Polityki Społecznej w L. Urzędzie Woje-
wódzkim w L., na skutek zagadnienia prawnego przekazanego do rozstrzygnięcia
powiększonemu składowi Sądu Najwyższego postanowieniem Sądu Najwyższego z
dnia 12 stycznia 2006 r., III PK 40/05,

,,Czy do rozpoznania sporu o naruszenie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia
1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483), dotyczących przeprowa-
dzenia konkursu w celu obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej (art. 41-49),
właściwy jest sąd administracyjny (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o
ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), czy sąd
pracy (art. 7 powołanej wyżej ustawy o służbie cywilnej oraz art. 476 § 1 pkt 1 w
związku z art. 1 i 2 § 1 k.p.c.) ?"

p o d j ą ł uchwałę:

W sprawie, której przedmiotem jest żądanie ponownego przeprowadze-
nia konkursu w celu obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej (art. 41 - 47
i art. 49 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej, Dz.U. z 1999 r. Nr
49, poz. 483 ze zm.), droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopusz-
czalna (art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.).

U z a s a d n i e n i e

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2006 r., III PK 40/05, Sąd Najwyższy w
składzie trzyosobowym na podstawie art. 390 § 1 zdanie drugie k.p.c. w związku z
art. 397 § 2 k.p.c. odroczył wydanie orzeczenia i przekazał powiększonemu składowi
Sądu Najwyższego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości
w rozumieniu art. 39817 § 1 k.p.c.: ,,czy do rozpoznania sporu o naruszenie przepisów
ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483),
dotyczących przeprowadzenia konkursu w celu obsady wyższych stanowisk w służ-
bie cywilnej (art. 41-49), właściwy jest sąd administracyjny (art. 1 § 1 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2002 r. Nr 153,
poz. 1269 ze zm.), czy sąd pracy (art. 7 powołanej wyżej ustawy o służbie cywilnej
oraz art. 476 § 1 pkt 1 w związku z art. 1 i 2 § 1 k.p.c.)".
Zagadnienie to powstało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po-
zwem z 15 września 2004 r. przeciwko Urzędowi Służby Cywilnej, Szefowi Służby
Cywilnej, Jan L. wniósł o: (1) uchylenie rozstrzygnięcia Zespołu Konkursowego prze-
prowadzającego konkurs na stanowisko zastępcy dyrektora Wydziału Polityki Spo-
łecznej w L. Urzędzie Wojewódzkim w L. i wytypowanie go, jako zdecydowanie naj-
lepszego kandydata, na przedmiotowe stanowisko lub (2) o unieważnienie konkursu i
ponowne jego przeprowadzenie z udziałem dotychczas zakwalifikowanych kandy-
datów albo (3) o wypłacenie przez pozwanego, tj. budżet państwa, na rzecz powoda
odszkodowania w wysokości 184.400 zł w przypadku obsadzenia stanowiska, które-
go konkurs dotyczył.
Postanowieniem z 29 września 2004 r. Sąd Rejonowy-Sąd Pracy i Ubezpie-
czeń Społecznych w Lublinie przekazał sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administra-
cyjnego w Lublinie według właściwości. W uzasadnieniu Sąd Rejonowy wskazał, że
postępowanie konkursowe składa się z dwóch etapów, z których pierwszy wiąże się
z ustaleniem uprawnienia do mianowania na wyższe stanowisko w służbie cywilnej,
drugi zaś z mianowaniem na to stanowisko. Konkurs poprzedza powstanie stosunku
pracy i kończy się ustaleniem jego wyników. Dla osób niewyłonionych jako kandydaci
na dane stanowisko ustalenie wyników ma charakter ostatecznego załatwienia
sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., decyzja ta przesądza bowiem o ich prawie
do mianowania na stanowisko. Nie można więc twierdzić, że roszczenia związane z
postępowaniem konkursowym należą do stosunków z zakresu prawa pracy (art. 7
ust. 2 ustawy o służbie cywilnej). Konkurs nie toczy się bowiem o zmianę stanowiska
w ramach istniejącego stosunku pracy, co wynika choćby stąd, że o wyższe stanowi-
ska w służbie cywilnej mogą się również ubiegać osoby niebędące urzędnikami tej
służby (art. 42 ust. 2 i 3 ustawy o służbie cywilnej). Ponadto prawo pracy jest kom-
pleksową dziedziną prawa, w której przewijają się elementy publiczno i prywatno-
prawne. Ustawa o służbie cywilnej kwestie kształtowania stosunku pracy pozostawia
w przeważającej mierze władzy publicznej reprezentowanej przez Szefa Służby Cy-
wilnej, występującego w interesie publicznym, a nie w interesie jednostkowego pra-
codawcy (art. 1 ustawy o służbie cywilnej). Uprawnienia i obowiązki osób ubiega-
jących się o stanowiska w służbie cywilnej, jak również kwestie związane z rozstrzy-
gnięciem konkursu, należą do materii prawa administracyjnego. Decyzje podejmo-
wane w tym zakresie kształtują w sposób indywidualny sytuację prawną tych pod-
miotów. Rozstrzygnięcie konkursu jest jednostronnym i władczym oświadczeniem
woli organu administracyjnego. Charakteryzuje je także dwuinstancyjność, ponieważ
od wyniku konkursu przysługuje odwołanie do Szefa Służby Cywilnej (art. 45 ustawy
o służbie cywilnej). Ponadto wszystkie kompetencje Szefa Służby Cywilnej, jako
centralnego organu administracji rządowej (art. 8 ust. 1 ustawy), są kompetencjami
organu administracyjnego. W rezultacie decyzja Szefa Służby Cywilnej dotycząca
konkursu jest decyzją administracyjną, a w konsekwencji służy od niej droga odwo-
ławcza regulowana przez prawo administracyjne. Wobec powyższego należało
uznać, że droga sądowa w przedmiotowej sprawie jest niedopuszczalna. Jednocze-
śnie, z uwagi na treść art. 13 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) i zgodnie z art.
464 § 1 k.p.c., zasadne było przekazanie sprawy do wojewódzkiego sądu admini-
stracyjnego.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Szef Służby Cywilnej zaskarża-
jąc je w całości i wnosząc o jego uchylenie.
Postanowieniem z 2 grudnia 2004 r. Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w Lublinie uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej prze-
kazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie żądania zasądzenia
na rzecz powoda odszkodowania w przypadku obsadzenia stanowiska zastępcy dy-
rektora Wydziału Polityki Społecznej w L. Urzędzie Wojewódzkim w L., a w pozosta-
łej części zażalenie oddalił.
Sąd Okręgowy podzielił w pełni stanowisko Sądu Rejonowego w kwestii są-
dowo-administracyjnego charakteru rozpoznawanej sprawy. Sąd podkreślił, że nie
ma podstaw prawnych do uznania, że w zakresie przeprowadzania konkursu na
wyższe stanowiska w służbie cywilnej, Szef Służby Cywilnej działa jako pracodawca,
a nie jako organ administracji. Natomiast w części dotyczącej przekazania roszcze-
nia o odszkodowanie do sądu administracyjnego zażalenie okazało się zasadne. Jest
to bowiem roszczenie majątkowe, którego zasadność może być oceniona wyłącznie
przez sąd powszechny, a przekazanie sprawy sądowi administracyjnemu w tym za-
kresie skutkowałoby brakiem możliwości zaspokojenia.
W kasacji od powyższego postanowienia pozwany zarzucił naruszenie przez
Sąd Okręgowy prawa materialnego: art. 7 ustawy o służbie cywilnej przez jego
błędną wykładnię i odmowę zastosowania oraz naruszenie przepisów postępowania:
art. 1, 2 i 476 § 1 pkt 1 i 2 k.p.c., mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia oraz poprzedzającego je posta-
nowienia Sądu Rejonowego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Są-
dowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie od powoda na rzecz pozwa-
nego kosztów postępowania kasacyjnego.
Wniosek o przyjęcie kasacji do rozpoznania pozwany uzasadnił występowa-
niem w sprawie istotnego zagadnienia prawnego, dotyczącego charakteru czynności
podejmowanych przez zespół konkursowy w postępowaniu mającym na celu obsadę
wyższego stanowiska w służbie cywilnej, a w konsekwencji ustalenia dla tej sprawy
właściwej drogi sądowej w świetle art. 476 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 § 1 k.p.c., a także
potrzebą wykładni art. 7 ustawy o służbie cywilnej. Wnoszący kasację wskazał, że na
gruncie tego przepisu oraz poprzednio obowiązującego art. 82 ustawy z dnia 5 lipca
1996 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 89, poz. 402 ze zm.), zarówno w orzecznictwie
Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Adaministracyjnego, jak i w doktrynie prawa
ujawniły się istotne rozbieżności co do rozstrzygnięcia podniesionej kwestii prawnej i
wykładni wskazanych przepisów.
Odnośnie do zarzutu naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 7 ust. 2 ustawy o
służbie cywilnej wnoszący kasację uznał, że stanowisko Sądu Okręgowego, iż prze-
pis ten poddaje kognicji sądów pracy wyłącznie sprawy o roszczenia ze stosunku
pracy, tj. począwszy od nawiązania stosunku, jest nie do zaakceptowania. Co
prawda redakcja art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej może nasuwać wątpliwości co
do zakresu spraw objętych właściwością sądów powszechnych, nie można jednak
przy jego interpretacji poprzestać na wykładni gramatycznej, ale należy skorzystać z
wykładni systemowej i celowościowej. Ustawodawca, wprowadzając zasadę konkur-
sowego obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej, uregulował tę materię w
sposób kompleksowy i jednolity. Mając na uwadze tę zasadę, nie można tracić z
oczu celu, dla którego jest przeprowadzany konkurs. Jest to bowiem sposób (droga)
nawiązania stosunku pracy na stanowisku dyrektora generalnego urzędu, dyrektora
departamentu (komórki równorzędnej) i jego zastępcy w urzędach administracji rzą-
dowej (art. 41 i 48 ustawy o służbie cywilnej). O te stanowiska mogą się ubiegać
urzędnicy służby cywilnej, a więc osoby zatrudnione na podstawie mianowania w
korpusie służby cywilnej, mające status pracowniczy (art. 4 ustawy). Zgodnie z zasa-
dą exceptiones non sunt extentendae, nie mogą łamać tej reguły wyjątki uczynione w
art. 42 ust. 2 i 3 oraz w przejściowym art. 144 ustawy o służbie cywilnej. Wynika stąd,
że czynności podejmowane w konkursie mają charakter czynności z zakresu prawa
pracy, co daje podstawę do zakwalifikowania sporu powstałego na ich tle jako
sprawy związanej ze stosunkiem pracy. Skarżący zwraca również uwagę na to, że w
ustawie brak jest wskazania innych sądów właściwych dla oceny czynności podej-
mowanych w toku konkursu na wyższe stanowisko w służbie cywilnej. W tej sytuacji
wykładni art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej należy dokonywać w zgodzie z art.
177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wynikającym z niego domniemaniem wła-
ściwości sądów powszechnych. Z przepisu tego wynika, że wskazanie właściwości
innego sądu, aniżeli sąd powszechny wymaga ustawowego zastrzeżenia. W prze-
ciwnym razie zawsze właściwy będzie sąd powszechny. Za takim wnioskiem prze-
mawia również, zdaniem pozwanego, analogia z konkursami organizowanymi na
podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i dotyczące
ich orzecznictwo Sądu Najwyższego (postanowienie z 29 sierpnia 2001 r., III RN
123/01, OSNAPiUS 2002 nr 12, poz. 282 oraz zdanie odrębne w sprawie z 13 stycz-
nia 2000 r., III RN 123/99, OSNAPiUS 2000 nr 21, poz. 779) i Naczelnego Sądu Ad-
ministracyjnego (postanowienie z 14 lutego 2001 r., II SA 2908/00). Podstawę do
rozpoznania przez sąd powszechny niniejszej sprawy stanowi więc art. 7 ust. 2
ustawy o służbie cywilnej. Ponadto, gdyby nawet tego przepisu nie było, to i tak sąd
pracy, z uwagi na art. 262 k.p. stosowany poprzez art. 7 ust. 1 ustawy o służbie cy-
wilnej, a także art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c., byłby właściwy do rozpoznania tej sprawy.
W uzasadnieniu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania
skarżący podniósł, że w myśl art. 1 k.p.c., sprawą cywilną jest także sprawa ze sto-
sunków z zakresu prawa pracy. Ustawa o służbie cywilnej stanowi akt normatywny
należący do szeroko rozumianego prawa pracy, co w konsekwencji otwiera drogę do
rozpoznania spraw powstałych na jej tle, przez sąd powszechny na podstawie art. 2
§ 1 k.p.c. Zgodnie zaś z art. 476 § 1 pkt 1 i 2 k.p.c. powinno to nastąpić w postępo-
waniu odrębnym w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych. W
myśl art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c. przez sprawy z zakresu prawa pracy rozumie się sprawy
o roszczenia ze stosunku pracy lub z nim związane. Wbrew stanowisku Sądu Okrę-
gowego, spór z zakresu prawa pracy nie toczy się wyłącznie pomiędzy stronami sto-
sunku pracy. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie, w takich spra-
wach bierną legitymację mogą mieć także inne podmioty, jeżeli ich uprawnienia lub
powinności stanowią pochodną praw i obowiązków pracodawcy (A. Kijowski [w:], T.
Zieliński [red.], Kodeks pracy. Komentarz, Warszawa 2000, s. 1087). Przyjęcie w
ustawie o służbie cywilnej konkursowego modelu obsady stanowisk w administracji
publicznej, służące zapewnieniu obywatelom równego dostępu do służby publicznej
(art. 60 Konstytucji), spowodowało przeniesienie części kompetencji kierowników
urzędów na jeden organ - Szefa Służby Cywilnej. Nie zmieniło to jednak charakteru
tych czynności, które w zdecydowanej części mają charakter czynności z zakresu
prawa pracy. Spory o roszczenia ze stosunków poprzedzających nawiązanie stosun-
ku pracy powinny być zaś rozpoznawane przez sądy powszechne - sądy pracy (tak:
A. Kijowski, jw.). O ile nawet Sąd Okręgowy mógł mieć wątpliwości co do zastoso-
wania w tej sprawie art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c., to o przyjęciu sprawy do rozpoznania
ostatecznie powinien przesądzać pkt 2 tego paragrafu. Sprawą z zakresu prawa
pracy jest także sprawa o roszczenia z innych stosunków prawnych, do których z
mocy odrębnych przepisów stosuje się przepisy prawa pracy. Takim odrębnym prze-
pisem w tej sprawie, zapewniającym przejście na grunt procesu cywilnego jest art. 7
ust. 1 ustawy o służbie cywilnej. Odmowa zastosowania wskazanych norm proceso-
wych przez Sąd Okręgowy miała istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc w kon-
sekwencji do zamknięcia stronie pozwanej prawa do obrony przed właściwym sądem
(art. 45 ust. 1 Konstytucji).

Sąd Najwyższy w składzie przedstawiającym zagadnienie prawne zważył, co
następuje:

Kwalifikacja prawna sporów powstających w związku z postępowaniem kon-
kursowym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o służbie cywilnej w celu
wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w służbie cywilnej lub innymi podob-
nymi postępowaniami poprzedzającymi nawiązanie stosunku pracy w administracji
publicznej jest źródłem poważnych rozbieżności w orzecznictwie sądowym oraz w
doktrynie prawa. Podstawowe znaczenie ma zwłaszcza kwestia, czy do rozpoznania
tego rodzaju spraw właściwy jest sąd pracy, czy sąd administracyjny.
Zgodnie z ustawą o służbie cywilnej organizacja i prowadzenie postępowania
kwalifikacyjnego w służbie cywilnej oraz prowadzenie konkursów na wyższe stanowi-
ska w tej służbie należy do Szefa Służby Cywilnej (art. 12 ust. 1 pkt 5 i 6), który jest
centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej w
zakresie określonym ustawą, podlegającym Prezesowi Rady Ministrów (art. 8). Szef
Służby Cywilnej może tworzyć zespoły i komisje jako organy pomocnicze lub opinio-
dawczo-doradcze w sprawach należących do zakresu jego działania (art. 12 ust. 3).
Szczegółową regulację konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej zawiera
rozdział 4 (art. 41 - 48) ustawy o służbie cywilnej oraz rozporządzenie Prezesa Rady
Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegóło-
wych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej
(Dz.U. Nr 91, poz. 1028 ze zm.). Między innymi przepisy te powtarzają, wynikającą z
powołanych wyżej przepisów ogólnych ustawy, zasadę, że konkursy na wyższe sta-
nowiska w służbie cywilnej przeprowadza Szef Służby Cywilnej i stanowią, że w celu
przeprowadzenia konkursu powołuje on zespół konkursowy liczący co najmniej 5
osób (art. 43). Ponadto normują one tryb działania zespołu, przebieg konkursu i
czynności podejmowane przez zespół oraz Szefa Służby Cywilnej w związku z kon-
kursem i jego zakończeniem. W szczególności po przeprowadzeniu konkursu zespół
ustala wynik konkursu, wskazując najlepszego kandydata lub kandydatów na stano-
wisko, na które był przeprowadzony konkurs. Przewodniczący zespołu przekazuje
dokumentację przebiegu konkursu Szefowi Służby Cywilnej, który w terminie 7 dni od
jej otrzymania zawiadamia kandydata na piśmie o wyniku konkursu. W terminie 7 dni
od dnia otrzymania zawiadomienia kandydat może złożyć odwołanie od wyniku kon-
kursu do Szefa Służby Cywilnej (§ 13 - 16 rozporządzenia). Stosownie do art. 48 ust.
2 i 3 ustawy, członka korpusu służby cywilnej, który został wyłoniony w drodze kon-
kursu na stanowisko dyrektora departamentu (komórki równorzędnej) i jego zastępcy
w urzędach, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, oraz dyrektora wydziału (ko-
mórki równorzędnej) i jego zastępcy w urzędzie wojewódzkim, Szef Służby Cywilnej
przenosi na to stanowisko i określa wysokość wynagrodzenia przysługującego na
tym stanowisku. Natomiast z osobą niebędącą członkiem korpusu służby cywilnej
wyłonioną w drodze konkursu, o którym mowa w art. 42 ust. 2, dyrektor generalny
urzędu zawiera umowę o pracę na czas określony do 3 lat.
W art. 7 ust. 1 ustawa stanowi, że w sprawach wynikających ze stosunku
pracy członka korpusu służby cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się
przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego
artykułu, spory o roszczenia ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej roz-
patrywane są przez sądy pracy, chyba że ustawa stanowi inaczej.
W świetle powyższych przepisów zasadnicze znaczenie, z punktu widzenia
przedstawionego zagadnienia prawnego, ma ustalenie, czy postępowanie konkur-
sowe ma charakter czynności z zakresu stosunków prawa pracy (stosunku pracy lub
stosunków z nim związanych), czy też należy je uznać za działanie ze sfery admini-
stracji publicznej. Z tą kwestią wiążą się pytania o to, czy działania związane z kon-
kursem są w sensie prawnym działaniami pracodawcy (przyszłego pracodawcy
osoby ubiegającej się o stanowisko), reprezentowanego w tym zakresie na mocy
ustawy przez Szefa Służby Cywilnej, czy też działaniami Szefa Służby Cywilnej po-
dejmowanymi przez niego jako centralny organ administracji rządowej w ramach
kompetencji administracyjnych.
Jak wyżej wskazano poglądy w tych kwestiach są zróżnicowane.
Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje zasadniczo jednolite stanowisko,
zgodnie z którym postępowanie konkursowe prowadzone na podstawie przepisów
ustawy o służbie cywilnej zmierzające do wyłonienia kandydata na wyższe stanowi-
sko w służbie cywilnej jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej (zob.:
wyrok NSA z 13 grudnia 2000 r., II SA 1432/00; postanowienie NSA z 9 maja 2001 r.,
II SA 3381/00; wyrok NSA z 14 lutego 2001 r., II SA 2908/00; wyrok NSA z 27 lutego
2002 r., II SA 2629/01 i wyrok NSA z 31 sierpnia 2004, OSK 460/04, LEX nr 156420).
Różnice w zapatrywaniach tego Sądu dotyczą głównie kwalifikacji rozstrzygnięć po-
dejmowanych w postępowaniu konkursowym przez Szefa Służby Cywilnej (zespół
konkursowy). Według niektórych orzeczeń są one decyzjami administracyjnymi (np.
wyżej powołane wyroki z 13 grudnia 2000 r., II SA 1432/00 i 14 lutego 2001 r., II SA
2908/00). Według innych, są to czynności z zakresu administracji publicznej doty-
czące uprawnień wynikających z przepisów prawa i podlegające obecnie zaskarże-
niu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi, po uprzednim wezwaniu Szefa Służby Cywilnej do
usunięcia naruszenia prawa (przed 1 stycznia 2004 r. do Naczelnego Sądu Admini-
stracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Na-
czelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.; wyrok NSA z 31
sierpnia 2004, OSK 460/04).
Przedstawione w powyższych orzeczeniach argumenty za uznaniem postę-
powania konkursowego za postępowanie z zakresu administracji publicznej są
zbieżne. W szczególności NSA wskazał, że: (1) Fakt, iż postępowanie konkursowe
prowadzone jest na podstawie ustawy, która stanowi pragmatykę pracowniczą zali-
czoną do prawa pracy, a podejmowane w niej rozstrzygnięcia związane są ze sto-
sunkiem pracy, nie przesądza o charakterze tego postępowania. Postępowanie to
prowadzone jest w celu wyłonienia kandydata na dane stanowisko i jest zamkniętym
etapem ustalającym wyniki konkursu. Kolejny zaś etap to powstanie określonego
nowego stosunku pracy. Artykuł 7 ustawy o służbie cywilnej stanowi, że w sprawach
ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej nieuregulowanych w ustawie sto-
suje się przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy, a sprawy o roszczenia
ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej rozpatrywane są przez sądy
pracy, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc przepis ten wyraźnie odnosi się do
stosunku pracy. Natomiast postępowanie konkursowe nie jest prowadzone w ramach
stosunku pracy, a ma jedynie doprowadzić do nawiązania takiego stosunku. (2)
Zgodnie z art. 8 ustawy o służbie cywilnej Szef Służby Cywilnej jest centralnym orga-
nem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej w zakresie okre-
ślonym ustawą. Tak więc jego kompetencje są kompetencjami organu administracji
publicznej. Tego rodzaju kompetencje ma on również w postępowaniu konkursowym,
które kończy się ustaleniem jego wyników. Szef Służby Cywilnej występuje bowiem
nie w interesie określonego pracodawcy, ale w interesie publicznym, co wynika z art.
1 ustawy o służbie cywilnej. (3) Skreślenie ust. 3 art. 56 ustawy o służbie cywilnej nie
może być odczytane jako wyraz woli ustawodawcy przekazania spraw pracowni-
czych, do których należy również obsada wyższych stanowisk w służbie cywilnej, do
właściwości sądów pracy. Zawarta w tym przepisie możliwość zaskarżenia do sądu
administracyjnego dotyczyła decyzji odnoszących się do przeniesienia urzędników
służby cywilnej w określonych sytuacjach do innego urzędu, a więc do decyzji ściśle
związanych ze stosunkiem pracy, w stosunku do których stosowanie przepisu art. 7
ustawy o służbie cywilnej nie budzi wątpliwości. (4) Prezentowane stanowisko pro-
wadzi do umocnienia pozycji prawnej osoby ubiegającej się o pracę w korpusie
służby cywilnej i nadaje realny kształt konstytucyjnej gwarancji dostępu obywatela do
służby publicznej (art. 60 Konstytucji). Rozstrzygnięcie o wynikach konkursu może
niewątpliwie tego prawa pozbawiać, jako że tylko osoba wygrywająca konkurs na
wyższe stanowisko w służbie cywilnej ma prawo zatrudnienia na tym stanowisku.
Lokowanie uprawnień uczestnika konkursu w sferze stosunku pracy pozbawia nale-
żytej ochrony sądowej przed arbitralnymi rozstrzygnięciami organu konkursowego,
ponieważ osoba ta nie może dochodzić przed sądem pracy roszczenia o nawiązanie
stosunku pracy.
Należy dodać, że w orzecznictwie NSA także sprawy dotyczące postępowania
kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej, ubiegających się o mianowanie
(rozdział 3 ustawy o służbie cywilnej), uznaje się za postępowanie z zakresu admini-
stracji publicznej (por. postanowienie NSA z 9 maja 2001 r., II SA 3381/00, LEX nr
53779).
Sąd Najwyższy nie wypowiadał się, jak dotąd, wprost w sprawie postępowania
konkursowego na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Jedynie pośrednio, przez
rozpoznanie sprawy, uznał dopuszczalność dochodzenia odszkodowania przez kan-
dydata za szkodę poniesioną w wyniku prowadzonego z naruszeniem prawa postę-
powania kwalifikacyjnego, normowanego w rozdziale 3 ustawy o służbie cywilnej
(wyrok z 4 kwietnia 2002 r., I PKN 978/00, niepublikowany). Istotne dla rozważanej
sprawy są jednak orzeczenia tego Sądu dotyczące kognicji sądowej w sprawach do-
tyczących konkursów na stanowisko dyrektora szkoły publicznej organizowanych
przez organy gminy na podstawie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie
oświaty (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.). W postanowieniu z
13 stycznia 2000 r., III RN 123/99 (OSNAPiUS 2000 nr 21, poz. 779), Sąd Najwyższy
stwierdził, że czynności urzędowe, podejmowane przez organy gminy lub z ich umo-
cowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, zmierzające do realizacji
ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podsta-
wowej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, mają znamiona prawne działań
z zakresu publicznej administracji samorządowej sprawowanej przez organy gminy
(art. 5 ust. 5 oraz art. 36 i art. 36a ust. 1-5 ustawy o systemie oświaty w związku z
art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,
jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) i podlegają zaskarżeniu do Na-
czelnego Sądu Administracyjnego (art. 16 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym). W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd Najwyższy wskazał, że
powyższe działania powinny być realizowane zgodnie z obowiązującymi procedurami
prawnymi i w sposób, który zapewnia każdemu obywatelowi na jednakowych zasa-
dach dostęp do służby publicznej, w danym wypadku w szkole publicznej (art. 60
Konstytucji RP). Jeżeli przy tym nie mają one charakteru czynności cywilnopraw-
nych, to oznacza to, że - jako akty lub czynności z zakresu administracji publicznej -
podlegają kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1
pkt 1-4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Dotyczy to także czynności
podejmowanych przez komisję konkursową powołaną przez właściwy organ gminy w
celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora publicznej szkoły podstawowej
(art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Orzeczenie to nie zapadło jednak jedno-
myślnie. W zdaniu odrębnym SSN W. Sanetra stwierdził, że pogląd wyrażony w
postanowieniu nie jest trafny, gdyż powierzenie stanowiska dyrektora publicznej
szkoły jest czynnością z zakresu prawa pracy prowadzącą do nawiązania stosunku
pracy. Nie ma więc ona charakteru czynności z zakresu publicznej administracji sa-
morządowej. Czynność ta ma pewne aspekty czynności z zakresu publicznej admini-
stracji samorządowej, lecz to, co w niej dominuje, to nawiązanie stosunku pracy na
stanowisku dyrektora szkoły w drodze zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i
pracownika (art. 11 k.p.). Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły jest więc czynno-
ścią rodzącą stosunek pracy, a więc czynnością z zakresu prawa pracy (zobowiąza-
niową) i wobec tego nie może być traktowane jako akt lub czynność z zakresu admi-
nistracji publicznej. W przeciwnym razie należałoby (konsekwentnie) uważać, że
stosunek pracy dyrektora szkoły jest administracyjnym stosunkiem prawnym, do
czego nie ma podstaw. Konsekwentnie nie ma też podstaw do tego, by akty (czyn-
ności) poprzedzające powierzenie stanowiska dyrektora szkoły (których celem jest
doprowadzenie do nawiązania stosunku pracy) traktować jako akty z zakresu admi-
nistracji publicznej. Mają one na celu doprowadzenie do nawiązania stosunku pracy
(stosunku zobowiązaniowego) i wobec tego jako czynności przygotowawcze mają
także naturę zobowiązaniową i w następstwie tego nie mogą być uznane za czynno-
ści z zakresu administracji publicznej. Stanowisko zbieżne z poglądem wyrażonym w
opisanym zdaniu odrębnym zajął Sąd Najwyższy w postanowieniu z 29 sierpnia 2001
r., III RN 123/01 (OSNAPiUS 2002 nr 12, poz. 282). W tezach tego orzeczenia Sąd
Najwyższy wskazał, że: (1) czynności urzędowe podejmowane przez organy gminy
lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową zmierzające
do powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej mają w przewa-
żającej mierze charakter czynności z zakresu prawa pracy, poprzedzających nawią-
zanie (przekształcenie) zobowiązaniowego stosunku pracy, a spory na tle legalności
postępowania konkursowego należą do kategorii spraw o roszczenia związane ze
stosunkiem pracy (art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c.); (2) konkurs jako metoda obsadzania
kierowniczych stanowisk w służbie publicznej ma obywatelom zapewnić równy do-
stęp do tej służby (art. 60 Konstytucji RP).
Rozbieżność stanowisk co do charakteru postępowań kwalifikacyjnych i kon-
kursowych w administracji publicznej występuje także w piśmiennictwie prawa pracy.
W szczególności za kognicją sądów administracyjnych w tym zakresie opowiedzieli
się T. Kuczyński: Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służ-
bowych, Wrocław 2000, s. 75-85 oraz A. Dubowik: Nowe zasady naboru do służby
cywilnej a zasada równego dostępu obywateli do służby publicznej, Praca i Zabez-
pieczenie Społeczne 2006, nr 2. Odmienne stanowisko zajął natomiast K. Baran:
Droga sądowa w sprawach z zakresu prawa pracy członków korpusu służby cywilnej,
Praca i Zabezpieczenie Społeczne 2001, nr 10.
Wątpliwości co do określenia sądu właściwego do rozpoznawania spraw zwią-
zanych z postępowaniem konkursowym prowadzonym na podstawie przepisów
ustawy o służbie cywilnej w celu wyłonienia kandydata na wyższe stanowisko w
służbie cywilnej potęgują także przepisy dotyczące kognicji sądów administracyjnych
i sądów powszechnych (oraz Sądu Najwyższego). Są to: - przytoczony już wyżej art.
7 ustawy o służbie cywilnej; - art. 1 k.p.c. (Kodeks postępowania cywilnego normuje
postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, ro-
dzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubez-
pieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu
stosuje się z mocy ustaw szczególnych - sprawy cywilne); - art. 2 § 1 k.p.c.: (do roz-
poznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie
należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy);
- art. 476 § 1 k.p.c.: Przez sprawy z zakresu prawa pracy rozumie się sprawy: 1) o
roszczenia ze stosunku pracy lub z nim związane, 2) o roszczenia z innych stosun-
ków prawnych, do których z mocy odrębnych przepisów stosuje się przepisy prawa
pracy.
Rozważenie relacji między przytoczonymi wyżej przepisami ustaw zwykłych
nie pozwala na wyprowadzenie jednoznacznych wniosków odnośnie do właściwości
sądu pracy lub sądu administracyjnego w sprawach związanych z postępowaniem
konkursowym na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Prima facie wykładnia języ-
kowa art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej i zasada lex specialis derogat legi gene-
rali mogłyby przemawiać za ograniczeniem właściwości sądu pracy do spraw ze sto-
sunku pracy członków korpusu służby cywilnej sensu stricto, z wyłączeniem spraw
dotyczących postępowania konkursowego, jako dotyczących stosunków poprzedza-
jących nawiązanie stosunku pracy, a zatem zaliczanych do stosunków związanych
ze stosunkiem pracy. Należy jednak wziąć pod uwagę, że przepis ten wyraźnie od-
biega od szerszego określenia kognicji sądów powszechnych w sprawach ze stosun-
ków prawa pracy statuowanej w art. 1 w związku z art. 2 § 1 k.p.c. i art. 476 § 1 pkt 1
k.p.c. Ponadto żaden przepis ustawy o służbie cywilnej nie wskazuje na właściwość
sądu innego niż sąd powszechny. Co więcej, uchylając ustęp 3 art. 56 (art. 59
ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o
ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1271) z dniem 1 stycznia 2004 r., ustawodaw-
ca konsekwentnie usunął z tej ustawy wszystkie przypadki wyraźnego powierzenia
rozstrzygania sporów na jej tle przez sądy administracyjne. Wykładnia systemowa
przemawiałaby więc za objęciem właściwością sądu pracy także spraw związanych z
postępowaniem konkursowym. Taki kierunek wykładni znajduje także wsparcie w
dominującej interpretacji art. 177 Konstytucji. W doktrynie art. 177 Konstytucji określa
się mianem ,,swoistego domniemania drogi sądowej", pozostawiającego ustawodaw-
cy wybór pomiędzy sądem powszechnym a sądem administracyjnym. W braku wy-
raźnego wskazania, że sądem właściwym jest sąd administracyjny (albo wojskowy),
podmiot domagający się ochrony swych praw powinien zwrócić się do sądu po-
wszechnego. Jeśli takie wyraźne wskazanie ustawowe istnieje, to sąd powszechny
nie może sprawy rozpatrzyć, zaś sąd administracyjny nie może jej rozpatrzenia od-
mówić. Konstytucyjne uregulowanie przesądza, że kompetencja sądu powszechnego
nie musi wynikać z pozytywnej normy ustawowej ją przewidującej, bowiem wystarcza
brak ustawowej regulacji, ustanawiającej kompetencję innego sądu (zob. np. wyroki
Trybunału Konstytucyjnego: z 9 czerwca 1998 r., K. 28/97, OTK ZU 1998 nr 4, poz.
50 i z 9 grudnia 2003, P 9/02, OTK-A 2003 nr 9, poz. 100, a także A. Zieliński: Prawo
do sądu a struktura sądownictwa, Państwo i Prawo 2003 nr 4).
Warto wszakże wskazać na możliwość mniej radykalnej wykładni art. 177
Konstytucji, uwzględniającej treść jej art. 184, zgodnie z którym Naczelny Sąd Admi-
nistracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w usta-
wie, kontrolę działalności administracji publicznej. Przyjmując, że ustawą w rozumie-
niu tego przepisu jest także Prawo o ustroju sądów administracyjnych, za sprawy
zastrzeżone do właściwości innych sądów w rozumieniu art. 177 Konstytucji należa-
łoby uznać, między innymi, sprawy przypisane sądom administracyjnym przez art. 1
§ 1 wymienionej ustawy, zgodnie z którym ,,Sądy administracyjne sprawują wymiar
sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej". Ten kierunek
interpretacji przenosiłby ciężar odpowiedzi na zagadnienie prawne, na rozstrzygnię-
cie materialnej kwestii, czy organizowanie i prowadzenie przez Szefa Służby Cywil-
nej postępowania konkursowego na wyższe stanowiska jest działalnością admini-
stracji publicznej, czy też działanie takie ma w przeważającym stopniu charakter
czynności z zakresu stosunków pracy.

Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył, co następuje:
I.
1. Pytanie prawne składu trzech sędziów Sądu Najwyższego dotyczy właści-
wości sądu do rozpoznania sporu ,,o naruszenie przepisów ustawy dotyczących
przeprowadzenia konkursu w celu obsady stanowisk w służbie cywilnej." Z uzasad-
nienia postanowienia Sądu Najwyższego wynika, że w sprawie chodzi tymczasem o
następujące alternatywnie określone roszczenia kandydata do służby cywilnej, który
nie został wyłoniony w drodze konkursu: 1) uchylenie decyzji zespołu konkursowego
i wytypowanie kandydata jako zwycięzcę konkursu, albo 2) unieważnienie konkursu i
ponowne jego przeprowadzenie lub 3) odszkodowanie w przypadku obsadzenia sta-
nowiska, którego konkurs dotyczył. W odpowiedzi na powyższe pytanie prawne ko-
nieczne jest zatem ograniczenie jej zakresu do problemu właściwości sądu pracy do
rozpoznania wyżej określonych roszczeń (z wyjątkiem roszczenia o odszkodowanie),
ponieważ niewątpliwie wyjaśnienie skonkretyzowanego i zmodyfikowanego w ten
sposób zagadnienia prawnego jest konieczne dla rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyż-
szy sprawy, na tle której się wyłoniło. Rzeczywistym problemem prawnym w rozpo-
znawanej sprawie jest bowiem jedynie to, czy uczestnikowi konkursu, który nie został
wyłoniony w jego wyniku na określone stanowisko w służbie cywilnej, służą powyż-
sze roszczenia, a jeśli tak, to jaki mają one charakter prawny. Zawarte w treści sen-
tencji niniejszej uchwały sformułowanie: ,,żądanie przeprowadzenia konkursu" należy
rozumieć jako pojęcie zbiorcze obejmujące żądanie uchylenia decyzji zespołu kon-
kursowego i wytypowanie kandydata jako zwycięzcy konkursu oraz unieważnienia
konkursu i ponownego jego przeprowadzenia.
2. Odpowiedź na przedstawione pytanie prawne jest ograniczona w stosunku
do treści pytania prawnego jeszcze w innym aspekcie. Otóż, Sąd Najwyższy nie jest
właściwy do orzekania o właściwości lub braku właściwości sądu administracyjnego
do rozpoznania określonej sprawy, skoro de lege lata nie ma uprawnień trybunału
(sądu) kompetencyjnego i w żadnym zakresie nie wykonuje nadzoru judykacyjnego
nad orzecznictwem sądów administracyjnych. W konsekwencji odpowiedź na przed-
stawione zagadnienie prawne powinna dotyczyć wyłącznie kwestii właściwości sądu
pracy do rozpoznania określonych wyżej roszczeń.
3. Ponadto, niezwykle istotne dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnie-
nia prawnego jest to, że roszczeń tych dochodzi uczestnik konkursu, który nie został
wyłoniony na stanowisko, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o służbie cy-
wilnej. W sprawie nie chodzi zatem o wszelkie możliwe spory dotyczące naruszenia
przepisów art. 41-49 tej ustawy, lecz o skonkretyzowane roszczenia osoby uczestni-
czącej w postępowaniu konkursowym, która ,,przegrała konkurs." Sytuacja prawna tej
osoby jest znacząco inna niż sytuacja prawna osoby, która w wyniku konkursu zo-
stała wyłoniona na stanowisko. Zagadnienie jest sporne, ale wiele argumentów
przemawia za tym, że o ile ,,zwycięzca konkursu" ma roszczenie o ,,przeniesienie na
stanowisko" lub o ,,zawarcie umowy" (art. 48), o tyle ,,przegrywający konkurs" z pew-
nością nie ma takich roszczeń, co wpływa na jego status prawny w postępowaniu
konkursowym i możliwość dochodzenia innych roszczeń wynikających z uczestni-
czenia w tym postępowaniu.
4. Wreszcie, pewne, acz ograniczone, znaczenie dla rozstrzygnięcia zagad-
nienia prawnego ma to, że w postępowaniu konkursowym mogą uczestniczyć urzęd-
nicy służby cywilnej ubiegający się o wyższe stanowiska w służbie cywilnej (art. 42
ust. 1) oraz osoby, które nie są urzędnikami służby cywilnej (art. 42 ust. 2 i 3). W od-
niesieniu do pierwszej grupy uczestników konkursu (urzędników służby cywilnej),
którzy w wyniku konkursu zostali wyłonieni na stanowisko, następuje ich przeniesie-
nie na to stanowisko decyzją Prezesa Rady Ministrów (art. 48 ust. 1) lub decyzją
Szefa Służby Cywilnej (art. 48 ust. 2), czyli swoista modyfikacja dotychczasowego
stosunku służbowego, podczas gdy z osobą niebędącą członkiem korpusu służby
cywilnej dyrektor generalny zawiera umowę o pracę; w tym wypadku niewątpliwie
chodzi o nawiązanie stosunku pracy. Znaczenie prawne wspomnianego rozróżnienia
dla rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego nie jest jednak decydu-
jące, bowiem dotyczy ono osób, które w wyniku konkursu zostały wyłonione na okre-
ślone stanowiska w korpusie służby publicznej, podczas gdy w sprawie chodzi o inną
kategorię uczestników postępowania konkursowego, a mianowicie osoby, które
,,przegrały konkurs".
II.
5. Właściwym punktem wyjścia i odniesienia rozważań jest art. 7 ustawy o
służbie cywilnej, który stanowi, że ,,1. W sprawach wynikających ze stosunku pracy
członka korpusu służby cywilnej, nie uregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy
Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy. 2. Spory o roszczenia ze stosunku pracy
członka korpusu służby cywilnej rozpatrywane są przez sądy pracy, chyba że ustawa
stanowi inaczej." Przepis ten w ust. 1 określa zakres subsydiarnego stosowania
przepisów Kodeksu pracy i ,,innych przepisów prawa pracy" w sprawach ,,wynikają-
cych ze stosunku pracy członka korpusu służby publicznej", zaś w ust. 2 przewiduje
właściwość sądów pracy do rozpoznawania ,,sporów o roszczenia ze stosunku pracy
członka korpusu służby cywilnej".
6. Z art. 7 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej wynika jednoznacznie, że przepisy
Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy stosuje się tylko i wyłącznie wtedy, gdy
chodzi o: 1) sprawy wynikające ze stosunku pracy, 2) które dotyczą ,,członka korpusu
służby publicznej" i 3) nie są uregulowane w ustawie; powyższe warunki zastosowa-
nia Kodeksu pracy i innych przepisów prawa pracy muszą być spełnione łącznie.
7. Nie ma wątpliwości, że do spraw wynikających z postępowania konkurso-
wego nie stosuje się przepisów Kodeksu pracy i innych przepisów prawa pracy.
Przede wszystkim żądanie ponownego przeprowadzenia konkursu (uchylenie decyzji
konkursowej, unieważnienie konkursu i wyznaczenie skarżącego na kandydata na
stanowisko) nie jest sprawą (roszczeniem) wynikającym ze stosunku pracy, lecz żą-
daniem o charakterze wybitnie publicznoprawnym, mającym swoją podstawę w art.
45 w związku z art. 47 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej, które ponadto stanowią -
obok wielu innych przepisów tej ustawy - konkretyzację art. 60 Konstytucji RP, gwa-
rantującego każdemu obywatelowi, korzystającemu z pełni praw publicznych, prawo
ubiegania się o przyjęcie do służby publicznej. Przepis ten nie wyraża jednakże gwa-
rancji, iż każda osoba posiadająca obywatelstwo polskie oraz pełnię praw publicz-
nych zostanie przyjęta do służby publicznej. Ustawodawca uprawniony jest bowiem
do sformułowania dodatkowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie
określonych stanowisk w służbie publicznej, z uwzględnieniem jej rodzaju oraz istoty
(zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU
1999 nr 7, poz. 163).
8. Ponadto, sprawy dotyczące postępowania konkursowego nie są sprawami
wynikającymi ze stosunku pracy członka korpusu służby publicznej. Nie wymaga bo-
wiem szerszego uzasadnienia, że osoba, która uczestniczyła w postępowaniu kon-
kursowym i nie została wyłoniona w jego wyniku jako kandydat na odpowiednie sta-
nowisko, nie jest członkiem korpusu służby publicznej i nie pozostaje w stosunku
pracy. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy członkiem korpusu służby publicznej (pkt 3)
jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę (pkt 1) lub na podstawie mia-
nowania ( pkt 2). Powód w niniejszej sprawie nie spełnia żadnej z wyżej wymienio-
nych przesłanek, bowiem jedynie ubiega się o stanowisko, na którym nie jest zatrud-
niony. W związku z tym powodowi nie służą roszczenia przewidziane w Kodeksie
pracy i innych przepisach prawa pracy, lecz jedynie ewentualnie roszczenia przewi-
dziane w ustawie o służbie cywilnej, w tym odwołanie od wyniku konkursu (art. 45).
9. Wreszcie, przebieg postępowania konkursowego jest uregulowany w usta-
wie o służbie cywilnej (art. 43 - 49), która określa zasady i tryb konkursu, w tym
prawo uczestnika konkursu do złożenia odwołania od jego wyniku (art. 45 ) i skutki
prawne wyłonienia w wyniku konkursu danej osoby jako kandydata na stanowisko
(art. 48). W konkluzji należy więc stwierdzić, że w odniesieniu do uczestnika konkur-
su, który nie został wyłoniony w drodze konkursu na stanowisko, nie mają zastoso-
wania przepisy Kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy, ponieważ nie została
spełniona żadna z określonych w art. 7 ust. 1 ustawy przesłanek subsydiarnego za-
stosowania powyższych przepisów. Należy ponadto wskazać, że z oczywistych po-
wodów w sprawie żądań uczestnika konkursu, który nie został wyłoniony na stanowi-
sko w służbie cywilnej, nie ma zastosowania art. 5 k.p. Przepis ten ma bowiem za-
stosowanie jedynie w odniesieniu do ,,stosunku pracy określonej kategorii pracowni-
ków" uregulowanego przez przepisy szczególne. Tymczasem stosunek prawny, w
którym stroną są osoby takie jak powód i w sytuacji takiej jak powód, nie jest z pew-
nością stosunkiem pracy.
10. Stosunek prawny, w którym pozostaje powód, to stosunek publicznoprawny na-
wiązany na podstawie ustawy o służbie cywilnej i łączący osobę uczestniczącą w
konkursie z zespołem konkursowym. Stosunek ten nie ma w żadnym zakresie cech
stosunku zobowiązaniowego, a tym bardziej zobowiązaniowego stosunku pracy.
III.
11. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej przekazuje do właściwości
sądów powszechnych (pracy) wyłącznie rozpatrywanie sporów ,, o roszczenia ze sto-
sunku pracy członka korpusu służby publicznej." Przesłanki właściwości sądów pracy
mają charakter przedmiotowo-podmiotowy, a mianowicie są to sprawy sporne doty-
czące roszczeń ze stosunku pracy (element przedmiotowy) i tego rodzaju sprawy
sporne dotyczące członka korpusu służby publicznej (element podmiotowy). Nie
ulega wątpliwości, że roszczenia osoby takiej jak powód nie są roszczeniami ze sto-
sunku pracy, ponieważ powód nie pozostaje w stosunku pracy i nie jest członkiem
korpusu służby publicznej. Nawet jednak, gdyby powód był członkiem korpusu służby
publicznej, to jego żądanie ponownego przeprowadzenia konkursu, nie mogłoby być
rozpoznawane przez sąd pracy, ponieważ żądanie to nie jest żądaniem ze stosunku
pracy, lecz żądaniem wynikającym z przepisów ustawy o służbie cywilnej. Żądanie
to, jak będzie o tym mowa niżej, jest przy tym typowym żądaniem publicznoprawnym
o proceduralnym charakterze i rodowodzie.
12. Wymaga szczególnego podkreślenia, że określona w art. 7 ust. 2 ustawy o
służbie cywilnej właściwość sądu pracy, nie może być przedmiotem wykładni rozsze-
rzającej poprzez poddanie kompetencji sądów pracy innego rodzaju sporów niż
spory wynikające ze stosunku pracy. Normatywny i systemowy sens tego przepisu
jako przepisu szczególnego polega właśnie na poddaniu kognicji sądów pracy spo-
rów wynikających ze stosunku pracy członków ,,korpusu służby cywilnej" tylko w za-
kresie w tym przepisie określonym. Oznacza to, że spory wynikające z innych sto-
sunków prawnych niż stosunek pracy, które zostały nawiązane, zmienione lub roz-
wiązane na podstawie przepisów ustawy, nie należą do właściwości sądu pracy.
13. Przepis art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej, który ma charakter przepisu
kompetencyjno-procesowego, określa w sposób wyczerpujący właściwość sądu
pracy w sporach ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej. Oznacza to
między innymi, że do innych stosunków prawnych, w tym stosunków prawnych wyni-
kających z konkursu, oraz innych roszczeń wynikających z tych innych niż stosunek
pracy stosunków prawnych, nie może mieć także zastosowania art. 476 § 1 k.p.c.,
który definiuje pojęcie ,,sprawy z zakresu prawa pracy". Roszczenia uczestnika kon-
kursu, który w jego wyniku nie został wyłoniony na stanowisko, nie mogą być po-
nadto kwalifikowane do kategorii spraw z zakresu prawa pracy w rozumieniu tego
przepisu, bowiem nie są to roszczenia ze stosunku pracy, skoro podłożem docho-
dzonego roszczenia nie jest stosunek pracy, ani też nie są to roszczenia związane ze
stosunkiem pracy, skoro ich podstawą nie jest realizowanie praw ,,uwarunkowanych
istnieniem stosunku pracy", lecz niepracowniczych uprawnień wynikających z ustawy
(art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c.), ani też, co oczywiste, nie są to żądania dotyczące ustalenia
istnienia stosunku pracy, jeżeli łączący strony stosunek prawny, wbrew zawartej mię-
dzy nimi umowie, ma cechy stosunku pracy (art. 476 § 1 pkt 1a k.p.c.). Żądanie po-
nownego przeprowadzenia konkursu nie jest także ,,roszczeniem z innego stosunku
prawnego", o którym mowa w art. 476 § 1 pkt 2 k.p.c., bowiem wprawdzie żądanie to
jest żądaniem z innego niż stosunek pracy stosunku prawnego, lecz do tego stosun-
ku prawnego nie stosuje się z mocy ustawy ,,przepisów prawa pracy" (art. 7 ust. 1
ustawy).
14. Żądanie ponownego przeprowadzenia konkursu nie jest roszczeniem ze
stosunku pracy (wynikającym ze stosunku pracy), bowiem po pierwsze - podłożem
tego roszczenia nie jest stosunek pracy, po drugie - stosunek prawny łączący
uczestnika konkursu takiego jak powód z zespołem konkursowym nie jest w sposób
oczywisty stosunkiem łączącym pracownika z pracodawcą. Uczestnik konkursu, który
nie został wyłoniony na stanowisko w służbie publicznej, nie jest pracownikiem ani
osobą, która ma roszczenie o nawiązanie stosunku pracy na tym stanowisku. Zespół
konkursowy, który ma ustawowo określone kompetencje w zakresie postępowania
konkursowego, nie jest pracodawcą ,,członków korpusu służby cywilnej", lecz orga-
nem administracji publicznej właściwym do przeprowadzenia konkursu na wyższe
stanowiska w służbie cywilnej. Pracodawcą nie jest także Szef Służby Cywilnej, który
w postępowaniu konkursowym pełni funkcję centralnego organu administracji rządo-
wej, właściwego między innymi do rozpatrywania odwołań osób uczestniczących w
konkursie od jego wyniku (art. 45 ustawy o służbie cywilnej). W tym zakresie Szef
Służby Cywilnej, podobnie jak zespół konkursowy, nie dokonuje czynności z zakresu
prawa pracy za pracodawcę (art. 31 § 1 k.p.), lecz wykonuje swoje ustawowe kom-
petencje o charakterze publicznoprawnym.
15. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wypowiedziano pogląd, że ,,czynności
podejmowane przez zespół konkursowy i Szefa Służby Cywilnej w konkursach na
wyższe stanowiska w służbie cywilnej, są czynnościami z zakresu prawa pracy (zo-
bowiązaniowymi) i nie mogą być traktowane jako czynności z zakresu administracji
publicznej" (postanowienie z dnia 13 października 2005 r., II PK 337/04). Powiększo-
ny skład Sądu Najwyższego nie podziela tego poglądu. Należy bowiem podnieść, że
z uwagi na brzmienie art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej prawna kwalifikacja
czynności podejmowanych przez zespół konkursowy jako ,,czynności z zakresu
prawa pracy" o zobowiązaniowym charakterze jest prawnie nierelewantna, bowiem w
przepisie tym nie chodzi o czynności z zakresu prawa pracy, lecz o roszczenia ze
stosunku pracy. Ponadto, nietrafny jest pogląd o zobowiązaniowym charakterze
czynności podejmowanych przez zespół konkursowy. Czynności te, podejmowane w
ramach postępowania konkursowego na podstawie i w granicach przepisów ustawy,
mają bowiem charakter władczych czynności publicznoprawnych o charakterze pro-
ceduralnym, których adresatem są uczestnicy tego postępowania i z pewnością nie
powodują powstania węzła zobowiązaniowego między zespołem konkursowym a
uczestnikiem postępowania konkursowego. W szczególności wynik konkursu nie jest
źródłem stosunku zobowiązaniowego, lecz decyzją administracyjną kształtującą au-
torytatywnie prawa i obowiązki publicznoprawne wszystkich uczestników konkursu.
Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2002 r., K 9/02
(OTK-A 2002 nr 7, poz. 94), wypowiedział w tej kwestii trafny pogląd, że ,,rozstrzy-
gnięcie o zakwalifikowaniu danej osoby do służby cywilnej ma charakter decyzji ad-
ministracyjnej adresowanej do wielu stron, uczestników postępowania konkurso-
wego. Osoby niezakwalifikowane w trybie konkursowym do służby cywilnej mają
możliwość złożenia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego."
16. W wyżej wskazanym postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 13
października 2005 r. zaaprobowano prawną kwalifikację czynności konkursowych
jako ,,w przeważającej mierze czynności z zakresu prawa pracy, poprzedzających
nawiązanie zobowiązaniowego stosunku pracy (postanowienie Sądu Najwyższego z
dnia 29 sierpnia 2001 r., III RN 123/00, OSNAPiUS 2002 nr 12, poz. 282)". Nie jest to
pogląd trafny nie tylko co do charakteru prawnego tych czynności jako czynności z
zakresu prawa pracy. Pogląd tej nie jest trafny, bowiem został sformułowany w ode-
rwaniu od treści art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej, który wyznacza właściwość
sądu pracy w sporach ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej i nie po-
sługuje się wskazanym kryterium. Ponadto, samo określenie ,,czynności poprzedza-
jące nawiązanie stosunku pracy" sytuuje te czynności ex definitione poza zakresem
art. 7 ust. 2 ustawy, jako czynności, które nie są podejmowane w ramach stosunku
pracy.
17. W postanowieniu z dnia 13 października 2005 r. Sąd Najwyższy stwierdził,
że ,,przy wykładni art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej nie można poprzestać na
odczytaniu dosłownego brzmienia treści tego przepisu (...), lecz należy skorzystać z
wykładni systemowej i celowościowej." Nie jest to trafne stanowisko. Dyskusyjne jest
odwoływanie się do wykładni systemowej w sytuacji, gdy treść art. 7 ust. 2 ustawy o
służbie cywilnej jest pragmatycznie jasna a wykładnia gramatyczna nie prowadzi do
pogorszenia sytuacji prawnej lub do ograniczenia prawa do sądu osób, które, tak jak
powód, nie zostały wyłonione w wyniku postępowania konkursowego na stanowiska
w służbie cywilnej. Osoby te mogą bowiem zaskarżyć ostateczne decyzje zespołu
konkursowego do sądu administracyjnego, który gwarantuje zachowanie konstytu-
cyjnych standardów prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP), a ponadto, jak trafnie
podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku z dnia
12 grudnia 2002 r., ,,obowiązujący mechanizm kontroli prawidłowości postępowania
konkursowego przez sąd administracyjny jest czynnikiem wzmacniającym pozycję
prawną osoby ubiegającej się o miejsce w służbie cywilnej i jest elementem określa-
jącym zawartość normatywną art. 60 Konstytucji."
18. Znaczenie językowe art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej powinno wy-
znaczać granice wykładni tego przepisu również ze względu na konieczność precy-
zyjnego i niebudzącego wątpliwości rozgraniczenia właściwości sądu pracy i sądu
administracyjnego w sprawach określonych w ustawie o służbie cywilnej. Wymagają
tego względy pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz jasnego podziału kompe-
tencji między organy administracji publicznej (zespół konkursowy i Szef Służby Cy-
wilnej) oraz wymiaru sprawiedliwości (sądy powszechne i sądy administracyjne) w
dziedzinie konkursu i stosunku pracy członków korpusu służby cywilnej. Tymczasem
wykraczanie poza zasadę jednoznaczności oznaczać może wkraczanie w sferę
analogii, która nieuchronnie prowadzi do napięć i sporów kompetencyjnych, jak w
niniejszej sprawie.
19. Chybione jest powoływanie się przez Szefa Służby Cywilnej na argumenty
z wykładni systemowej, a mianowicie na ,,analogię" z konkursami uregulowanymi w
ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. o przeprowadzaniu konkursów na stanowiska kierow-
ników centralnych urzędów administracji rządowej, prezesów agencji państwowych
oraz prezesów zarządów państwowych funduszy celowych (Dz.U. Nr 163, poz.
1362), w której istotnie od rozstrzygnięcia wydanego w związku ze złożonym odwo-
łaniem od wyniku konkursu osobie, która kandydowała na stanowisko kierownika,
przysługuje prawo wniesienia odwołania do sądu pracy (art. 8 ust. 5 tej ustawy).
Przede wszystkim wyraźne zróżnicowanie statusu kierownika centralnego urzędu
administracji rządowej (prezesa agencji państwowej, prezesa zarządu państwowego
funduszu celowego) i członka korpusu służby cywilnej, również w aspekcie sposobu
nawiązaniu stosunku zatrudnienia, usprawiedliwia zróżnicowanie drogi sądowej w
zakresie kontroli decyzji zespołu konkursowego. Ponadto, wątpliwą i niemająca opar-
cia w przepisach Konstytucji RP jest teza prezentowana implicite przez Szefa Służby
Cywilnej, jakoby poddanie decyzji zespołu konkursowego (Szefa Służby Cywilnej)
kontroli właściwego sądu pracy zapewniało wyższy, ze względu na ,,dobrodziejstwa
proceduralne", standard ochrony prawnej niż przewidziana w postępowaniu przed
sądem administracyjnym kontrola legalności ,,na podstawie dokumentów".
20. Z faktu, że ustawa nie określa innego sądu niż sąd pracy, który byłby wła-
ściwy do rozpatrywania spraw spornych wynikających z postępowania konkursowe-
go, nie należy wysnuwać konkluzji, że właściwy w tych sprawach jest sąd powszech-
ny (pracy). Należy mieć na uwadze istotę (naturę) stosunku prawnego łączącego
osobę uczestniczącą w postępowaniu konkursowym z urzędem służby cywilnej. Nie
ulega bowiem wątpliwości, że stosunek ten, jak wskazano wyżej, nie jest stosunkiem
pracy, a ewentualne roszczenia wynikające z tego stosunku nie są roszczeniami ze
stosunku pracy. Ponadto, przy dokonywaniu wykładni art. 7 ust. 2 ustawy o służbie
cywilnej zbędne jest powołanie się na ,,silne uzasadnienie aksjologiczne", tym bar-
dziej że nie wiadomo, jaka istotna wartość prawna miałaby przemawiać za traktowa-
niem postępowania konkursowego ,,jako przebiegającego w ramach stosunków po-
między prawnie równorzędnymi podmiotami" (por. postanowienie Sądu Najwyższego
z dnia 29 sierpnia 2001 r., III RN 123/00). Pogląd ten jest nietrafny, bowiem z pewno-
ścią powstałe na podłożu konkursu stosunki prawne łączące zespół konkursowy z
uczestnikami konkursu nie są oparte na równości (równorzędności) tych podmiotów
w znaczeniu typowym dla stosunków cywilnoprawnych. Przeciwnie, uczestnicy kon-
kursu i zespół konkursowy są podmiotami prawnie nierównorzędnymi, chociażby z tej
przyczyny, że sytuacja prawna uczestnika konkursu jest kształtowana w drodze jed-
nostronnej, władczej decyzji zespołu konkursowego, a nie w drodze zgodnego
oświadczenia woli uczestnika konkursu i zespołu konkursowego. Dotyczy to mutatis
mutandis stosunków między Szefem Służby Cywilnej i uczestnikiem konkursu,
zwłaszcza w świetle art. 45 ustawy o służbie cywilnej, który przewiduje, że osoby
uczestniczące w konkursie mogą złożyć odwołanie od jego wyniku do Szefa Służby
Cywilnej.
21. Zgodnie z art. 177 Konstytucji RP, sądy powszechne sprawują wymiar
sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżo-
nych dla właściwości innych sądów. Ustrojodawca w tym przepisie postanowił, że to
na sądach powszechnych spoczywa zasadniczy ciężar sprawowania wymiaru spra-
wiedliwości w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, a ich właściwość jest niejako do-
mniemana, co oznacza, że w braku wyraźnego zastrzeżenia ustawowego to właśnie
sądy powszechne właściwe są do rozpatrzenia sprawy. Tym samym - jak wskazał
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 1998 r., K. 28/97 (OTK ZU 1998 nr 4,
poz. 50) - konstytucyjna gwarancja prawa do sądu oznacza, że ,,ustawodawcy zwy-
kłemu pozostaje jedynie swoboda wyboru właściwej drogi sądowej - przed sądem
powszechnym lub administracyjnym [a] w braku wskazania, iż w konkretnej sprawie,
z którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny
sąd - sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie. Tak należy rozu-
mieć konsekwencje konstytucyjnego domniemania ustanowionego w art. 177 ustawy
zasadniczej". Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02 (OTK-A
2003 nr 9, poz. 100), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ,,w doktrynie art. 177 Kon-
stytucji określa się mianem swoistego domniemania drogi sądowej", pozostawiające-
go ustawodawcy wybór pomiędzy sądem powszechnym a sądem administracyjnym;
w braku wyraźnego wskazania, że sądem właściwym jest sąd administracyjny (albo
wojskowy), podmiot domagający się ochrony swych praw powinien zwrócić się do
sądu powszechnego; z drugiej strony - jeśli takie wyraźne wskazanie ustawowe ist-
nieje, to sąd powszechny nie może sprawy rozpatrzyć, zaś sąd administracyjny nie
może jej rozpatrzenia odmówić; konstytucyjne uregulowanie przesądza, że kompe-
tencja sądu powszechnego nie musi wynikać z pozytywnej normy ustawowej ją
przewidującej, bowiem wystarcza brak ustawowej regulacji, ustanawiającej kompe-
tencję innego sądu."
22. W rozpoznawanej sprawie owo swoiste domniemanie właściwości (drogi
sądowej) sądów powszechnych nie może mieć jednak zastosowania, bowiem po
pierwsze - właściwość sądu pracy została wyraźnie ustawowo ograniczona do rozpo-
znawania tylko roszczeń ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej, po dru-
gie - spory z innych niż stosunek pracy stosunków prawnych uregulowanych w usta-
wie nie należą do właściwości sądu pracy, po trzecie - art. 7 ust. 2 ustawy o służbie
cywilnej nie może podlegać wykładni rozszerzającej, bowiem przepis ten poddaje
jurysdykcji sądów powszechnych (pracy) spory wynikające ze stosunku pracy
członka korpusu służby cywilnej, które mają charakter spraw publicznoprawnych
(administracyjnych) nieprzekazanych do właściwości tych sądów.
23. Należy ponadto wskazać, że właściwość sądów administracyjnych, po-
dobnie jak właściwość sądów powszechnych, nie musi wynikać z przepisu prawa
materialnego. Przepisy art. 1 i 2 k.p.c. mają bowiem identyczną doniosłość w okre-
ślaniu właściwości sądów powszechnych jaką ma przepis art. 3 § 2 Prawa o postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi w określaniu właściwości sądów admini-
stracyjnych. W związku z tym, jeżeli przepisy ustawy o służbie cywilnej nie wskazują
właściwości innego sądu niż sąd pracy, to nie oznacza to przyjęcia domniemania
właściwości sądu powszechnego w sprawie żądania ponownego przeprowadzenia
konkursu, bowiem z treści art. 45 ustawy w związku z art. 3 § 2 pkt 1 Prawa o postę-
powaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie właściwość sądu
administracyjnego. Ten ostatni przepis byłby bowiem pozbawiony jakiejkolwiek do-
niosłości prawnej, gdyby przyjmować, że właściwość sądów administracyjnych do
rozpoznawania spraw sądowo-administracyjnych wymaga każdorazowo wyraźnego
zastrzeżenia w ustawie (szczególnej).
24. W podsumowaniu dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że żąda-
nie uczestnika konkursu ponownego przeprowadzenia konkursu nie jest roszczeniem
ze stosunku pracy członka służby cywilnej, a czynności zespołu konkursowego i
Szefa Służby Cywilnej podejmowane w toku konkursu nie są czynnościami z zakresu
prawa pracy, przy czym żaden z tych ostatnio wskazanych podmiotów nie jest praco-
dawcą ani też jednostką wykonującą za pracodawcę czynności z zakresu prawa
pracy.
IV.
25. Konkurs na wyższe stanowiska w służbie cywilnej jest formą zapewnienia
obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych konstytucyjnego prawa
dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji RP).
Przepis art. 60 Konstytucji RP gwarantuje obywatelom polskim ,,powszechny i równy"
dostęp do służby publicznej. ,,Nie wyraża jednakże gwarancji, iż każda osoba posia-
dająca obywatelstwo polskie oraz pełnię praw publicznych zostanie przyjęta do
służby publicznej. Ustawodawca uprawniony jest bowiem do sformułowania dodat-
kowych warunków, uzależniając od ich spełnienia uzyskanie określonych stanowisk
w służbie publicznej, z uwzględnieniem jej rodzaju oraz istoty" (zob. wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98, OTK ZU 1999 nr 7, poz. 163; wyrok
Trybunału Konstytucyjnego z 21 grudnia 2004 r., SK 19/03, OTK ZU nr 11, poz. 118).
Powyższy przepis Konstytucji nie tworzy zatem po stronie obywateli polskich ubie-
gających się o przyjęcie do służby publicznej uprawnienia (prawa podmiotowego)
stanowiącego podstawę żądania przyjęcia do służby publicznej. W kontekście rozpa-
trywanego zagadnienia prawnego istotne jest wszakże wskazanie, że przewidziane
w art. 60 Konstytucji RP prawo równego dostępu obywateli polskich do służby pu-
blicznej jest publicznym prawem podmiotowym, co wynika nie tylko z samej istoty
tego przepisu jako regulującego stosunki między państwem a obywatelem, lecz
także z umieszczenia tego przepisu w rozdziale Konstytucji RP mającym za przed-
miot unormowań prawa i wolności polityczne. Uprawnienia wynikające z tego przepi-
su i zawartego w nim prawa, które są realizowane w formach publicznoprawnych,
takich jak stanowiący proceduralną gwarancję ich urzeczywistnienia konkurs na wyż-
sze stanowiska w służbie cywilnej, nie są zatem - w znaczeniu konstytucyjnym -
uprawnieniami wynikającymi z praw socjalnych, w tym z wolności i praw określonych
w art. 65 Konstytucji RP.
26. Gwarantując obywatelom polskim, korzystającym z pełni praw publicz-
nych, prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, art. 60 Kon-
stytucji koresponduje z wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadą równości wobec
prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 grudnia 1999 r., SK 14/98). Prze-
pis ten akcentuje bowiem obowiązywanie tej zasady w odniesieniu do regulacji do-
stępu wszystkich obywateli polskich do służby publicznej (wyrok Trybunału Konstytu-
cyjnego z 21 grudnia 2004 r., SK 19/03, OTK ZU nr 11, poz. 118).
27. Zgodnie z dotychczasową linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego,
zasada równości oznacza nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w
obrębie określonej klasy (,,kategorii"). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w
równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a
więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i
faworyzujących (wyrok z 5 listopada 1997 r., K. 22/97, OTK ZU 1997 nr 3-4, poz. 41).
W odniesieniu do obywateli polskich ubiegających się o przyjęcie do służby cywilnej
nie jest zatem możliwe ani konieczne stosowanie art. 113 k.p., ponieważ w wypadku
konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej nie chodzi o obowiązek praco-
dawcy niedyskryminacyjnego traktowania pracowników, lecz o konstytucyjny obo-
wiązek władz publicznych zapewnienia obywatelom polskim równego dostępu do
służby publicznej (por. art. 5 ustawy o służbie cywilnej). Należy ponadto podkreślić,
że przepis art. 60 Konstytucji RP gwarantuje równe traktowanie w zakresie dostępu
do służby publicznej wyłącznie obywatelom polskim, gdy tymczasem w zakresie (po-
wszechnego) prawa pracy jednym z niedozwolonych kryteriów różnicujących jest
właśnie obywatelstwo.
28. Konkurs na wyższe stanowiska w służbie cywilnej jest funkcjonalnie i me-
rytorycznie powiązany z art. 153 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że w celu za-
pewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wyko-
nywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby
cywilnej. Przepis ten określa cel korpusu służby publicznej (czyli ogółu osób zatrud-
nionych w urzędach administracji państwowej), którym jest wykonywanie zadań pań-
stwa i sposób ich wykonywania. Przepis ten wyraźnie sytuuje obowiązki osób zatrud-
nionych w korpusie służby publicznej jako powinności w stosunku do państwa, a nie
w stosunku do pracodawcy, którym, według utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyż-
szego, jest urząd administracji rządowej. Oczywiście, przepis ten jako przepis o cha-
rakterze wybitnie ustrojowym nie ustanawia żadnych praw dla członków korpusu
służby publicznej. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z powoływanym wyżej wyro-
kiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2002 r., K 9/02, ,,cele wskazane w art.
153 ust. 1 Konstytucji są niepodzielnie związane z określonymi mechanizmami pro-
ceduralnymi". W tym sensie konkurs na wyższe stanowiska w służbie cywilnej jest
nie tylko powiązany z powyższym przepisem Konstytucji, lecz stanowi konieczną i
nieusuwalną gwarancję zapewnienia wykonywania przez korpus służby publicznej
zadań państwa w sposób zawodowy, rzetelny, bezstronny i politycznie neutralny.
29. Rozstrzygnięcia w sprawie dopuszczenia do konkursu, ustalające wynik
konkursu i o odstąpieniu od wskazania kandydata na stanowisko są aktami stosowa-
nia prawa przez organ administracji publicznej. Poza oświadczeniami wiedzy na te-
mat kwalifikacji kandydata zawierają oświadczenia woli organu, jednostronnie i wład-
czo decydującego o prawie do objęcia stanowiska będącego przedmiotem postępo-
wania konkursowego. Organ administracji publicznej kształtuje w ten sposób indywi-
dualną sytuację prawną każdego z uczestników konkursu. Jest to decyzja admini-
stracyjna kończąca jedno postępowanie, mogące dotyczyć więcej niż jednej strony
(art. 62 k.p.a.). Takie rozstrzygnięcie wymaga charakterystycznego dla decyzji admi-
nistracyjnej uzasadnienia (§ 14 i 15 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z dnia 3
listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przepro-
wadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej) i jest podejmowane
w postępowaniu mającym cechy postępowania dwuinstancyjnego, jako że od wyniku
konkursu przysługuje odwołanie do Szefa Służby Cywilnej (art. 45 ustawy o służbie
cywilnej; por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2001 r., II SA 2908/00). Wynik konkursu
nie może być zatem rozumiany jako swoisty ,,ranking" osób przeznaczonych do
służby cywilnej, który nie jest prawnie wiążący. Przeciwnie, z art. 44c ust. 2 pkt 4 w
związku z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o służbie cywilnej wynika jednoznacznie, że po
pierwsze - wynik konkursu to autorytatywne wskazanie (,,wyłonienie") przez zespół
konkursowy kandydata na stanowisko, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2
tej ustawy albo niewyłonienie żadnego kandydata, po drugie - wynik konkursu jest
prawnie wiążący dla Prezesa Rady Ministrów i Szefa Służby Cywilnej, którzy są
obowiązani do przeniesienia na odpowiednie stanowisko wyłącznie tę osobę (urzęd-
nika lub innego członka korpusu służby cywilnej), która została wyłoniona w drodze
konkursu na to stanowisko; wynik konkursu jest wiążący prawnie również dla dyrek-
tora generalnego urzędu, który z osobą wyłonioną w drodze konkursu zawiera
umowę o pracę na czas określony do 3 lat ( art. 48 ust. 3 ustawy).
30. Wreszcie należy wskazać, że droga procesu cywilnego jest całkowicie nie-
odpowiednia dla rozpoznania żądania ponownego przeprowadzenia konkursu, gdyż
żaden przepis nie przewiduje procedury rozpoznania takiego odwołania, a w proce-
durze cywilnej brak jest odpowiedniej aparatury dla takiego rozpoznania. W procedu-
rze cywilnej występują wprawdzie postępowania, w których kontroluje się decyzje
administracyjne (np. odwołania od decyzji organów rentowych w sprawach z zakresu
ubezpieczeń społecznych), ale w takich przypadkach przewidziane są odpowiednie
narzędzia proceduralne. W postępowaniu cywilnym rozpoznawane są powództwa, w
których roszczenia wyprowadzane są z prawa materialnego. Żaden przepis cywilne-
go prawa materialnego nie przewiduje roszczenia o uchylenie wyniku konkursu i jego
ponowne przeprowadzenie lub wyznaczenie skarżącego na kandydata na stanowi-
sko w służbie publicznej. Bez konkretnego przepisu prawa materialnego nie jest
możliwe wydanie w postępowaniu cywilnym orzeczeń kształtujących stan prawny.
Prawo materialne przewiduje niekiedy możliwość uchylania określonych uchwał (np.
organów spółdzielni czy spółek kapitałowych), ale zawsze wynika to z konkretnego
przepisu prawa materialnego. Może się więc okazać, że osoba, która nie została
wyłoniona w wyniku konkursu, odwoła się do sądu powszechnego od wyniku konkur-
su, lecz nie będzie mogła się powołać się na żaden przepis prawa materialnego,
który pozwoli na realizację takiego żądania. Podstawą takiego żądania nie jest z
pewnością art. 45 ustawy o służbie cywilnej, który przewiduje jedynie uprawnienie
(proceduralne) uczestnika konkursu do odwołania od wyniku konkursu do Szefa
Służby Cywilnej. Nie ma wątpliwości, że użyte tym przepisie określenie ,,odwołanie"
oznacza odwołanie od decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu
postępowania administracyjnego. Podobnie, podstawy materialnoprawnej żądania
uczestnika konkursu nie tworzy art. 47 ust. 1 ustawy, który stanowi, że w przypadku
stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzenia konkursu Szef Służby Cywilnej za-
rządza przeprowadzenie ponownego konkursu. Przepis ten jest bowiem przepisem o
charakterze kompetencyjno-proceduralnym, który określa jeden ze szczególnych,
odmiennych niż przewidziane w art. 138 k.p.a., sposobów załatwienia przez Szefa
Służby Cywilnej odwołania od wyniku konkursu w wypadku uznania odwołania za
uzasadnione, a mianowicie wydanie decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję
(wynik konkursu) i zarządza przeprowadzenia ponownego konkursu. Szef Służby
Cywilnej nie jest natomiast właściwy w szczególności do uchylenia zaskarżonej de-
cyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, czyli wyznaczenia innego kandydata na sta-
nowisko w służbie cywilnej niż wskazany w zaskarżonej decyzji.
Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd Najwyższy rozstrzygnął jak w sentencji
uchwały.
========================================