Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 22 lutego 2006 r.
II PZP 10/05

Przewodniczący Prezes SN Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Teresa
Flemming-Kulesza, Jerzy Kuźniar, Zbigniew Myszka, Maria Tyszel (sprawozdawca),
Barbara Wagner, Andrzej Wróbel (sprawozdawca, uzasadnienie).

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra Wiśniew-
skiego, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2006 r. sprawy z powództwa
Anny K. przeciwko P. Centrum Usług Zdrowotnych-Zakładowi Opieki Zdrowotnej SA
w P. o wynagrodzenie za pracę oraz wyrównanie odprawy pieniężnej i nagrody jubi-
leuszowej, na skutek zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Najwyższy
postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2005 r. [...]

,,Czy zakład opieki zdrowotnej utworzony przez spółkę akcyjną, w której więk-
szość akcji mają jednostki samorządu terytorialnego, jest publicznym zakładem
opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocja-
cyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębior-
ców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) ?"

p o d j ą ł uchwałę:

Zakład opieki zdrowotnej utworzony przez spółkę akcyjną, w której więk-
szość akcji mają jednostki samorządu terytorialnego, nie jest samodzielnym
publicznym zakładem opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16
grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przecięt-
nych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z
1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.).

U z a s a d n i e n i e

Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2005 r. [...] Sąd Najwyższy przekazał skła-
dowi powiększonemu Sądu Najwyższego do rozstrzygnięcia następujące za-
gadnienie prawne: czy zakład opieki zdrowotnej utworzony przez spółkę ak-
cyjną, w której większość akcji mają jednostki samorządu terytorialnego, jest
publicznym zakładem opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16
grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przecięt-
nych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.
z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) ?
Zagadnienie to zostało sformułowane w toku rozpoznawania przez Sąd Naj-
wyższy następującej sprawy. Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w Lubinie wyrokiem z dnia
12 lipca 2004 r. [...] oddalił powództwo Anny K. [...] przeciwko P. Centrum Usług
Zdrowotnych Zakładowi Opieki Zdrowotnej w P. o wynagrodzenie za pracę oraz wy-
równanie odprawy pieniężnej i nagrody jubileuszowej. Sąd Rejonowy ustalił, że po-
wódka była zatrudniona na stanowisku pielęgniarki środowiskowej w Zespole Opieki
Zdrowotnej w P. do zakończenia przez ten Zespół działalności w dniu 31 grudnia
2000 r. Na podstawie uchwał Rady Miejskiej w P. z dnia 16 czerwca 2000 r. i Rady
Powiatu P. utworzono Spółkę Akcyjną pod nazwą P. Centrum Usług Zdrowotnych.
Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2000 r. Sąd Rejonowy w Legnicy wpisał to Cen-
trum w rejestrze handlowym, a na mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego w dniu 5
października 2000 r. zostało ono wpisane do rejestru zakładów opieki zdrowotnej
jako samofinansujący się zakład niepubliczny. W dniu 15 listopada 2000 r. powódka
uzyskała informację, że zostanie przejęta przez P. Centrum Usług Zdrowotnych -
ZOZ SA w P. Na mocy porozumienia zawartego w dniu 2 stycznia 2001 r. z Ogólno-
polskim Związkiem Zawodowym Pielęgniarek i Położnych - Zakładową Organizacją
Związkową, pozwane Centrum zobowiązało się do zagwarantowania przejętym pra-
cownikom wynagrodzeń w dotychczasowych wysokościach, z uwzględnieniem walo-
ryzacji zgodnie ze wskaźnikiem inflacji opublikowanym przez GUS. Sąd Rejonowy
ocenił, że powództwo jest nieuzasadnione, gdyż Samodzielny Publiczny Zakład
Opieki Zdrowotnej w P. zakończył działalność w dniu 31 grudnia 2000 r., przed wej-
ściem w życie art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym sys-
temie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o
zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.), mającego zastoso-
wanie tylko do publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Pozwane Centrum, które w
trybie art. 231 § 1 k.p. przejęło pracowników z dniem 1 stycznia 2001 r., będące sa-
mofinansującym się zakładem niepublicznym, nie jest ,,ze względu na niepubliczny
status" zobowiązane do zapewnienia pracownikom przyrostu przeciętnego wynagro-
dzenia wynikającego z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. Źródła wzrostu wy-
nagrodzenia powódki nie stanowi także porozumienie zawarte przez stronę pozwaną
z organizacją związkową, gdyż na jego podstawie pozwane Centrum zobowiązało się
do wypłacenia przejętym pracownikom wynagrodzenia w wysokości nie niższej niż
wynagrodzenie, jakie otrzymywali u poprzedniego pracodawcy w chwili przejęcia. Z
treści tego porozumienia nie wynika więc zobowiązanie pozwanego do podwyższe-
nia płac na podstawie art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r.
Wyrokiem z dnia 14 października 2004 r. [...] Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych w Legnicy oddalił apelację powódki. Sąd Okręgowy uzu-
pełnił postępowanie dowodowe przez dopuszczenie dowodu z aktu założycielskiego i
statutu spółki, zaświadczenia o nadaniu numeru regon, pism i uchwały Rady Spo-
łecznej ZOZ, pisma Urzędu Wojewódzkiego w W., uchwał Rady Miejskiej i Rady Po-
wiatu z 19 czerwca 2000 r. Sąd Okręgowy stwierdził, że podstawę roszczenia sta-
nowi art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowa-
nia przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców w brzmieniu nadanym
przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyj-
nym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców
oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z
2001 r. Nr 5, poz. 45), obowiązujący od dnia 1 stycznia 2001 r. Przepis ten stanowi,
że pracownikom samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej przysługuje
od dnia 1 stycznia 2001 r. przyrost przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, nie
niższy niż 203 zł miesięcznie, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy łącznie ze
skutkami wzrostu wszystkich składników wynagrodzenia. Ze względu na datę wejścia
w życie tego przepisu, a także z uwagi na jego treść, uprawnionymi do otrzymania
ustawowego przyrostu wynagrodzeń od 1 stycznia 2001 r. są wyłącznie pracownicy
samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Powódka była pracownikiem
takiego zakładu do dnia likwidacji Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w P. w dniu
31 grudnia 2000 r. Tym samym status pracownika samodzielnego publicznego za-
kładu opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 4a tej ustawy przysługiwał jej do dnia likwi-
dacji dotychczasowego pracodawcy. Z dniem 1 stycznia 2001 r. powódka została
przejęta w trybie art. 231 k.p. przez pozwane P. Centrum Usług Zdrowotnych ZOZ w
P., działające jako niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. Brak jest podstaw do
stwierdzenia, że strona pozwana posiada status ,,publicznej placówki zdrowia". Jak
wynika z aktu założycielskiego, zgodę na zawiązanie Spółki Akcyjnej pod firmą P.
Centrum Usług Zdrowotnych - Zakład Opieki Zdrowotnej SA w P. wyraziły jednostki
samorządu terytorialnego, to jest Gminy P. i R., Powiat P., Gmina i Miasto P. oraz
Mariola K. Nie przesądza to jednak, że ma ona charakter ,,publicznej placówki zdro-
wia". Pozwane Centrum zostało wpisane do rejestru i uzyskało osobowość prawną w
dniu 7 sierpnia 2000 r. Dopiero na podstawie wniosku złożonego przez to Centrum,
decyzją z dnia 5 października 2000 r., Wojewoda D. wpisał je do rejestru zakładów
opieki zdrowotnej jako samofinansujący się zakład niepubliczny. Zatem, podmiotem,
który utworzył ten zakład jest P. Centrum Usług Zdrowotnych - Zakład Opieki Zdro-
wotnej SA w P. Stąd, na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach
opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), ze względu na formę organiza-
cyjno-prawną podmiotu, który ją utworzył, strona pozwana jest niepublicznym zakła-
dem opieki zdrowotnej. Powódka była pracownikiem samodzielnego publicznego
zakładu opieki zdrowotnej do dnia 31 grudnia 2000 r. i do tego czasu nie nabyła
prawa do przyrostu wynagrodzenia, przysługującego dopiero od dnia 1 stycznia 2001
r. Po tej dacie powódka pozostawała w stosunku pracy z niepublicznym zakładem
opieki zdrowotnej i z tego względu nie nabyła prawa do otrzymania od 1 stycznia
2001 r. ustawowego przyrostu wynagrodzenia na podstawie art. 4a ustawy z dnia 16
grudnia 1994 r. Zdaniem Sądu Okręgowego, w rozpoznawanej sprawie nie może
mieć zastosowania wykładnia Sądu Najwyższego, wyrażona w uchwale z dnia 22
września 2004 r., I PZP 6/04 (OSNP 2005 nr 1, poz. 1). Sąd Okręgowy stwierdził też,
że utworzenie Spółki Akcyjnej nie może być traktowane jako próba obejścia prawa,
czy też uchylenia się od obowiązków wynikających z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia
1994 r., ponieważ do utworzenia Spółki doszło w czasie, gdy nie było jeszcze mowy
o ustawowym przyroście wynagrodzeń pracowników publicznych zakładów opieki
zdrowotnej. Powołanie Spółki do życia nastąpiło bowiem pod koniec lipca 2000 r., a
jej wpisanie do prowadzonego przez wojewodę rejestru - na początku października
2000 r. Te fakty uzasadniają wniosek, że likwidacja byłego pracodawcy powódki i
utworzenie niepublicznej placówki zdrowia nie miały na celu pokrzywdzenia pracow-
ników byłego ZOZ w P.
Kasację od tego wyroku wniosła powódka, która zarzuciła naruszenie: 1) art.
4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o zakładach
opieki zdrowotnej przez pominięcie ustawowej definicji publicznego zakładu opieki
zdrowotnej; 2) art. 231 k.p. przez pominięcie, że w razie przejścia zakładu pracy lub
jego części na innego pracodawcę staje się on z mocy prawa stroną w dotychczaso-
wych stosunkach pracy oraz błędne przyjęcie, że z chwilą likwidacji zakładu pracy
dochodzi do rozwiązania stosunku pracy, podczas gdy rozwiązanie stosunku pracy,
stosownie do art. 30 k.p., wymaga wypowiedzenia stosunku pracy lub porozumienia
stron; 3) art. 233 k.p.c. przez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w spra-
wie materiału dowodowego, wskutek błędnej oceny, że jednostki samorządu teryto-
rialnego wyraziły tylko zgodę na zawiązanie spółki akcyjnej, podczas gdy z uchwały
[...] Rady Powiatu P. z dnia 19 czerwca 2000 r. wynika wprost, iż Powiat P., wspólnie
z innymi podmiotami, tworzy P. Centrum Usług Zdrowotnych SA w P., a w uchwałach
likwidacyjnych Rady Miejskiej w P. i Rady Powiatu P., przyrzeczono pacjentom wy-
konywanie świadczeń zdrowotnych przez nowo utworzony podmiot, a nadto z umowy
spółki akcyjnej z dnia 28 lipca 2000 r. wynika, że założycielami Spółki są jednostki
samorządu terytorialnego. Zdaniem powódki, rozpoznanie kasacji uzasadnia roz-
bieżność orzecznictwa (zaskarżonego wyroku z uchwałą Sądu Najwyższego, I PZP
6/04) oraz występujące w sprawie problemy prawne wymagające rozstrzygnięcia:
czy spółka akcyjna utworzona w formie aktu notarialnego przez samorządy teryto-
rialne, przy objęciu przez nie 99% akcji, wykonująca działalność przez wewnętrzną
jednostkę, nazwaną niepublicznym ZOZ-em, ma w zakresie udzielania świadczeń
zdrowotnych i promocji zdrowia status samodzielnego publicznego zakładu opieki
zdrowotnej oraz czy do sytuacji powódki, której stosunek pracy był kontynuowany na
podstawie art. 231 k.p., ma zastosowanie art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. W
uzasadnieniu kasacji powódka wywiodła w szczególności, że była zatrudniona w
Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w P. na stanowisku pielę-
gniarki. Z dniem 1 stycznia 2001 r. wszyscy pracownicy tego zakładu zostali przejęci
w trybie art. 231 k.p. przez stronę pozwaną - P. Centrum Usług Zdrowotnych - Zakład
Opieki Zdrowotnej w P., a dotychczasowy publiczny ZOZ uległ likwidacji. Majątek
zlikwidowanego zakładu w całości przejął pozwany. Według powódki, z art. 8 ust. 2
ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika, że publicznym zakładem opieki zdro-
wotnej jest zakład opieki utworzony przez ministra lub centralny organ administracji
rządowej, wojewodę lub jednostkę samorządu terytorialnego. Ze zgromadzonego w
sprawie materiału dowodowego wynika, że Powiat P. utworzył wspólnie z innymi
podmiotami spółkę pod nazwą P. Centrum Usług Zdrowotnych SA, której zadaniem
jest świadczenie usług zdrowotnych. Założycielami spółki są: 1) Powiat P. z 500
akcjami, 2) Gmina P. z 500 akcjami, 3) Gmina R. z 50 akcjami, 4) Gmina S. z 25 ak-
cjami oraz 5) Mariola K. z 1 akcją. Przedmiotem działalności Spółki jest wykonywanie
usług zdrowotnych określonych symbolem 85 PKD. Zdaniem powódki, o publicznym
charakterze utworzonej przez samorządy terytorialne placówki świadczącej usługi
zdrowotne, przesądza nie tylko treść art. 8 i 36 ustawy o zakładach opieki zdrowot-
nej, ale nadto fakt, że tworzenie takich zakładów przez organy państwowe lub samo-
rządu terytorialnego jest bezpośrednio związane z koniecznością realizacji zadań
organów władzy publicznej w zakresie ochrony zdrowia. Powódka powołała się na
pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27
czerwca 2000 r., K 20/99 (OTK 2000 nr 5, poz. 40), który stwierdził, że ,,okoliczność,
iż w odniesieniu do publicznych, samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej orga-
nami tworzącymi są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu teryto-
rialnego, stwarza gwarancję i zabezpieczenie, że zakłady te będą mogły realizować
cele, dla których je utworzono; wiąże się z tym - w określonych ustawowo sytuacjach
- zobowiązanie do ponoszenia konsekwencji majątkowych związanych z ich działal-
nością; ani organ administracji rządowej, ani jednostka samorządu terytorialnego nie
może uwolnić się od tego rodzaju obowiązków bez stosownego ustawowego przy-
zwolenia; w ten sposób zabezpiecza się możliwość realizowania celów publicznych
związanych z ochroną zdrowa, o których mowa w art. 68 Konstytucji".
Strona pozwana w odpowiedzi na kasację wniosła o jej oddalenie, powołując
się na rozprawie kasacyjnej między innymi na podglądy przedstawione przez
Z.Kubota w niepublikowanej glosie do uchwały z dnia 22 września 2004 r., I PZP
6/04.
Sąd Najwyższy uznał, że przy rozpoznawaniu kasacji wyłoniło się zagadnienie
prawne budzące poważne wątpliwości i dlatego odroczył wydanie orzeczenia, prze-
kazując to zagadnienie do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi (art. 39314 § 1
k.p.c.). Według Sądu Najwyższego rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia
prawnego jest istotne dla rozpoznania sprawy, gdyż uznanie trafności zarzutu kasacji
dotyczącego kwalifikacji strony pozwanej jako niepublicznego zakładu opieki zdro-
wotnej i zakwalifikowanie jej jako zakładu publicznego, przesądza o zasadności po-
wództwa, bez względu na ocenę zarzutów dotyczących wykładni i zastosowania art.
231 k.p. Jeżeli bowiem strona pozwana jest publicznym zakładem opieki zdrowotnej
(a zatrudnia więcej niż 50 pracowników) to niewątpliwie ma do niej zastosowanie art.
4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. i powódce przysługuje roszczenie o wyrównanie
wynagrodzenia według jego wzrostu określonego w tym przepisie (por. uchwały
Sądu Najwyższego z dnia 10 stycznia 2002 r., III ZP 32/01, OSNAPiUS 2002 nr 10,
poz. 229; z dnia 8 kwietnia 2004 r., II PZP 4/04, OSNP 2004 nr 19, poz. 326; Gdań-
skie Studia Prawnicze-Przegląd Orzecznictwa 2005 nr 1-2, poz. 26 z glosą J. Steliny;
z dnia 20 maja 2004 r., II PZP 7/04, OSNP 2004 nr 19, poz. 327; składu siedmiu sę-
dziów z dnia 8 grudnia 2004 r., I PZP 8/04, OSNP 2005 nr 8, poz. 105; z dnia 16
grudnia 2004 r., II PZP 12/04, OSNP 2005 nr 9, poz. 122 oraz z dnia 10 lutego 2005
r., II PZP 13/04, OSNP 2005 nr 11, poz. 153, a także wyrok Trybunału Konstytucyj-
nego z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01, OTK 2002-A nr 7, poz. 96). Należy także
uznać, że stany faktyczne w rozpoznawanej sprawie oraz w sprawie, w której Sąd
Najwyższy podjął uchwałę z dnia 22 września 2004 r., I PZP 6/04, są w istotnych
elementach zbieżne. W obu sprawach, w 2000 r. jednostki samorządu terytorialnego
utworzyły spółkę handlową, a spółka ta następnie utworzyła zakład opieki zdrowot-
nej, który został zarejestrowany jako zakład niepubliczny. Nie wydają się istotne róż-
nice polegające na tym, że w rozpoznawanej sprawie została utworzona spółka ak-
cyjna, a w sprawie I PZP 6/04 spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oraz że w
rozpoznawanej sprawie jednym z założycieli (mniejszościowym) była osoba fizyczna,
a w sprawie I PZP 6/04 spółkę utworzyły wyłącznie jednostki samorządu terytorialne-
go. Oznacza to, że aby uznać stronę pozwaną za publiczny zakład opieki zdrowotnej,
należałoby przyjąć wykładnię odmienną (odstąpić) od uchwały z dnia 22 września
2004 r., I PZP 6/04 (OSNP 2005 nr 1, poz. 1). W uchwale tej Sąd Najwyższy przyjął,
że spółka z o.o. utworzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, ma - w zakre-
sie udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia - status samodzielnego
publicznego zakładu opieki zdrowotnej, choćby działalność tę prowadziła przez wew-
nętrzną jednostkę organizacyjną nazwaną niepublicznym zakładem opieki zdrowot-
nej (art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej). W
sprawie tej powódka domagała się wyrównania wynagrodzenia na podstawie art. 4a
ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu
przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców. Pozwana spółka utworzona została
przez Powiat E. na podstawie uchwały Rady Powiatu E. z dnia 1 lipca 2000 r.
Uchwałą zgromadzenia wspólników pozwanej Spółki podjętą w dniu 3 sierpnia 2000
r. postanowiono utworzyć zakład opieki zdrowotnej - M. Centrum Zdrowia. Decyzją z
dnia 5 września 2000 r. wojewoda postanowił założyć księgę rejestrową dla M. Cen-
trum Zdrowia - Zakładu Opieki Zdrowotnej w E. Sąd Najwyższy, podejmując
uchwałę, stwierdził, że istota zagadnienia prawnego sprowadza się do odpowiedzi na
pytanie, czy w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. za niepubliczny
zakład opieki zdrowotnej może zostać uznany zakład powołany przez spółkę z ogra-
niczoną odpowiedzialnością, w której wyłącznym udziałowcem jest jednostka samo-
rządu terytorialnego. Sąd Najwyższy wywiódł, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy
z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr
142, poz. 1591 ze zm.) do zadań własnych gminy należy ochrona zdrowia. Na
szczeblu powiatowym obowiązek wykonywania zadań w tej sferze wynika z art. 4
ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity
tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W celu wykonywania zadań wła-
snych gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z in-
nymi podmiotami. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym również wykony-
wania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, polegających na
bieżącym i nieprzerwanym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze
świadczenia powszechnie dostępnych usług, określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996
r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 3, poz. 43 ze zm.). Zdaniem Sądu
Najwyższego, gdyby przyjąć, że zadaniem o charakterze użyteczności publicznej w
powyższym rozumieniu jest między innymi ochrona zdrowia mieszkańców gminy, to
w świetle art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, znajdującego zastosowanie na
podstawie normy odsyłającej, należałoby stwierdzić, iż wykonywanie tego zadania
odbywa się w formie zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego. Wyliczenie
tych form jest jednak w tym przepisie tylko przykładową egzemplifikacją, na co wska-
zuje użyty w nim zwrot ,,w szczególności". Sąd Najwyższy podkreślił, że zasady wy-
konywania zadań własnych przez gminę mogą być i są, poza ustawą o gospodarce
komunalnej, określone również w innych aktach normatywnych. Do takich należy
między innymi ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Zgodnie z jej art. 1, udzielanie
świadczeń zdrowotnych i promocja zdrowia odbywa się w formie organizacyjnie wy-
odrębnionego zespołu osób i środków majątkowych nazwanego zakładem opieki
zdrowotnej. Sąd Najwyższy stwierdził, że z uwagi na konieczność zachowania sys-
temowej zgodności regulacji odnoszących się do realizowania przez gminę zadań
własnych, w odróżnieniu od promocji zdrowia, jego ochrona, zwłaszcza pojmowana
jako udzielanie podmiotowo zindywidualizowanych świadczeń zdrowotnych, sytuuje
się poza szerokim zakresem ,,gospodarczo-komunalnej" działalności gminy, obejmu-
jącym w szczególności świadczenie na jednakowych zasadach wszystkim członkom
wspólnoty samorządowej usług w dziedzinie zaopatrzenia w wodę, gaz, energię,
elektryczną i cieplną, wywóz śmieci czy odprowadzanie ścieków, które to usługi sta-
nowią przedmiot normowania ustawy o gospodarce komunalnej. Według Sądu Naj-
wyższego, w tym kontekście normatywnym, na pytanie, czy gminie wolno dla prowa-
dzenia jej działalności powołać do życia spółkę kapitałową, należy odpowiedzieć
twierdząco. Inną kwestią jest jednak problem, czy gmina może taką spółkę założyć w
celu świadczenia usług zdrowotnych i promocji zdrowia w ramach powołanego na-
stępnie zakładu opieki zdrowotnej. O dopuszczalności udzielania świadczeń zdro-
wotnych przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością wypowiedział się Sąd Naj-
wyższy w uchwale z dnia 22 września 1995 r., III CZP 115/95 (OSNC 1996 nr 1, poz.
6), stwierdzając, że świadczenia zdrowotne wymienione w art. 3 i 4 ustawy o zakła-
dach opieki zdrowotnej mogą być również udzielane przez taką spółkę. Orzeczenie
to, oparte przede wszystkim na pierwotnym brzmieniu art. 2 ust. 1 ustawy o zakła-
dach opieki zdrowotnej, skądinąd zmienionym od dnia 5 grudnia 1997 r. (Dz.U. Nr
104, poz. 661), nie odnosi się jednak wprost do analizowanego problemu. W dalszym
wywodzie Sąd Najwyższy stwierdził, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o zakładach
opieki zdrowotnej, zakładem publicznym jest zakład utworzony przez podmiot wska-
zany w art. 8 ust. 1 pkt 1-3a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a zatem między
innymi przez jednostkę samorządu terytorialnego. Z kolei niepublicznym zakładem
opieki zdrowotnej jest zakład utworzony przez instytucje i osoby, o których mowa w
art. 8 ust. 1 pkt 4-8 tej ustawy. Ustalanie typu zakładu opieki zdrowotnej (publiczny
albo niepubliczny) wyłącznie na podstawie kryterium organizacyjno-prawnej formy
podmiotu założycielskiego nie uwzględnia jednak regulacji art. 1 ustawy o zakładach
opieki zdrowotnej, w którym nie dokonuje się takiego rozróżnienia, a jedynie określa
cel i zadania, jakie powinien on realizować. Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanego za-
gadnienia prawnego istotne znaczenie ma również treść art. 8 ust. 1a w związku z
art. 8 ust. 1 pkt 7 in fine ustawy, zgodnie z którym samodzielny publiczny zakład
opieki zdrowotnej nie może utworzyć zakładu opieki zdrowotnej. Dopuszczenie takiej
możliwości prowadziłoby do sytuacji, w której zakład powoływany przez publiczny
zakład opieki zdrowotnej uzyskiwałby status zakładu niepublicznego. Regulacja art. 8
ust. 1a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej ma, zdaniem Sądu Najwyższego, słu-
żyć zapobieganiu praktykom zmierzającym do zmiany prawnego statusu publicznego
zakładu opieki zdrowotnej w wyniku określonych przekształceń organizacyjno-praw-
nych. Sąd Najwyższy uważa, że rozciągnięcie zakresu stosowania tej normy prawnej
na przypadki polegające na zmianie przez jednostkę samorządu terytorialnego orga-
nizacyjno-prawnej formy zakładu w następstwie likwidacji publicznego zakładu opieki
zdrowotnej, założenia przez tę jednostkę spółki kapitałowej i powołania nowego
zakładu opieki zdrowotnej, pozostaje z punktu widzenia art. 4a ustawy z dnia 16
grudnia 1994 r. dozwolone w razie zastosowania wykładni rozszerzającej. Posłuże-
nie się tą regułą inferencyjną możliwe jest w sytuacji, w której wprawdzie językowy
sens przepisu jest jasny, lecz ze względu na przekonywające uzasadnienie aksjolo-
giczne przyjmuje się, że przepis ten formułuje normę o szerszym zakresie zastoso-
wania lub normowania, niż przy wykładni ścisłej. Uznanie niepublicznego statusu
zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialno-
ścią, powołaną przez jednostkę samorządu terytorialnego w celu świadczenia usług
zdrowotnych, prowadziłoby do możliwości uchylenia się od obowiązku wynikającego
z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. Wpływałoby to również na prawną ocenę
wykonywania zadań z zakresu ochrony i promocji zdrowia przez jednostki samorzą-
du terytorialnego. Argumentacja oparta na założeniu, że usługi zdrowotne świadczy
powołany przez spółkę prawa handlowego niepubliczny zakład opieki zdrowotnej,
zupełnie niezależny pod względem organizacyjno-prawnym od jednostki samorządu
terytorialnego, wywoływałaby wątpliwość, czy w tej dziedzinie jednostka ta realizuje
obowiązki wynikające z ustawy o samorządzie gminnym lub powiatowym. Według
Sądu Najwyższego, w celu ustalenia charakteru zakładu opieki zdrowotnej (publiczny
albo niepubliczny) konieczne jest uwzględnienie nie tylko formy organizacyjno-praw-
nej podmiotu powołującego zakład, ale również faktycznej pozycji podmiotu dominu-
jącego, od którego woli zależy utworzenie zakładu. Pojęcie podmiotu dominującego,
a dokładniej spółki czy jednostki dominującej znane jest w języku aktów prawnych i
pojawia się najczęściej w kontekście ustalania kapitałowych powiązań określonego
podmiotu gospodarczego z innymi podmiotami, w celu ochrony interesu publicznego
lub prywatnego wyrażającej się chociażby w ustanawianiu zakazów dokonywania
określonych czynności prawnych. W świetle regulacji art. 8 ust. 1a ustawy o zakła-
dach opieki zdrowotnej w związku z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r., aspekt
ten nie może zostać pominięty. Taka wykładnia zgodna jest również z ustawodawczą
praktyką w zakresie możliwości powoływania przez jednostki samorządu terytorial-
nego dla świadczenia usług zdrowotnych i promocji zdrowia innych podmiotów ani-
żeli publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Sąd Najwyższy przypomniał, że koncepcje
umożliwienia wykonywania jednostkom samorządu terytorialnego zadań z tego za-
kresu w formie spółek prawa handlowego typu ,,non profit" lub spółek użyteczności
publicznej były i są zgłaszane, lecz nie zostały jednak - jak dotychczas - urzeczywist-
nione.
Sąd Najwyższy uznał, iż wskazane powyżej różnice w interpretacji przepisów
dają podstawę do powzięcia uzasadnionych wątpliwości i przedstawienia zagadnie-
nia prawnego składowi powiększonemu.

Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym
systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz
o zmianie niektórych ustaw w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22
grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu
przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw i
ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2001 r. Nr 5, poz. 45, dalej jako
ustawa), pracownikom samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej przy-
sługuje od dnia 1 stycznia 2001 r. przyrost przeciętnego miesięcznego wynagrodze-
nia na zasadach określonych w przepisach ustawy. Przepis art. 4a ust. 1 i 2 ustawy
definiuje krąg pracowników służby zdrowia uprawnionych do skorzystania z przewi-
dzianego w przepisach ustawy mechanizmu przyrostu wynagrodzeń poprzez odwo-
łanie się do kryterium podmiotowego. Zakres podmiotowy ustawy obejmuje - jedno-
znacznie wyrażoną wolą ustawodawcy - wyłącznie pracowników samodzielnych pu-
blicznych zakładów opieki zdrowotnej. Przepisów ustawy nie stosuje się zatem do
pracowników każdego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a jedynie do pracow-
ników tych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które mają status samodzielnych
publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Przepisy ustawy nie definiują pojęcia samo-
dzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Pojęcie to zdefiniowano w przepi-
sach ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91,
poz. 408 ze zm., dalej jako ustawa o zakładach opieki zdrowotnej).
Zgodnie z art. 35b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej samodzielnym pu-
blicznym zakładem opieki zdrowotnej jest publiczny zakład opieki zdrowotnej, utwo-
rzony przez organ określony w art. 8 ust. 1 pkt 1-3a ustawy o zakładach opieki zdro-
wotnej, prowadzony w formie samodzielnego zakładu posiadającego osobowość
prawną. Zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni językowej, jeżeli istnieje
w systemie prawnym wiążące ustalenie znaczenia zwrotów zawartych w przepisach
tego systemu, to należy używać odpowiednich zwrotów w tym właśnie znaczeniu,
chyba że z interpretowanego przepisu z oczywistością wynika, że trzeba użyć zwrotu
w znaczeniu odmiennym od ustalonego. Skoro pojęcie ,,samodzielny publiczny za-
kład opieki zdrowotnej" zostało zdefiniowane w art. 35b ust. 2 ustawy o zakładach
opieki zdrowotnej w ten sposób, że samodzielnym publicznym zakładem opieki
zdrowotnej jest zakład opieki zdrowotnej utworzony przez organ, o którym mowa w
art. 8 ust. 1 pkt 1-3a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, to za każdym razem, gdy
w jakimkolwiek tekście prawnym pojawia się pojęcie ,,samodzielny publiczny zakład
opieki zdrowotnej" należy mu przypisać takie znaczenie, jakie wynika z art. 35b ust. 2
w związku z art. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Dlatego samodzielnym pu-
blicznym zakładem opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 4a ustawy jest samodzielny
publiczny zakład opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 35b ust. 2 w związku z art. 8
ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zawarte w art. 4a ustawy pojęcie ,,samodziel-
ny publiczny zakład opieki zdrowotnej" nie ma bowiem innego znaczenia, niż wyni-
kające z przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zdaniem Sądu Najwyż-
szego brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia innego znaczenia omawianego poję-
cia poprzez odwołanie się do innych niż językowa dyrektyw wykładni, w tym zwłasz-
cza wykładni systemowej lub funkcjonalnej.
Z art. 35b ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika, iż samodzielny
publiczny zakład opieki zdrowotnej mogą utworzyć wyłącznie podmioty wymienione
w art. 8 ust. 1 pkt 1-3a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Z przepisu tego wynika
ponadto, iż dla uzyskania statusu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdro-
wotnej konieczne jest spełnienie dwóch kumulatywnych przesłanek: 1) dany podmiot
musi być zakładem opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 1 ustawy o zakładach opieki
zdrowotnej; 2) zakład opieki zdrowotnej musi być utworzony wyłącznie przez organy
lub jednostki wymienione w art. 8 ust. 1 pkt 1-3a tej ustawy.
Przepis art. 8 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wymienia podmioty,
które mogą utworzyć zakład opieki zdrowotnej. Zaliczono do nich: 1) ministra lub
centralny organ administracji rządowej, 2) wojewodę, 3) jednostkę samorządu teryto-
rialnego, 3a) publiczną uczelnię medyczną lub publiczną uczelnię prowadzącą dzia-
łalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, 4) kościół lub zwią-
zek wyznaniowy, 5) pracodawcę, 6) fundację, związek zawodowy, samorząd zawo-
dowy lub stowarzyszenie, 7) inną krajową albo zagraniczną osobę prawną lub osobę
fizyczną z zastrzeżeniem ust. 1a, 8) spółkę nie mającą osobowości prawnej. Z prze-
pisu tego wynika, że zakład opieki zdrowotnej może też zostać utworzony przez jed-
nostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdro-
wotnej) lub przez spółkę prawa handlowego (art. 8 ust. 1 pkt 7 ustawy o zakładach
opieki zdrowotnej).
Przepis art. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej dzieli zakłady opieki
zdrowotnej na publiczne i niepubliczne. W myśl art. 8 ust. 2 tej ustawy publicznym
zakładem opieki zdrowotnej jest zakład opieki zdrowotnej utworzony przez organ, o
którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3a. Publiczny zakład opieki zdrowotnej może za-
tem zostać utworzony przez 1) ministra lub centralny organ administracji rządowej, 2)
wojewodę, 3) jednostkę samorządu terytorialnego, 4) publiczną uczelnię medyczną
lub publiczną uczelnię prowadzącą działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie
nauk medycznych. Wymienione w art. 8 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej
podmioty będące organami założycielskimi publicznych zakładów opieki zdrowotnej
są organami władzy publicznej lub innymi podmiotami prawa publicznego, które w
ramach przyznanych im ustawowo kompetencji wypełniają zadania publiczne w za-
kresie ochrony zdrowia poprzez tworzenie samodzielnych publicznych zakładów
opieki zdrowotnej. Natomiast niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej jest zakład
opieki zdrowotnej utworzony przez instytucje i osoby, o których mowa w art. 8 ust. 1
pkt 4-8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w tym przez spółkę prawa handlo-
wego.
Z treści powołanych powyżej przepisów wynika, iż jedynym kryterium branym
pod uwagę przy ocenie, czy zakład opieki zdrowotnej ma status publicznego zakładu
opieki zdrowotnej jest kryterium podmiotowe. Ustawowy katalog podmiotów, które
mogą utworzyć publiczny zakład opieki zdrowotnej jest zamknięty, podobnie jak za-
mknięty jest katalog podmiotów, które mogą utworzyć niepubliczny zakład opieki
zdrowotnej. Oba katalogi są również rozłączne, a w konsekwencji podmioty, które
mogą utworzyć publiczny zakład opieki zdrowotnej nie mogą utworzyć niepublicz-
nego zakładu opieki zdrowotnej.
Treść art. 35b ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej również jedno-
znacznie rozstrzyga, iż status samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej
może mieć tylko publiczny zakład opieki zdrowotnej utworzony przez jeden z pod-
miotów wymienionych w art. 8 ust. 1-3a tej ustawy. Status taki przysługuje zatem
wyłącznie zakładowi opieki zdrowotnej utworzonemu bezpośrednio przez ,,jednostkę
samorządu terytorialnego". Z wszelkich dyrektyw wykładni tego pojęcia, w tym
uwzględniającej konstytucyjnoprawny status jednostki samorządu terytorialnego (art.
16 Konstytucji RP) wynika, że chodzi tu wyłącznie o jednostkę samorządu terytorial-
nego jako publiczną osobę prawną, tj. gminę lub powiat, nie zaś o jakąkolwiek inną
niż jednostka samorządu terytorialnego, gminną, powiatową lub wojewódzką jed-
nostkę organizacyjną (mającą lub niemającą osobowości prawnej). Nie ma bowiem
żadnych podstaw do przyjęcia, że pojęcie ,,jednostka samorządu terytorialnego" w
rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oznacza nie tylko
gminę lub powiat jako osoby prawne prawa publicznego, ale także utworzone przez
te osoby prawne jednostki organizacyjne mające lub niemające osobowości prawnej.
W stanie prawnym obowiązującym przed 5 grudnia 1997 r., w art. 8 ust. 1 pkt 3
ustawy o zakładach opieki zdrowotnej była mowa o ,,organie gminy lub związku ko-
munalnego (międzygminnego)", co wyraźnie wspiera przedstawiony wyżej pogląd, że
publicznym zakładem opieki zdrowotnej może być tylko zakład opieki zdrowotnej
utworzony (bezpośrednio) przez gminę (powiat), a nie przez komunalną (powiatową)
jednostkę organizacyjną (spółkę z o.o., spółkę akcyjną, jednostkę organizacyjną nie-
posiadającą osobowości prawnej itd.). Jednostki te są bowiem tworzone przez gminę
lub powiat w celu wykonywania ich zadań i kompetencji, w tym ochrony zdrowia (np.
art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - jednolity
tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako ustawa o samorządzie
gminnym).
Należy mieć nadto na uwadze, że procedury tworzenia publicznych i niepu-
blicznych zakładów opieki zdrowotnej oparte są na odmiennych zasadach. Zasady
tworzenia, przekształcania i likwidacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej okre-
śla rozdział 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Publiczny zakład opieki zdro-
wotnej tworzony jest w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu te-
rytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej (art.
36). Zgodnie z art. 38 uchwała o utworzeniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej
określa nazwę zakładu, siedzibę, formę gospodarki finansowej, podstawowe kierunki
działalności, obszar działania oraz organ sprawujący nadzór nad zakładem. Z przepi-
su tego wynika, iż samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może być utwo-
rzony wyłącznie w drodze uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Sa-
morząd terytorialny jest organem założycielskim samodzielnego publicznego zakładu
opieki zdrowotnej. Ponadto, samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej podlega
obowiązkowemu wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego i z chwilą wpisu do reje-
stru uzyskuje osobowość prawną; może zatem mieć status państwowej lub samorzą-
dowej osoby prawnej. Wpisowi takiemu nie podlega niepubliczny zakład opieki zdro-
wotnej.
Z powyższego wynika, iż zakład opieki zdrowotnej utworzony przez spółkę ak-
cyjną nie jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej niezależnie od
tego, kto jest akcjonariuszem tej spółki i jaki posiada udział w kapitale akcyjnym lub
we władzach spółki.
Stanowisko Sądu Najwyższego znajduje oparcie w dotychczasowym orzecz-
nictwie, zgodnie z którym art. 4a ustawy ma charakter przejściowy (incydentalny) i
wyjątkowy (szczególny), dlatego nie może podlegać wykładni rozszerzającej
(uchwała SN II PZP 13/04; wyrok SN III PK 65/04). Na tej podstawie przyjęto między
innymi, iż stosuje się go tylko do tych samodzielnych publicznych zakładów opieki
zdrowotnej, które zostały utworzone przed 1 stycznia 2001 r. oraz działały nadal po
tej dacie i zatrudniały powyżej 50 pracowników. Skoro przepis art. 4a ustawy powi-
nien być - w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego - interpretowany wąsko, to tym
samym brak jest podstaw do rozszerzającej interpretacji pojęcia samodzielnego pu-
blicznego zakładu opieki zdrowotnej lub nadawania temu pojęciu innej treści, niż
przyjęta w innych przepisach prawa.
Sąd Najwyższy nie podziela obaw wyrażonych w uchwale trzyosobowego
składu Sądu Najwyższego z 22 września 2004 r., I PZP 6/04 (OSNP 2005 nr 1, poz.
1), dotyczących zjawiska tzw. prywatyzacji służby zdrowia. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt
5 ustawy o samorządzie gminnym ochrona zdrowia należy do zadań własnych
gminy. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
powiatowym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej jako
ustawa o samorządzie powiatowym) ochrona zdrowia jest również jednym z zadań
publicznych, które mogą być wykonywane przez powiat (uchwała SN z 22 września
2004 r., I PZP 6/04). W celu wykonywania zadań własnych gmina oraz powiat mogą
tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami (art.
9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie po-
wiatowym). Formy prowadzenia gospodarki, w tym również wykonywania przez
gminę lub powiat zadań o charakterze użyteczności publicznej, polegających na bie-
żącym i nieprzerwanym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności w drodze świad-
czenia powszechnie dostępnych usług, określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o
gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm., dalej jako ustawa o
gospodarce komunalnej). Pojęcie gospodarki komunalnej jest zaś szersze od zadań
o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane
zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie
dostępnych (art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej). Przepis art. 1 ust. 2
ustawy o gospodarce komunalnej zawiera bowiem zwrot ,,w szczególności". Dlatego
Sąd Najwyższy nie podziela poglądu, zgodnie z którym ochrona zdrowia pojmowana
jako udzielanie podmiotowo zindywidualizowanych świadczeń zdrowotnych, sytuuje
się poza szerokim zakresem ,,gospodarczo-komunalnej" działalności gminy, obejmu-
jącym w szczególności świadczenie na jednakowych zasadach wszystkim członkom
wspólnoty samorządowej usług w dziedzinie zaopatrzenia w wodę, gaz, energię
elektryczną i cieplną, wywóz śmieci czy odprowadzanie ścieków, które to usługi sta-
nowią przedmiot normowania ustawy o gospodarce komunalnej. Przepisy ustawy o
gospodarce komunalnej nie dają bowiem podstaw do tak wąskiego ujmowania po-
trzeb zbiorowych wspólnoty samorządowej.
Przyjmując, iż zadaniem o charakterze użyteczności publicznej w powyższym
rozumieniu jest także ochrona zdrowia mieszkańców gminy, to w świetle art. 2
ustawy o gospodarce komunalnej wykonywanie tego zadania odbywa się w formie
zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego. Przepisy ustawy o gospodarce
komunalnej pozwalają jednostkom samorządu terytorialnego na tworzenie spółek z
ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek akcyjnych w celu realizacji zadań wła-
snych (art. 9 w związku z art. 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej).
Na marginesie należy zauważyć, iż nawet jeżeli przyjmie się, iż ochrona zdrowia nie
mieści się we wskazanym powyżej pojęciu gospodarki komunalnej, to kwestia do-
puszczalności utworzenia przez jednostki samorządu terytorialnego spółki kapitało-
wej, nie podlega kognicji sądu pracy, lecz należy do właściwości sądów administra-
cyjnych i może podlegać kontroli w trybie nadzoru nad działalnością samorządu te-
rytorialnego.
Sąd Najwyższy podziela wcześniejszy pogląd, zgodnie z którym zasady wyko-
nywania zadań własnych przez gminę mogą być i są, poza ustawą o gospodarce
komunalnej, określone również w innych aktach normatywnych. Do takich należy
między innymi ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Zgodnie z jej art. 1 udzielanie
świadczeń zdrowotnych i promocja zdrowia odbywa się w formie organizacyjnie wy-
odrębnionego zespołu osób i środków majątkowych nazwanego zakładem opieki
zdrowotnej. Jednakże, zdaniem Sądu Najwyższego nie wyłącza to możliwości utwo-
rzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego spółki prawa handlowego, której
przedmiotem działalności będzie udzielanie świadczeń zdrowotnych. Dotychczasowe
orzecznictwo Sądu Najwyższego wyraźnie dopuszcza bowiem udzielanie takich
świadczeń przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (uchwała SN z dnia 22
września 1995 r., III CZP 115/95, OSNC 1996 nr 1, poz. 6).
Sąd Najwyższy w uchwale z 22 września 2004 r., I PZP 6/04 (OSNP 2005 nr
1, poz. 1) trafnie wskazał, iż pojęcie podmiotu dominującego, a dokładniej spółki czy
jednostki dominującej znane jest w języku aktów prawnych i pojawia się najczęściej
w kontekście ustalania kapitałowych powiązań określonego podmiotu gospodarczego
z innymi podmiotami, w celu ochrony interesu publicznego lub prywatnego wyrażają-
cej się chociażby w ustanawianiu zakazów dokonywania określonych czynności
prawnych. Pojęcie podmiotu dominującego nie może jednak prowadzić do zmiany
kwalifikacji prawnej i uznania jednego podmiotu za inny podmiot, np. spółki akcyjnej
za samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Stwierdzenie, iż jednostki samo-
rządu terytorialnego mają - z uwagi na poziom zaangażowania kapitałowego w
spółce akcyjnej - status podmiotu dominującego, może mieć jedynie znaczenie przy
ocenie, czy wspomniane jednostki samorządu terytorialnego wywiązują się - za po-
średnictwem przedmiotowej spółki - z wykonania powierzonego im zadania, jakim
jest ochrona zdrowia mieszkańców. Powierzając wykonanie określonego zadania
innemu podmiotowi, jednostka samorządu terytorialnego działa co prawda we wła-
snym imieniu, ale nie tworzy jednostki organizacyjnej. Nie jest więc wówczas przed-
siębiorcą i tym samym nie prowadzi działalności gospodarczej. Natomiast jednostki
organizacyjne korzystające z własnej podmiotowości prawnej same są przedsiębior-
cami. Wskazuje to na odrębność jednostki samorządu terytorialnego oraz osoby
prawnej (spółki prawa handlowego), która faktycznie przejmuje obowiązek wykony-
wania określonych zadań od gminy.
Stanowisko Sądu Najwyższego przyjęte w niniejszej uchwale jest również
zgodne z konstytucyjną konstrukcją prawa do ochrony zdrowia. Na wstępie należy
podkreślić, iż ocena, czy przyjęte rozwiązanie było słuszne z punktu widzenia funk-
cjonowania istniejącego modelu organizacyjnego publicznej służby zdrowia, pozo-
staje poza kognicją Sądu Najwyższego (wyrok TK z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01,
OTK-A 2002 nr 7, poz. 96). Sąd Najwyższy nie jest bowiem właściwy dla określenia
zasadności rozstrzygnięć ustawodawcy o organizacyjno-prawnym kształcie służby
zdrowia (wyrok TK z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01).
Prawo do ochrony zdrowia jest prawem podstawowym wynikającym z przyro-
dzonej i niezbywalnej godności człowieka, którego przestrzeganie władza państwowa
jest zobowiązana ochraniać (wyrok TK z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01). Zasadni-
cze reguły konstytucyjne, odnoszące się do publicznej służby zdrowia zawarte są w
art. 68 Konstytucji. Przepis ten nakłada na władze publiczne obowiązek zapewnienia
obywatelom dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych (wyrok
TK z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01). Obowiązek ten obejmuje między innymi
ustalenie struktury organizacyjnej publicznej służby zdrowia, z założeniem, iż pod-
stawowym ogniwem realizującym konstytucyjne obowiązki władzy publicznej jest
system publicznej służby zdrowia (wyrok TK z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01).
Jednakże, nakładając na mocy art. 68 ust. 2 Konstytucji na władze publiczne, a w
szczególności na ustawodawcę, obowiązek określenia zasad realizowania prawa do
ochrony zdrowia, ustrojodawca nie przesądził tego, jaki model normatywny powinien
ustawodawca przyjąć w tej materii (wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A
2004 nr 1, poz. 1). Norma art. 68 ust. 1 Konstytucji nie przesądza zatem konstrukcji
tego systemu jako całości ani jego poszczególnych elementów, w tym charakteru
prawnego źródeł finansowania świadczeń zdrowotnych, charakteru i struktury płatni-
ka (płatników) tych świadczeń czy też struktury własnościowej świadczeniodawców
(wyrok TK z 7 stycznia 2004 r., K 14/03). Artykuł 68 Konstytucji nie rozstrzyga, w ja-
kiej formie organizacyjnej władze publiczne mają zapewnić realizację powyższego
prawa. Ponadto, forma organizacyjna w jakiej zapewniana jest opieka zdrowotna nie
ma wpływu na ocenę realizacji przez władze publiczne obowiązku wynikającego z
art. 68 ust. 2 Konstytucji. Mając powyższe na względzie oraz z uwagi na fakt, iż
przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej dopuszczają funkcjonowanie publicz-
nych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej, zaś przepisy ustaw samorządo-
wych upoważniają jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia jednostek orga-
nizacyjnych oraz zawierania umów z innymi podmiotami w celu wykonywania zadań
własnych (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 1 ustawy o
samorządzie powiatowym), brak podstaw do przyjęcia stanowiska, zgodnie z którym
gmina lub powiat mogą wykonywać zadanie własne polegające na ochronie zdrowia
wyłącznie poprzez utworzenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowot-
nej. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika również, iż zakres i treść
pojęcia ,,samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej" zawarta jest w przepisach
ustawowych i przez ustawę może być kształtowana (wyrok TK z dnia 18 grudnia
2002 r., K 43/01).
Sąd Najwyższy nie podziela stanowiska, zgodnie z którym uznanie niepublicz-
nego statusu zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez spółkę z ograniczoną
odpowiedzialnością, powołaną przez jednostkę samorządu terytorialnego w celu
świadczenia usług zdrowotnych, prowadziłoby do możliwości uchylenia się od obo-
wiązku wynikającego z art. 4a ustawy. W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Naj-
wyższego podkreślano, jak już wspomniano - iż art. 4a ustawy ma charakter przej-
ściowy (incydentalny) i wyjątkowy (szczególny), dlatego nie może podlegać wykładni
rozszerzającej (uchwała SN II PZP 13/04; wyrok SN III PK 65/04). Na tej podstawie
przyjęto między innymi iż stosuje się go tylko do tych samodzielnych publicznych
zakładów opieki zdrowotnej, które zostały utworzone przed 1 stycznia 2001 r. i dzia-
łały nadal po tej dacie i zatrudniały powyżej 50 pracowników. Dlatego odmówiono
jego zastosowania do samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej po-
wołanych po tej dacie lub zatrudniających mniej niż 50 pracowników (uchwała SN II
PZP 13/04; wyrok SN III PK 65/04). Z powyższego wynika, iż to ustawodawca ogra-
niczył zakres podmiotowy zastosowania art. 4a ustawy posługując się w jego treści
pojęciem ,,samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej", które zostało zdefinio-
wane w przepisach ustawy o zakładach opieki społecznej. Ponadto, zróżnicowanie
sytuacji pracowników sektora publicznego i sektora prywatnego znajduje uzasadnie-
nie na gruncie zasady równości z art. 32 Konstytucji. Zatrudnienie w zakładzie opieki
zdrowotnej nie jest istotną cechą wspólną (relewantną) charakteryzującą pracujące w
nim osoby. Odmienność statusu prawnego publicznych zakładów opieki zdrowotnej
w porównaniu z zakładami niepublicznymi pod względem zasad prowadzonej dzia-
łalności, nie pozwala na porównywanie wysokości wynagrodzeń pracowników. Nie
istnieją więc racjonalnie uzasadnione powody dla jednakowego traktowania przez
ustawodawcę różniących się podmiotów i usprawiedliwiające ingerencję w sferę
działalności sektora prywatnego (wyrok TK z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01).
Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu Najwyższego, sąd pracy w postę-
powaniu dotyczącym roszczeń pracownika niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej
nie może zmienić kwalifikacji zakładu opieki zdrowotnej jako niepublicznego zakładu
opieki zdrowotnej dokonanej przez kompetentne organy we właściwym trybie i
uznać, że zakład ten jest publicznym zakładem opieki zdrowotnej.
Decyzja wojewody o wpisie zakładu opieki zdrowotnej do rejestru zakładów
opieki zdrowotnej jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania
administracyjnego (art. 13 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Decyzja ta
jest decyzją konstytutywną, bowiem zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o zakładach
opieki zdrowotnej dopiero z chwilą dokonania wpisu (wydania decyzji) zakład może
rozpocząć swoją działalność (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w
Warszawie z dnia 7 kwietnia 2004 r., I SA 1696/02, LEX nr 150863). Decyzja admini-
stracyjna w sprawie wpisu podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W wy-
padku, gdy organ prowadzący rejestr dokonał wpisu z naruszeniem prawa, ,,stosuje
się odpowiednio przepisy dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego
lub stwierdzenia nieważności decyzji" (art. 15 ust. 3 zdanie drugie ustawy o zakła-
dach opieki zdrowotnej). Właściwą drogą do podważania prawidłowości kwalifikacji
zakładu opieki zdrowotnej jako publicznego lub niepublicznego jest droga postępo-
wania administracyjnego. W wypadku, gdyby przed sądem pracy toczyło się postę-
powanie w sprawie takiej jak niniejsza, wówczas nie byłoby najpewniej wątpliwości,
że sąd pracy byłby obowiązany zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postę-
powania administracyjnego w sprawie wpisu zakładu opieki zdrowotnej do rejestru
(niepublicznych) zakładów opieki zdrowotnej (art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c.). Od rozstrzy-
gnięcia bowiem zagadnienia prawnej kwalifikacji pracodawcy jako publicznego lub
niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej zależy niewątpliwie rozstrzygnięcie sądu o
roszczeniach pracownika opartych na przepisie art. 4a ustawy. Należy w końcu pod-
kreślić, że nawet, gdyby uznać dopuszczalność zmiany prawomocnie ustalonej w
decyzji administracyjnej kwalifikacji zakładu opieki zdrowotnej przez sąd pracy, wów-
czas powstaje wiele niełatwych problemów dotyczących temporalnych, materialno-
prawnych oraz proceduralnych skutków takiego orzeczenia sądu. Nie jest w szcze-
gólności pewne, czy jest to skutek polegający na ,,ubezskutecznieniu" decyzji o wpi-
sie z rejestru lub podjęciu z urzędu decyzji o wykreśleniu z rejestru zakładów opieki
zdrowotnej i wpisaniu do Krajowego Rejestru Sądowego.
Kodeks postępowania cywilnego nie zawiera przepisu, który przewidywałby
związanie sądu powszechnego ustaleniami decyzji administracyjnej. Należy zgodzić
się z poglądami wypowiedzianymi w doktrynie, że ostateczne decyzje administra-
cyjne, wydane przez właściwe organy i w zakresie ich działania, stwarzają stany
prawne, które sądy są obowiązane uwzględnić, rozstrzygając sprawy cywilne. Poza
tym sądy nie mogą w tych kwestiach samodzielnie rozstrzygać, skoro w tym zakresie
zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej. W rozpoznawanej sprawie jest niewąt-
pliwe, że wojewoda, wydając decyzję o wpisie do rejestru zakładów opieki zdrowot-
nej, jednoznacznie zakwalifikował P. Centrum Usług Zdrowotnych-Zakład Opieki
Zdrowotnej SA jako ,,zakład samofinansujący niepubliczny." Należy także podkreślić,
że wojewoda jest nie tyle uprawniony, co zobowiązany dokonać takiej kwalifikacji.
Określenie wpisanego do rejestru zakładu opieki zdrowotnej jako niepublicznego
zakładu opieki zdrowotnej nie jest ustaleniem faktycznym, lecz oceną prawną, która -
jako zawarta w autorytatywnej decyzji kompetentnego organu państwa - wiąże inne
organy państwowe. Decyzja ta bowiem stwarza stan prawny polegający na tym, że
wpisany do rejestru zakład opieki zdrowotnej podejmuje - z chwilą wpisu do rejestru -
działalność jako niepubliczny zakład opieki zdrowotnej i do czasu prawomocnego
wykreślenia z rejestru zachowuje status niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej
we wszelkich stosunkach prawnych, a zatem nie tylko w stosunkach z osobami
korzystającymi z usług zdrowotnych tego zakładu, ale także w sferze stosunków
podatkowych i finansowych oraz - co szczególnie doniosłe dla tej sprawy - w sferze
stosunków z zakresu prawa pracy. Za prawnym związaniem sądów pracy tą oceną
prawną przemawia nie tylko wzgląd na konieczność poszanowania kompetencji są-
dów administracyjnych do oceny zgodności z prawem decyzji w sprawie wpisu do
rejestru zakładów opieki zdrowotnej, lecz także charakter tej decyzji jako decyzji
typowo konstytutywnej. W doktrynie za utrwalony należy bowiem uznać pogląd, że
sądy powszechne są związane prawomocnymi konstytutywnymi decyzjami organów
administracji publicznej lub że sądy są obowiązane uwzględniać stan prawny wywo-
łany przez tę decyzję. Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy jest zdania, iż
sąd pracy rozpoznający roszczenie pracownika zakładu opieki zdrowotnej o przyrost
miesięcznego wynagrodzenia z art. 4a ustawy, jest związany decyzją wojewody o
wpisie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej do rejestru zakładów opieki zdro-
wotnej.
Niezależnie od związania sądu pracy decyzją wojewody o wpisie zakładu
opieki zdrowotnej do rejestru zakładów opieki zdrowotnej, Sąd Najwyższy stwierdza,
iż sąd pracy jest związany prawomocnym wpisem spółki akcyjnej albo samodzielne-
go publicznego zakładu opieki zdrowotnej do Krajowego Rejestru Sądowego. Pra-
womocne postanowienie sądu rejestrowego o wpisie do Krajowego Rejestru Sądo-
wego spółki akcyjnej lub samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej prze-
sądza o ostatecznym nabyciu przez zgłoszony do rejestracji podmiot statusu - odpo-
wiednio - spółki akcyjnej lub samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej.
Samodzielny zakład opieki zdrowotnej jest bowiem inną - od spółki akcyjnej - katego-
rią osoby prawnej. Oznacza to, że do czasu ewentualnego wykreślenia spółki P.
Centrum Usług Zdrowotnych-Zakład Opieki Zdrowotnej SA z rejestru przedsiębior-
ców nie może mieć ona - lub prowadzony przez nią zakład opieki zdrowotnej - sta-
tusu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Dotyczy to również sto-
sunków pracy.
Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.
========================================