Postanowienie z dnia 1 października 2007 r.
III SW 8/07

W postępowaniu przed Sądem Najwyższym toczącym się ze skargi na
uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej odrzucającą sprawozdanie partii poli-
tycznej o źródłach pozyskiwania środków finansowych, dopuszczalne jest
przedstawienie dowodów wykazujących, że wpłaty na fundusz wyborczy partii
nie pochodzą od cudzoziemców i osób prawnych (art. 34b ust. 2 pkt 2 ustawy z
dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r.
Nr 79, poz. 857 ze zm.).

Przewodniczący SSN Teresa Flemming-Kulesza, Sędziowie SN: Krystyna
Bednarczyk, Józef Iwulski, Zbigniew Korzeniowski, Roman Kuczyński (sprawozdaw-
ca), Jerzy Kwaśniewski, Małgorzata Wrębiakowska-Marzec.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 paździer-
nika 2007 r. sprawy ze skargi Prawa i Sprawiedliwości na uchwałę Państwowej Ko-
misji Wyborczej z dnia 2 sierpnia 2007 r. w przedmiocie odrzucenia sprawozdania
finansowego

u z n a ł skargę za zasadną.

U z a s a d n i e n i e

Państwowa Komisja Wyborcza na podstawie art. 38a ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 4
ustawy dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2001
r. Nr 79, poz. 857 ze zm.) uchwałą z dnia 2 sierpnia 2007 r. postanowiła odrzucić
sprawozdanie partii Prawo i Sprawiedliwość o źródłach pozyskania środków finan-
sowych, w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydatkach
poniesionych ze środków Funduszu Wyborczego w 2006 r., z powodu naruszenia
art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o partiach politycznych.
W wyniku analizy sprawozdania, załączonych do niego dokumentów, opinii i
raportu biegłego rewidenta oraz wyjaśnień udzielonych przez skarbnika partii Prawo i
Sprawiedliwość ustalono, że do środków gromadzonych na rachunku bankowym
Funduszu Wyborczego zaliczono kwotę 117.543,00 zł obejmującą wpłaty nieprawi-
dłowe dokonane z naruszeniem art. 25 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 36 ust. 1 i ust. 3
ustawy o partiach politycznych, które nie zostały zwrócone wpłacającym. Kwota ta
została wykazana w części ,,C" sprawozdania, obejmującej ,,Korzyści majątkowe
przekazane na Fundusz Wyborczy z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27
czerwca 1997 r. o partiach politycznych, które zostały przyjęte, zużyte lub utracone".
Łączna suma nieprawidłowych wpłat na Fundusz Wyborczy wyniosła
188.106,94 zł, na którą to kwotę składały się między innymi wpłaty dokonane z naru-
szeniem art. 25 ust. 1 i 2 ustawy, (1) wpłaty gotówkowe dokonane z ,,kont firmowych"
w wysokości 30.575,76 zł, (2) wpłaty ,,od obcokrajowców" w wysokości 1.013,00 zł.
Załączona przez partię do sprawozdania karta analityczna rachunku banko-
wego Funduszu Wyborczego nr NRB: [...] i wyciąg z historii rachunku bankowego
Funduszu Wyborczego załączony do raportu biegłego rewidenta wskazują, że
wpłaty, o których mowa w wyżej wymienionych punktach 1 i 2, zostały dokonane z
rachunków bankowych przedsiębiorców (firm), a nie z osobistych rachunków banko-
wych osób fizycznych, oraz przez cudzoziemców. Wpłaty takie naruszają art. 25 ust.
1 ustawy, zgodnie z którym partii politycznej mogą być przekazywane środki finan-
sowe pochodzące od osób fizycznych (z wyjątkiem dotacji i subwencji z budżetu
państwa), a więc od osób, które dokonują wpłat z osobistych rachunków bankowych,
a nie z rachunków bankowych tych osób jako podmiotów prowadzących działalność
gospodarczą. Mając powyższe na uwadze Państwowa Komisja Wyborcza stwierdziła
iż środki finansowe pochodzące z nieprawidłowych wpłat na Fundusz Wyborczy par-
tii, które nie zostały zwrócone w 30-dniowym terminie, pozostawały na oprocentowa-
nym rachunku bankowym, przynosząc partii pożytki cywilne. Korzystanie z tych środ-
ków oznaczało, że zostały one przyjęte przez partię? Ponadto z analizy historii ra-
chunku bankowego Funduszu Wyborczego wynika, że w dniu 10 listopada 2006 r.
saldo tego rachunku wynosiło 23.990,86 zł, (karta analityczna nr 165), natomiast
łączna kwota wpłat nieprawidłowych dokonanych na ten rachunek do tego dnia i nie-
zwróconych w terminie określonym w art. 39a ust. 2 ustawy, wynosiła 106.543,95 zł.
Oznacza to, że środki pozyskane ze źródeł niedozwolonych lub w sposób niezgodny
z przepisami ustawy, zostały przez partię użyte. Z kolei w myśl art. 38a ust. 2 pkt 4
ustawy przyjmowanie środków finansowych od osób fizycznych, o których mowa w
art. 25 ust. 2 ustawy (cudzoziemców) lub pozyskiwanie środków z innych źródeł
niedozwolonych (w tym od osób prawnych), stanowi obligatoryjną przesłankę odrzu-
cenia sprawozdania, niezależnie od wysokości tak pozyskanej kwoty. Naruszenie art.
25 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 36a ust. 1 i ust. 3 ustawy, powodowało ponadto - na
podstawie art. 39a ust. 1 ustawy o partiach politycznych - przepadek na rzecz Skarbu
Państwa równowartości kwoty 188.106,94 zł, pozyskanej z naruszeniem powołanych
przepisów.
Na powyższą uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej została wniesiona
skarga, która opierała się w istocie na trzech podstawowych zarzutach: - po pierw-
sze, zdaniem partii skarżącej, brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, iż trzy
wpłaty na rachunek Funduszu Wyborczego na łączną kwotę 1.013,00 zł pochodziły
od osób wymienionych w art. 25 ust. 2 ustawy; - po drugie, zdaniem partii skarżącej,
Państwowa Komisja Wyborcza błędnie uznała, iż trzy wpłaty na rachunek Funduszu
Wyborczego dokonane z ,,kont firmowych" na łączną kwotę 30.575,76 zł, pochodziły
od podmiotów niebędących osobami fizycznymi; - po trzecie, zdaniem partii skarżą-
cej, Państwowa Komisja Wyborcza błędnie uznała, iż partia Prawo i Sprawiedliwość
przyjmowała środki od osób fizycznych wymienionych w art. 25 ust. 1 i 2 ustawy oraz
pozyskiwała środki z innych niedozwolonych źródeł (tj. od podmiotów niebędących
osobami fizycznymi) w sytuacji, gdy budzące wątpliwości, co do źródła ich pocho-
dzenia środki, wpłacone na rachunek bankowy Funduszu Wyborczego partii Prawo i
Sprawiedliwość, zaksięgowane zostały przez partię na koncie [...] ,,Inne rozrachunki -
kwoty do wyjaśnienia". Ponadto skarżąca partia wywodziła, że do ustalenia, iż doszło
do dokonania wpłaty przez cudzoziemca, konieczne jest stwierdzenie (udowodnie-
nie), że konkretna osoba dokonująca wpłaty nie nabyła obywatelstwa polskiego albo
stwierdzenie (udowodnienie), że konkretna osoba dokonująca wpłaty utraciła wcze-
śniej nabyte obywatelstwo polskie. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca
przedstawiła notarialnie poświadczone kserokopie dokumentów tożsamości osób
uznanych za cudzoziemców (także odpis aktu urodzenia i małżeństwa jednej z nich),
z których wynikało, że są oni obywatelami polskimi oraz wyciągi z rejestru podmiotów
prowadzących działalność gospodarczą, z których wynikało, że są to osoby fizyczne.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Skargę partii ,,Prawo i Sprawiedliwość" na uchwałę Państwowej Komisji Wy-
borczej w przedmiocie odrzucenia sprawozdania finansowego należy uznać za za-
sadną. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 stycznia 2003 r. w
sprawie zasad prowadzenia rachunkowości przez partię polityczną (Dz.U. Nr 11, poz.
118), partia polityczna prowadzi rachunkowość stosując odpowiednie przepisy
ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości oraz przepisy tego rozporządze-
nia. Przepis art. 10 ustawy o rachunkowości w ust. 1 pkt 3 nakłada wymóg prowa-
dzenia ksiąg rachunkowych, w tym co najmniej zakładowego planu kont, ustalające-
go wykaz kont księgi głównej, przyjęte zasady klasyfikacji zdarzeń, zasady prowa-
dzenia kont ksiąg pomocniczych oraz ich powiązania z kontami księgi głównej. Jak
wynika z akt sprawy, skarżąca partia prowadziła rachunkowość zgodnie z postano-
wieniami wyżej wymienionego przepisu ustawy o rachunkowości. Ponadto, na pod-
stawie zakładowego planu kont, wyodrębnione zostało przez partię konto księgowe
[...], na którym księgowano sporne środki, w tym wpłaty dokonane przez podmioty
wymienione w art. 25 ust. 2 ustawy o partiach politycznych. W opinii biegłego rewi-
denta w przedmiocie badania sprawozdania partii politycznej w zakresie wpływów na
Fundusz Wyborczy stwierdzono, że ,,sprawozdanie w istotnej mierze przedstawia w
sposób rzetelny i jasny informacje o źródłach pozyskiwania środków finansowych na
Fundusz Wyborczy partii Prawo i Sprawiedliwość w 2006 r., oraz ujmuje istotne in-
formacje wymagane obowiązującymi przepisami" [...]. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 3
ustawy o partiach politycznych, środki finansowe Funduszu Wyborczego gromadzi
się na oddzielnym rachunku bankowym. Na powyższy rachunek pozyskiwane były
środki z wszystkich dopuszczalnych źródeł wskazanych w ustawie (art. 24). Następ-
nie partia (klient banku) dokonywała u siebie księgowań na podstawie wyciągu
otrzymanego z banku, na kontach zgodnych z zakładowym planem kont, który był
odmienny od planu kont stosowanego przez banki (wyjaśnienia Banku Ochrony Śro-
dowiska, pismo z dnia 26 września 2007 r. [...]). Z powyższego wynika, że partia do-
piero po otrzymaniu wyciągu bankowego z rachunku Funduszu Wyborczego mogła
ustalić rodzaj wpłat i dopiero wtedy umieścić na koncie [...] kwoty, które mogły oka-
zać się w świetle przepisów ustawy o partiach politycznych ,,niedozwolonymi" wpła-
tami. Operacja zaksięgowania środków na koncie [...] miała charakter ewidencyjny i
nie przesądzała o niemożliwości faktycznego (kasowego) wykorzystania tych środ-
ków. Ponadto bank realizując polecenie przelewu operował saldem rachunku a nie
kwotami cząstkowymi, a z analizy raportów bankowych (kart analitycznych) wynika,
że dzienne saldo rachunku Funduszu Wyborczego podlegało znacznym wahaniom.
Oznacza to, że środki pozyskane ze źródeł niedozwolonych lub w sposób nie-
zgodny z przepisami mogły być wykorzystane przez partię wbrew jej woli, innymi
słowy nieświadomie użyte. Zatem w niniejszym stanie faktycznym możliwa była sytu-
acja, w której w tym samym dniu na rachunek Funduszu Wyborczego zostają doko-
nane wpłaty przez podmioty wymienione w art. 25 ust. 2 ustawy o partiach politycz-
nych, a partia tego samego dnia dokonując wypłaty środków z rachunku Funduszu
Wyborczego, mimo prowadzenia wewnętrznej ewidencji wyżej wymienionych wpłat
na koncie [...], kwoty te wykorzystuje.
Mając powyższe na uwadze istotne jest ustalenie znaczenia pojęcia ,,przyjęcie
środków finansowych przez partię" użytego w art. 25 ustawy o partiach politycznych.
Zarówno wyżej wymieniona ustawa, jak i ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordyna-
cja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Pol-
skiej, nie formułuje definicji formalnej pojęcia ,,przyjęcie". W myśl art. 24 ustawy o
partiach politycznych oraz art. 110 Ordynacji wyborczej partie polityczne, komitety
wyborcze mogą pozyskiwać dochody ze ściśle określonych źródeł. Termin ,,pozyski-
wania" odnosi się zarówno do sytuacji, gdy partia, komitet nie jest podmiotem
inicjującym określone przysporzenie majątkowe (np. darowizna na rzecz komitetu),
jak i do sytuacji, gdy w wyniku własnych działań pozyskuje dochody, np. z oprocen-
towania środków zgromadzonych na rachunkach bankowych i lokatach. W pojęciu
tym mieści się termin ,,przekazania" jak i ,,przyjęcia". Z kolei postanowieniem z dnia
23 kwietnia 2002 r. (III SW 2/02, OSNP 2003/4/79), Sąd Najwyższy przesądził, że
przyjęcie środków finansowych od podmiotów wymienionych w art. 25 ust. 2 ustawy
o partiach politycznych będzie miało miejsce, jeżeli środki te zostaną ,,wydatkowane".
Uznał bowiem, że ,,komitet wyborczy może legalnie ,,wydatkować" wyłącznie te środki
finansowe, które pozostają w jego dyspozycji, a więc środki finansowe uprzednio
przezeń ,,pozyskane", co jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że wszystkie środki
finansowe ,,wydatkowane" przez komitet wyborczy, to środki finansowe, które komi-
tetowi temu zostały uprzednio ,,przekazane" i przez ten komitet wyborczy zostały
,,przyjęte". Dokonując jednak językowej wykładni pojęcia ,,przyjęcie", nie sposób nie
zgodzić się, że termin ten równoznaczny jest z oświadczeniem woli przyjmującego
polegającym na wyrażeniu zgody na przyjęcie określonego dobra, które powinno być
poddane ocenie zgodnie z art. 60 k.c. W konsekwencji powyższego należy powie-
dzieć, że pogląd Sądu Najwyższego w sprawie III SW 2/02, uznający, że wszystkie
środki finansowe ,,wydatkowane" przez komitet wyborczy zostały ,,przyjęte" opiera się
w istocie na domniemaniu, że nastąpiło świadome przyjęcie przekazanych środków
finansowych na ten rachunek. Jednakże jako domniemanie faktyczne może być ono
wzruszone. Mając na uwadze szczególny charakter przepisów wyżej wskazanych
ustaw i ich bezwzględne obowiązywanie, należy stwierdzić, że wzruszenie wyżej
przedstawionego domniemania musiałoby polegać na wykazaniu przez komitet, że
pomimo zgodnego z regułami rachunkowości (ustawą z dnia 29 września 1994 r. o
rachunkowości oraz rozporządzeniem Ministra Finansów w sprawie zasad prowa-
dzenia rachunkowości przez partie polityczne), prowadzenia ksiąg i rachunku ban-
kowego zachodziły takie stany faktyczne, które powodowały niemożliwość uniknięcia
wykorzystania środków finansowych przekazanych przez podmioty wymienione w
art. 25 ust. 2 ustawy o partiach politycznych.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że bez ustalenia, czy przy dołożeniu
przez partię należytej staranności, mogła ona uniknąć wykorzystania środków za-
księgowanych na koncie [...] podczas dokonywania operacji bankowych na rachunku
Funduszu Wyborczego, nie było właściwe zastosowanie wobec skarżącego domnie-
mania, że wszystkie środki finansowe ,,wydatkowane" przez komitet wyborczy, to
środki finansowe, które przez ten komitet wyborczy zostały ,,przyjęte".
Państwowa Komisja Wyborcza nie dokonała wyżej wymienionej oceny, uzna-
jąc, iż wykorzystanie środków pochodzących od podmiotów wymienionych w art. 25
ustawy o partiach politycznych równoznaczne jest z ich przyjęciem w świetle wyżej
wymienionej ustawy. Przyjmując, że zarówno kwota 23.990,86 zł, jak i kwota
2.984,92 zł pozostająca w dniu 10 listopada 2006 r. na rachunku bankowym Fundu-
szu Wyborczego partii były niższe od kwoty 30.252,76 zł (29.239,76 + 1.013,00), za-
księgowanej na koncie [...] zakładowego planu kont, uznała, że partia naruszyła art.
25 ustawy. Przeanalizowanie przez Państwową Komisję Wyborczą chociażby oko-
liczności, iż niektóre wpłaty (zaksięgowane na koncie [...], od osób zaliczonych przez
partię do grupy podmiotów wymienionych w art. 25 ust. 2 ustawy) wpłynęły dopiero w
dniach 9 i 10 listopada 2006r. [...], mogłoby stanowić podstawę przyjęcia w niniej-
szym stanie faktycznym, że nie wszystkie środki finansowe ,,wydatkowane" przez
komitet wyborczy zostały ,,przyjęte" w świetle przepisów wyżej wymienionej ustawy.
Ponadto przedstawione przez Państwową Komisję Wyborczą stanowisko sugerujące
zdeponowanie kwot z konta [...] na odrębnym rachunku bankowym w celu uniknięcia
wykorzystania tych środków do celów kampanii wyborczej, jest chybione. Po pierw-
sze, w momencie księgowania na koncie [...] kwot do wyjaśnienia, nie było przesą-
dzone, że są to wpłaty powodujące w przypadku ich przyjęcia naruszenie przepisów
ustawy o partiach politycznych. Po drugie, zdeponowanie środków umieszczonych
na koncie [...] na innym rachunku, mogłoby być uznane za naruszenie art. 36 ust. 3
ustawy o partiach politycznych, skoro środki Funduszu Wyborczego gromadzi się na
oddzielnym rachunku bankowym, przesuwanie tych środków pomiędzy różnymi ra-
chunkami partii politycznej należy uznać za niedopuszczalne. Zgodnie z art. 38a ust.
2 pkt 6 ustawy o partiach politycznych, odrzuca się sprawozdanie także w przypadku
gromadzenia środków finansowych Funduszu Wyborczego poza oddzielnym rachun-
kiem bankowym. Po trzecie, w przypadku, gdyby okazało się, że środki zdeponowa-
ne na innym rachunku partii mogą być jednak przyjęte, ponowne przesłanie ich na
rachunek Funduszu Wyborczego spowodowałoby zmianę źródła pozyskania tych
środków. Także argument w postaci korzystania z pożytków cywilnych od tych wpłat
w postaci odsetek wydaje się być wątpliwy, skoro istotnym elementem umowy ban-
kowej prowadzenia rachunku bieżącego jest właśnie oprocentowanie zgromadzo-
nych tam środków, a w świetle § 5 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z dnia 23 stycznia
2003 r., w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości przez partię polityczną, pobie-
ranie odsetek od środków zgromadzonych na rachunkach bankowych i lokatach jest
dozwolone.
Niemniej jednak wyżej wskazane okoliczności nie stanowiły głównej przyczyny
uznania skargi za zasadną. Głównym powodem takiego rozstrzygnięcia był fakt od-
rzucenia przez Państwową Komisję Wyborczą przedmiotowego sprawozdanie na
podstawie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o partiach politycznych, z powodu uznania, że
wpłaty pochodziły od cudzoziemców i osób prawnych bez dokonania stosownych
ustaleń w tym przedmiocie. Należy uznać za niewystarczające do odrzucenia spra-
wozdania na podstawie wyżej wymienionego przepisu, uznanie przez Państwową
Komisję Wyborczą za nieprawidłowe dokonania wyżej wymienionych wpłat jedynie
na podstawie tego, że nazwiska tych osób były obcobrzmiące oraz wpłaty pochodziły
z kont firmowych. Obcobrzmiące nazwisko nie przesądza o obywatelstwie, podobnie
jak dokonanie wpłat z konta firmowego o osobowości prawnej wpłacającego, skoro
zgodnie z art. 431 k.c. przedsiębiorcą może być zarówno osoba fizyczna, jak i osoba
prawna, a w myśl art. 432 § 1 k.c. przedsiębiorca działa pod firmą, którą dla osoby
fizycznej jest jej imię i nazwisko (art. 434 k.c.). W tym miejscu należy wskazać, że w
myśl art. 34b ust. 2 ustawy o partiach politycznych, do rozpoznania skargi stosuje się
przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym. Z kolei
art. 13 § 2 k.p.c. stanowi, że przepisy o procesie stosuje się odpowiednio do innych
rodzajów postępowań unormowanych w tym Kodeksie, chyba że przepisy szczegól-
ne stanowią inaczej. Dlatego do postępowania nieprocesowego mają zastosowanie
przepisy wyżej wymienionego Kodeksu zawarte w Rozdziale 2 - Postępowanie do-
wodowe. Innymi słowy, dopuszczalne jest w tym postępowaniu przed Sądem
Najwyższym stosowanie środków dowodowych. Powyższe potwierdza stanowisko
składu orzekającego przedstawione w uzasadnieniu postanowienia SN z dnia 8
marca 2005 r. w sprawie III SW 2/05, w którym wyrażono pogląd, ,,iż niewykazanie
przez komitet wyborczy w postępowaniu przed Państwową Komisją Wyborczą braku
podstaw do odrzucenia sprawozdania wyborczego nie pozbawia komitetu możliwości
składania stosownych dowodów w postępowaniu przed Sądem Najwyższym toczą-
cym się z jego skargi na uchwałę o odrzuceniu sprawozdania". Skarżąca partia sko-
rzystała z tego uprawnienia i przedstawiła dowody mające na celu wykazanie, że nie
przyjęła wpłat od cudzoziemców i osób prawnych. Sąd Najwyższy uznał, że doku-
menty dołączone do odwołania potwierdzają fakt, że wpłaty dokonane na rachunek
Funduszu Wyborczego nie pochodziły od cudzoziemców ani od osób innych niż fi-
zyczne, jakkolwiek prowadzących działalność gospodarczą. Z kolei Państwowa Ko-
misja Wyborcza dysponując możliwościami weryfikacji sprawozdania finansowego
(art. 34a ust. 3 i 4 ustawy o partiach politycznych) nie skorzystała ze swoich upraw-
nień podczas badania przedmiotowego sprawozdania i podtrzymała swoje stanowi-
sko w postępowaniu sądowym nie przedstawiając żadnego dowodu na wykazanie
jego słuszności. W tym miejscu należy wskazać, że Państwowa Komisja Wyborcza w
innych sprawach wyborczych niejednokrotnie korzystała z możliwości weryfikacji
sprawozdania w oparciu o przedstawione wyżej przepisy (por. postanowienia Sądu
Najwyższego z dnia 4 sierpnia 2006r., III SW 12/06, niepublikowane; z dnia 8 marca
2005r., III SW 2/05, OSNP 2005/18/295).
Ponadto za zasadny należy uznać zarzut opublikowania sprawozdania po wy-
daniu zaskarżonej uchwały, oceniając go pod względem uniemożliwienia skarżącej
partii (art. 34a ust. 5 ustawy o partiach politycznych w związku z art. 38a ust 1 in fine
wyżej wymienionej ustawy) zgłoszenia do Państwowej Komisji Wyborczej umotywo-
wanych zastrzeżeń co do informacji zawartych w sprawozdaniu, co w ocenie Sądu
Najwyższego mogło nie być bez znaczenia, jeśli chodzi o możliwość dowodzenia
określonych faktów w postępowaniu przed Państwową Komisją Wyborczą, a które
partia podniosła dopiero w postępowaniu przed Sądem Najwyższym.
Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy postanowił jak w sentencji.
========================================