Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 10 lipca 1996 r.
I PZP 9/96

Przewodniczący: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Teresa Flemming-
Kulesza, Kazimierz Jaśkowski (sprawozdawca), Jerzy Kuźniar, (współsprawozdawca),
Jerzy Kwaśniewski, Maria Mańkowska, Walerian Sanetra,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Stefana Trautsolta, w sprawie z
powództwa Stefana G. przeciwko Prokuraturze Wojewódzkiej w C. o uznanie odwołania
ze stanowiska za bezskuteczne, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 10 lipca
1996 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez skład trzech sędziów Sądu
Najwyższego składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego postanowieniem z dnia 5
marca 1996 r., [...]:

Czy przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) ma zastosowanie do prokuratora, który
ukończył 65 lat życia i nie złożył wniosku o wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie
stanowiska (art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze -
jednolity tekst: Dz.U. z 1994 r., Nr 19, poz. 70 ze zm.) ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie tery-
torialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) nie ma zastosowania do prokuratora, który
ukończył 65 lat życia i nie uzyskał zgody na dalsze zajmowanie stanowiska (art.
16 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - jednolity tekst:
Dz.U. z 1994 r., Nr 19, poz. 70 ze zm.).


U z a s a d n i e n i e

Przedstawione w sentencji uchwały zagadnienie prawne powstało w następującej
sytuacji:
Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w Częstochowie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 1995 r.,
[...] uznał za bezskuteczne wypowiedzenie umowy o pracę prokuratorowi Prokuratury
Wojewódzkiej w C. Stefanowi G., a rewizję pozwanej Prokuratury Sąd Wojewódzki-Sąd
Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Częstochowie oddalił wyrokiem z dnia 17
października 1995 r., [...]. Sądy obu instancji, z powołaniem się na art. 47 ust. 2 ustawy
z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r., Nr 19, poz.
70 ze zm.) uznały dopuszczalność drogi sądowej w tej sprawie. Przyjęły też -
akceptując poglądy wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z
dnia 24 listopada 1992 r. (I PZP 55/92, OSNCP 1993 z. 7-8 poz. 116), że został
naruszony art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.
U. nr 16, poz. 95 ze zm.), gdyż powód był radnym, a odwołanie go ze stanowiska
prokuratora nastąpiło bez uzyskania zgody rady gminy. Sądy uznały, że przepis ten ma
zastosowanie do pracowników, z którymi nawiązano stosunek pracy na podstawie
powołania, a więc także do prokuratorów i pracownikowi-radnemu odwołanemu ze
stanowiska ze skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę, bez zgody
rady gminy, przysługują odpowiednio roszczenia przewidziane w art. 45 KP.
Rewizję nadzwyczajną w tej sprawie wniósł Prokurator Generalny, zarzucając
rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 16 września
1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 31, poz. 214 ze zm.) w
związku z art. 118 ustawy o prokuraturze. Prokurator Generalny podniósł, że z art. 47
ust. 2 ustawy o prokuraturze wynika, iż w sprawach o roszczenia ze stosunku pracy
prokuratora dopuszczalna jest droga sądowa. Jednakże nie oznacza to - zdaniem
Prokuratora Generalnego - że jest to droga przed sądem pracy. Prokurator Generalny
uważa, że decyzja o zwolnieniu powoda ze służby miała charakter decyzji
administracyjnej w rozumieniu art. 104 KPA. Przepis art. 118 ustawy o prokuraturze
odsyła w sprawach w niej nie uregulowanych do ustawy o pracownikach urzędów
państwowych, a więc między innymi do art. 38 tej ustawy, z którego wynika, iż od de-
cyzji w sprawie rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym,
wydanej przez ministra, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stanowisko to,
zdaniem Prokuratora Generalnego, jest zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu
Administracyjnego, który rozpoznaje sprawy dotyczące zwolnienia prokuratorów i
asesorów prokuratorskich.
Prokurator Generalny uważa także, że zgoda właściwego organu samorządu
terytorialnego na odwołanie ze stanowiska prokuratora, który osiągnął wiek emerytalny i
jednocześnie sprawuje mandat radnego, jest zbędna. Ustawa o prokuraturze w art. 16
ust. 3 pkt 2 ustala bowiem zasadę wykonywania zadań przez wszystkich prokuratorów
do czasu osiągnięcia 65 lat życia. Wyrażenie zgody na dalsze wykonywanie
obowiązków należy wyłącznie do uznania Prokuratora Generalnego, który może to
uczynić z urzędu lub na wniosek zainteresowanego. W przedmiotowej sprawie ani
przełożeni powoda ani on sam takiego wniosku nie składali.
Rozpoznając tę rewizję nadzwyczajną skład trzech sędziów Sądu Najwyższego
wskazał - w odniesieniu do dopuszczalności drogi sądowej - w szczególności na to, że
zgodnie z przepisem art. 47 ust. 2 ustawy o prokuraturze, w sprawach o roszczenia ze
stosunku pracy prokuratorowi przysługuje droga sądowa. Droga sądowa w sprawach o
roszczenia ze stosunku pracy prokuratora nie może oznaczać przyznania prawa skargi
do Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż przed tym sądem nie dochodzi się
roszczeń. Droga sądowa w sprawach pracowniczych jest ściśle zdefiniowana w art. 1 i
2 KPC oraz w art. 242 KP. Prokurator jest pracownikiem, którego stosunek pracy
nawiązuje się na podstawie mianowania (mimo, że używa się w tym przypadku
technicznego zwrotu o powołaniu), jest pracownikiem w rozumieniu art. 2 KP, a sprawa
o roszczenia wynikające z tego stosunku pracy jest sprawą cywilną, co do której istnieje
zasada dochodzenia roszczeń na drodze sądowej, przed sądami cywilnymi - sądami
pracy. Aby taką drogę wyłączyć konieczny byłby przepis szczególny to stanowiący (art.
2 § 3 KPC). Przepis art. 47 ust. 2 ustawy o prokuraturze nie tylko że nie wyłącza takiej
drogi, ale wręcz ją dopuszcza. Nie ma więc podstawy, aby poprzez art. 118 tej ustawy
sięgać do art. 38 ust. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych.
Uzasadniając wątpliwości dotyczące przedstawionego zagadnienia prawnego
skład trzech sędziów Sądu Najwyższego wskazał, że przepis art. 25 ust. 2 ustawy o
samorządzie terytorialnym był przedmiotem kilku wypowiedzi Sądu Najwyższego. W
szczególności w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 24 listopada 1992 r., I PZP
55/92 (OSNCP 1993 z. 7-8 poz. 116), Sąd Najwyższy uznał, że art. 25 ust. 2 ustawy o
samorządzie terytorialnym ma zastosowanie do pracowników, z którymi nawiązano
stosunek pracy na podstawie powołania i pracownikowi-radnemu odwołanemu ze
stanowiska ze skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę, bez zgody
rady gminy, przysługują odpowiednio roszczenia przewidziane w art. 45 KP. Wykładnia
ta była później wielokrotnie podtrzymywana, przy czym przeważał pogląd, że
pracownikowi przysługuje na podstawie stosowanego odpowiednio przepisu art. 45 KP -
roszczenie o odszkodowanie, a jedynie wyjątkowo roszczenie o uznanie odwołania za
bezskuteczne lub o przywrócenie do pracy na poprzednich warunkach. W uchwale z
dnia 22 listopada 1994 r., I PZP 48/94 (OSNAPiUS 1995 nr 8 poz. 97, OSP 1995 z. 10,
poz. 214 z glosą T.Kuczyńskiego), Sąd Najwyższy stwierdził, że przepis art. 25 ust. 2
ustawy o samorządzie terytorialnym ma zastosowanie do wojewody będącego
jednocześnie radnym.
Odpowiednie stosowanie wskazanej wykładni do prokuratora powszechnej
jednostki organizacyjnej prokuratury - członka rady gminy, prowadziłoby do uznania -
zdaniem Sądu przedstawiającego zagadnienie prawne - że także w przypadku roz-
wiązania z takim prokuratorem stosunku służbowego bez zgody rady gminy, przysłu-
giwałyby mu odpowiednio roszczenia z art. 45 KP, a w szczególności roszczenie o
odszkodowanie.
Pogląd ten budzi jednak poważne wątpliwości, albowiem zgodnie z przepisem
art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy o prokuraturze, Prokurator Generalny odwołuje prokuratora,
który nie uzyskał zgody na dalsze zajmowanie stanowiska po ukończeniu 65 lat życia.
W takiej sytuacji odwołanie prokuratora jest więc obligatoryjne, co może prowadzić do
uznania, że uzyskiwanie wówczas zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku
służbowego jest zbędne, a wręcz niedopuszczalne.
Podniesiono także w uzasadnieniu pytania prawnego, że wątpliwości wzrastają,
jeżeli zważy się, iż przy zatrudnieniu prokuratorów występuje swoiste rozłączenie
powierzenia stanowiska prokuratora i nawiązania stosunku służbowego (stosunku
pracy). Zgodnie z art. 11 ustawy o prokuraturze prokuratorów powszechnych jednostek
organizacyjnych powołuje Prokurator Generalny. Jednakże zgodnie z przepisem art. 45
ust. 1 tej ustawy stosunek służbowy nawiązuje się nie w momencie powołania, lecz
dopiero z chwilą doręczenia zawiadomienia o powołaniu. Takie samo rozłączenie
czynności występuje także przy odwołaniu i rozwiązaniu stosunku służbowego. Zgodnie
bowiem z art. 16 ust. 4 tej ustawy stosunek służbowy prokuratora wygasa nie w
momencie odwołania go ze stanowiska lecz po upływie trzech miesięcy od doręczenia
zawiadomienia o odwołaniu. Dostrzeżenie tego rozróżnienia może prowadzić do
wniosku, że Prokurator Generalny nie potrzebuje uzyskać zgody rady gminy na
odwołanie prokuratora (zgoda ta jest niezbędna tylko do rozwiązania stosunku pracy).
Nie potrzebuje także uzyskania takiej zgody na doręczenie zawiadomienia o odwołaniu,
gdyż nie jest to oświadczenie woli, lecz czynność faktyczna. Tym samym stosunek
służbowy prokuratora wygasałby wskutek doręczenia zawiadomienia o odwołaniu i nie
byłaby wymagana w takiej sytuacji zgoda rady gminy. Można by twierdzić, że akt
odwołania prokuratora jest w tej sytuacji aktem z dziedziny prawa publicznego, do
którego nie stosowałoby się przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Zgoda rady gminy nie byłaby potrzebna także do dokonania czynności faktycznej -
doręczenia zawiadomienia o odwołaniu. Pogląd taki budzi jednak również wątpliwości,
gdy nie można nie dostrzec, że w istocie akt odwołania prowadzi w konsekwencji do
rozwiązania stosunku służbowego. Można więc twierdzić, że także dla tego aktu
konieczna jest zgoda rady gminy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przedstawione zagadnienie prawne budzi istotne wątpliwości interpretacyjne.
Mamy bowiem do czynienia z dwoma przepisami, z których jeden zakazuje rozwiązania
stosunku pracy (bez zgody rady gminy), a drugi zobowiązuje Prokuratora Generalnego
do odwołania prokuratora, który ukończył 65 lat życia.
Stosownie do art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) "Rozwiązanie z radnym stosunku pracy
wymaga zgody rady gminy. Rada Gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy
z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z
wykonywaniem przez radnego mandatu". Natomiast art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia
20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r., Nr 19, poz. 70 ze
zm.) stanowi, że Prokurator Generalny odwołuje prokuratora powszechnej jednostki
organizacyjnej prokuratury, jeżeli przekroczył 65 lat życia, chyba że Prokurator Gene-
ralny z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanego prokuratora wyrazi zgodę
na dalsze zajmowanie stanowiska, nie dłużej jednak niż do ukończenia 70 lat.
Ograniczając zakres rozważań dotyczących stosunku między tymi dwoma
przepisami tylko do zagadnień objętych pytaniem prawnym należy stwierdzić, że -
generalnie rzecz biorąc - przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym ma
zastosowanie do pracowników mianowanych. Przepis ten posługuje się bowiem
pojęciem "stosunek pracy", które obejmuje również osoby zatrudnione na podstawie
nominacji, a ten sposób powstania stosunku pracy - jak trafnie stwierdzono w uza-
sadnieniu pytania prawnego - ma zastosowanie do prokuratorów. Nie jest natomiast
słuszny podniesiony w uzasadnieniu pytania prawnego argument opierający się na
rozłączności czynności odwołania i czynności faktycznej doręczenia zawiadomienia o
odwołaniu, co powoduje wygaśnięcie stosunku pracy, od rozwiązania stosunku służ-
bowego, co miałoby przemawiać za niestosowaniem do prokuratorów przepisu art. 25
ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Słusznie podniesiono w pytaniu prawnym,
że zgoda nie jest wymagana w odniesieniu do samego odwołania, lecz jedynie na
rozwiązanie stosunku pracy. Ma to jednakże znaczenie tylko w aspekcie czasu, kiedy
powinna być ona uzyskana. Jak stwierdzono w uzasadnieniu wskazanej w pytaniu
prawnym uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 1994 r., I PZP 48/94 - a
pogląd ten należy podzielić - zgoda może być udzielona już po odwołaniu pracownika,
byle nastąpiło to przed rozwiązaniem stosunku pracy. Także nie ma obowiązku
uzyskania zgody na doręczenie prokuratorowi zawiadomienia o odwołaniu, jednakże nie
wynika stąd, aby z tej przyczyny nie istniał obowiązek uzyskania zgody na rozwiązanie
stosunku pracy. Te dwa zdarzenia (wydanie decyzji o odwołaniu i doręczenie
zawiadomienia o odwołaniu) powodują - po upływie trzech miesięcy lub krótszego
terminu określonego na wniosek prokuratora - wygaśnięcie jego stosunku służbowego
(art. 16 ust. 4 ustawy o prokuraturze). Ten sposób ustania stosunku pracy (służbowego)
określony w ustawie jako "wygaśnięcie" jest jednakże rozwiązaniem stosunku pracy w
rozumieniu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Następuje ono bowiem
wskutek czynności prawnej Prokuratora Generalnego umocowanego ustawą do jej
dokonania w imieniu zakładu pracy zatrudniającego prokuratora. Konkluzją tej części
rozważań jest stwierdzenie, że przepis art. 25 ust. 2 ma zastosowanie do prokuratorów.
Mimo tej konkluzji należy jednakże uznać, że prokurator, który ukończył 65 lat
życia i nie uzyskał zgody na dalsze zajmowanie stanowiska, nie korzysta z ochrony
trwałości stosunku pracy przewidzianej w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie
terytorialnym. Wynika to z następujących przesłanek.
Po pierwsze należy porównać omawianą sytuację z innymi przypadkami
obligatoryjnego odwołania z art. 16 ust. 3 ustawy o prokuraturze. W pkt 1 przepis ten
zobowiązuje Prokuratora Generalnego do odwołania prokuratora, jeżeli zrzekł się sta-
nowiska, a w pkt 3 prokuratora, jeżeli zawarł związek małżeński z osobą, która
wykonuje zawód adwokata i nie zaprzestała go wykonywać w terminie trzech miesięcy
od zawarcia związku małżeńskiego.
W przypadku zrzeczenia się stanowiska prokuratora kwestia uzyskiwania zgody
rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy w ogóle nie powstaje, gdyż odbywa się to z
inicjatywy pracownika. Obowiązek odwołania jest tu wyrazem zasady wolności pracy,
bowiem prokurator nie może rozwiązać stosunku pracy (służbowego) swoim
jednostronnym oświadczeniem woli.
Natomiast w razie zawarcia związku małżeńskiego z osobą, która wykonuje
zawód adwokata, obowiązek odwołania jest związany także z przepisem art. 15 ustawy
o prokuraturze, według którego prokuratorem nie może być osoba, której małżonek
wykonuje zawód adwokata. Jest nie do przyjęcia, ażeby prokurator, który zawarł
związek małżeński z osobą, która wykonuje zawód adwokata i nie zaprzestanie go
wykonywać w stosownym terminie, korzystał z ochrony przed rozwiązaniem stosunku
pracy na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Prowadziłoby to
bowiem do uniemożliwienia realizacji ustawowego zakazu z art. 15 ustawy o pro-
kuraturze.
Także nie powinna budzić wątpliwości dopuszczalność rozwiązania - bez zgody
rady gminy - stosunku pracy z prokuratorem, który ukończył 70 lat, a jest jednocześnie
radnym. Po ukończeniu tego wieku nie jest bowiem możliwe wyrażenie zgody na dalsze
zajmowanie stanowiska. Natomiast w odniesieniu do prokuratora w wieku między 65 a
70 lat zajmowanie stanowiska jest dopuszczalne, ale tylko za zgodą Prokuratora
Generalnego wyrażoną z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanego
prokuratora. Decyzja ta ma charakter uznaniowy. W razie braku zgody na dalsze
zajmowanie stanowiska, Prokurator Generalny ma obowiązek odwołania prokuratora,
co prowadzi do rozwiązania jego służbowego stosunku pracy. Brak jest zatem
uzasadnionych podstaw do różnicowania charakteru prawnego obowiązku odwołania
prokuratora, który zawarł związek małżeński z osobą wykonującą zawód adwokata,
prokuratora, który ukończył 70 lat i prokuratora, który ukończył 65 lat i nie uzyskał zgody
na dalsze zajmowanie stanowiska. W tych wszystkich przypadkach Prokurator
Generalny jest jednakowo zobowiązany odwołać prokuratora i w ten sposób
doprowadzić do ustania jego stosunku służbowego (pracy).
Rozważając relację między tym obowiązkiem a zakazem rozwiązania stosunku
pracy bez zgody rady gminy należy podnieść, że przepisy wprowadzające zakazy
rozwiązania stosunku pracy ze względu na pełnioną przez pracownika funkcję
społeczną mają charakter wyjątkowy i jako takie muszą być interpretowane ściśle. Są
one przeznaczone do sytuacji typowych, to jest takich, w których pracodawca ma - w
granicach określonych prawem - swobodę w podjęciu decyzji o zwolnieniu pracownika.
Diametralnie różna jest sytuacja, w której ze względu na ważny interes społeczny
wprowadzono ustawowy obowiązek rozwiązania stosunku pracy. Dlatego w razie kolizji
norm, z których jedna zakazuje zwolnienia osoby pełniącej funkcję społeczną, a druga
zobowiązuje do rozwiązania stosunku pracy z tą osobą, z reguły należy dać prymat
drugiej z tych norm.
Dalsze argumenty wynikają z wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Przepis art.
25 ust. 2 zdanie 2 zawiera wyjątkową regulację, określającą przesłankę odmowy
wyrażenia przez radę zgody na rozwiązanie stosunku pracy z jej członkiem. Rada
gminy powinna odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym
wtedy, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przed
radnego mandatu. Wskazuje to jednoznacznie na okoliczność, iż celem tego zakazu
jest jedynie zapewnienie radnemu swobody w wykonywaniu mandatu, a nie tworzenie
szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy. Przepis ten ma na celu
ochronę radnego przed szykaną lub próbą niedozwolonego wpływania przez
pracodawcę na jego działalność jako radnego. Żadne z tych niebezpieczeństw nie
istnieje w przypadku prokuratora będącego radnym, którego odwołuje Prokurator
Generalny w wykonaniu ustawowego obowiązku dokonania tej czynności, przez co
dochodzi do rozwiązania stosunku pracy.
Z powyższych rozważań wynika, że fakt niezłożenia przez powoda wniosku o
wyrażenie przez Prokuratora Generalnego zgody na dalsze zajmowanie stanowiska nie
ma istotnego znaczenia dla oceny jego sytuacji prawnej. Uwzględniając stan faktyczny
sprawy - w którym powód nie uzyskał zgody na dalsze zajmowanie stanowiska - Sąd
Najwyższy nie rozważał kwestii stosowania art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie
terytorialnym w przypadku uzyskania przez prokuratora tej zgody.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji.

========================================