Postanowienie Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 12 czerwca 2001 r.
III SW 15/01

Odrzucenie przez Państwową Komisję Wyborczą sprawozdania komitetu
wyborczego kandydata na Prezydenta RP stanowi sankcję naruszenia przepi-
sów ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej
Polskiej (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 47, poz. 544), niezależną od odpo-
wiedzialności karnej pełnomocnika finansowego komitetu oraz odpowiedzial-
ności majątkowej komitetu.


Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Krystyna
Bednarczyk, Teresa Flemming-Kulesza, Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Barbara
Wagner (sprawozdawca), Andrzej Wasilewski, Andrzej Wróbel.

Sąd Najwyższy, w sprawie ze skargi Komitetu Wyborczego Kandydata na
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Mariana K. na uchwałę Państwowej Komisji
Wyborczej z dnia 8 maja 2001 r. w przedmiocie odrzucenia sprawozdania wyborcze-
go Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Ma-
riana K. po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2001 r.

p o s t a n o w i ł:


o d d a l i ć skargę.

U z a s a d n i e n i e

Państwowa Komisja Wyborcza uchwałą z dnia 8 maja 2001 r. postanowiła od-
rzucić sprawozdanie wyborcze Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej Mariana K. Komisja stwierdziła naruszenie przez Komitet
następujących przepisów ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 47, poz. 544): art. 85
ust. 2 - przez przyjęcie od ,,E.S." Spółki z o.o. w P.G., ,,S." Spółki z o.o. w P.G. i
S.A.S. w Ś. nie pochodzących z zysku darowizn w kwotach po 70.000 zł; art. 85 ust.
5 - przez przyjęcie od osób fizycznych środków finansowych przekraczających pięt-
nastokrotność najniższego wynagrodzenia miesięcznego, tj. kwoty 10.500 zł; art. 85
ust. 7 - przez przyjęcie od osób fizycznych wpłat powyżej 1.400 zł (znacznie prze-
kraczających, według oceny Prokuratury Okręgowej w T., 1 milion złotych) przeka-
zami pocztowymi lub wpłatami gotówkowymi w bankach; art. 86 ust. 2 pkt 5 - przez
przyjęcie darowizny od R-P. w R. Spółki z o.o. z udziałem kapitału zagranicznego w
kwocie 2.200 zł. Komitet Wyborczy przyjmując ,,liczne wpłaty w identycznej wysoko-
ści dokonane przez osoby fizyczne w tym samym dniu i miejscu przy użyciu przeka-
zów pocztowych wypełnionych tym samym charakterem pisma" naruszył także art.
84 ustawy. Prokuratura Okręgowa w T. prowadząca postępowanie w tych sprawach
poinformowała Państwową Komisję Wyborczą o przesłuchaniu w charakterze świad-
ków około 200 osób, spośród których około 150 nie dokonywało żadnych wpłat na
rzecz Komitetu i nie upoważniało nikogo do ich dokonania. Stwierdzono nadto, że 10
osób znajdujących się w wykazie darczyńców zmarło przed 2000 r. W związku z tym
40 Prokuratur Rejonowych przesłuchuje 2.300 osób, których nazwiska figurują na
przekazach użytych do przesłania darowizn na rzecz Komitetu.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w uchwale Państwowa Ko-
misja Wyborcza powołała art. 87h ust. 1 ustawy.
Komitet Wyborczy wniósł skargę na powyższe postanowienie i podnosząc za-
rzut naruszenia prawa materialnego, a to: art. 85 ust. 2, art. 85 ust. 5, art. 84 i art. 86
ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 września 1990 r. ,,poprzez przyjęcie, iż istnieją podsta-
wy do odrzucenia sprawozdania wyborczego z uwagi na naruszenie przez skarżące-
go przepisów o finansowaniu kampanii wyborczej", wniósł o ,,uchylenie zaskarżonego
postanowienia i przyjęcie sprawozdania wyborczego Komitetu Wyborczego Kandy-
data na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Mariana K.". W uzasadnieniu skargi
Komitet wywodził, że art. 85 ust. 2 ustawy nakazujący osobom prawnym przekazy-
wanie środków finansowych wyłącznie z zysku nie jest skierowany do Komitetu, lecz
do podmiotów dokonujących wpłat. Stanowi on lex specialis do przepisów o podatku
dochodowym od osób prawnych. Komitet nie ma możliwości badania sposobu księ-
gowania przekazanych kwot i nie miał takiego obowiązku. Nie miał też ani obowiąz-
ku, ani możliwości ustalenia czy w spółce dokonującej wpłaty miał udział kapitał za-
graniczny, co czyni zarzut naruszenia art. 86 ust. 2 ustawy bezzasadnym. O adre-
satach obowiązków przewidzianych w art. 85 i art. 86 ustawy należy wnosić z nało-
żonego na komitet wyborczy w art. 87e obowiązku zamieszczania w pismach skie-
rowanych do osób zamierzających finansować kampanię i mających na celu pozy-
skanie środków na wybory informacji o ograniczeniach i zakazach określonych w art.
85 ust. 2, 3 i 5 - 7, art. 86, art. 87f, art. 88f pkt 1 i 3 oraz art. 88g pkt 2. Komitet
przyznał, że wpłynęły na jego konto wpłaty przewyższające dopuszczalną ustawowo
kwotę, ale były to wpłaty ,,rodzinne". Komitet Wyborczy nie miał możliwości weryfika-
cji poszczególnych wpłat dokonywanych na jego rzecz. Sprawozdanie zostało spo-
rządzone rzetelnie, a Państwowa Komisja Wyborcza nie ma kompetencji do nakła-
dania na Komitet Wyborczy obowiązków wykraczających poza obowiązki ustawowe.
W odpowiedzi na skargę Państwowa Komisja Wyborcza podtrzymała swoje
stanowisko. Jej zdaniem, strona skarżąca nie zakwestionowała faktów, a dokonana
przez nią interpretacja przepisów jest ,,wadliwa i nieuprawniona". Zgodnie z art. 40a
ust. 1 i art. 40e ustawy, komitet wyborczy powołany jest do zgłoszenia kandydata na
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i przeprowadzenia kampanii wyborczej na za-
sadzie wyłączności. Z chwilą rejestracji przez Państwową Komisję Wyborczą nabywa
on osobowość prawną. Art. 84b ust. 1 nakłada odpowiedzialność za gospodarkę fi-
nansową komitetu na pełnomocnika finansowego. Do jego zadań należy nie tylko
księgowanie przychodów i wydatków, ale nadzorowanie całości finansów. Wykładnia
przepisów rozdziału 12 ustawy dokonana przez skarżącego prowadzi do przerzuce-
nia faktycznej odpowiedzialności za prawidłową gospodarkę finansową na cele kam-
panii wyborczej na darczyńców, ,,co nie znajduje podstaw w brzmieniu przepisów
ustawy, a zwłaszcza art. 86 ust. 2, art. 87f, czy art. 88g pkt 2."
Komitet Wyborczy w piśmie z dnia 4 czerwca 2001 r. podtrzymał zarzuty sfor-
mułowane w skardze. W nawiązaniu do odpowiedzi Państwowej Komisji Wyborczej
na skargę dodatkowo podniósł, że art. 86 ust. 2 ustawy musi dotyczyć świadomego
przyjmowania przez komitet środków finansowych z naruszeniem przepisów ustawy.
Inna wykładnia tego przepisu jest nieracjonalna. Nadto, art. 88f ,,penalizuje zachowa-
nia osób trzecich naruszające przepis art. 85 ust. 2,3 oraz 5 - 7, co wskazuje także,
iż powyższy przepis adresowany jest do podmiotów zamierzających przekazać
środki finansowe na cele kampanii wyborczej".

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Z ustaleń Państwowej Komisji Wyborczej, których Komitet Wyborczy nie kwes-
tionuje, wynika, że przy finansowaniu kampanii wyborczej Mariana K. zostały naru-
szone art. 84, art. 85 ust. 2, 5 i 7 oraz art. 86 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 września
1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej. Strona skarżąca twierdzi, że
uchybienia te nie uzasadniają odrzucenia sprawozdania, albowiem Komitetowi Wy-
borczemu nie można przypisać odpowiedzialności za uchybienia obowiązkom nało-
żonym na podmioty trzecie.
Sąd Najwyższy podziela pogląd Państwowej Komisji Wyborczej, że interpreta-
cja przepisów ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypo-
spolitej Polskiej w części dotyczącej finansowania wyborów nie może prowadzić do
zwolnienia komitetu wyborczego z odpowiedzialności za ich przestrzeganie i prze-
rzucenia jej na podmioty (osoby fizyczne, osoby prawne i inne jednostki organizacyj-
ne) przekazujące środki na cele kampanii wyborczej prowadzonej przez komitet (a
taką ich wykładnię proponuje skarżący). Przepisy o finansowaniu wyborów mają cha-
rakter bezwzględnie obowiązujący. Ratio legis regulacji tej materii normami impera-
tywnymi jest oczywista. Stanowi ona prawną gwarancję przejrzystości finansowania
kampanii wyborczej, czystych reguł gry wyborczej i równych szans kandydatów. Wy-
rażona w art. 84 ustawy zasada jawności finansowania kampanii wyborczej musi
więc stanowić wytyczną interpretacyjną wszystkich przepisów normujących tę kwe-
stię.
Niektóre ustawowe zakazy są skierowane wprost do komitetu wyborczego.
Tak ma się rzecz z zakazem przyjmowania środków finansowych pochodzących od
podmiotów wymienionych art. 86 ust. 2. Na adresata normy prawnej zawartej w tym
przepisie wskazuje jednoznacznie sformułowanie ,,Komitet nie może przyjmować
środków finansowych pochodzących od...". Nie tylko zatem R-P. w R. Spółka z o.o.
(osoba prawna z udziałem podmiotów zagranicznych nie będąca spółką publiczną)
naruszyła art. 86 ust. 2 pkt 5 ustawy dokonując wpłaty kwoty 2. 200 zł na rzecz Ko-
mitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Mariana K.,
ale i Komitet Wyborczy kwotę tę przyjmując. Inne przepisy wprowadzające podmio-
towe i przedmiotowe ograniczenia w finansowaniu kampanii wyborczej, nie określają
expressis verbis ich adresatów. Można jednak o nich wnosić z całokształtu regulacji
prawnej zasad finansowania wyborów, a zwłaszcza z przepisów konstruujących re-
guły odpowiedzialności za ich naruszenie.
Zgodnie z art. 84b ust. 1 ,,za gospodarkę finansową komitetu odpowiedzialny
jest jego pełnomocnik finansowy". Według art. 84c, komitety prowadzą rachunko-
wość na zasadach określonych odrębnymi przepisami dotyczącymi jednostek nie-
prowadzących działalności gospodarczej, z uwzględnieniem przepisów ustawy. Z
powołanego ostatnio przepisu wynika, że komitety wyborcze w zakresie gospodarki
finansowej muszą uwzględniać przepisy ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypo-
spolitej Polskiej. Są więc adresatami obowiązków wynikających z tychże przepisów.
Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżącego, uchybienie przez darczyńcę ograni-
czeniom przewidzianym w art. 85 ust. 2, 5 i 7 ustawy nie zwalnia komitetu wyborcze-
go z odpowiedzialności. Nakaz dokonania wpłaty w określony sposób ustanowiony
dla darczyńcy, jest zarazem skierowanym do komitetu wyborczego zakazem przyj-
mowania darowizn przekazanych w sposób sprzeczny z przepisami. Nie przekonuje
przy tym argument o braku możliwości kontroli przestrzegania przez darczyńców
przepisów o sposobie przekazywania środków finansowych. Jeżeli nawet można by
było zgodzić się z oświadczeniem, że Komitet Wyborczy nie miał możliwości spraw-
dzenia czy wpłaty dokonywane przez osoby prawne pochodzą z zysku i czy są to
podmioty z udziałem kapitału zagranicznego, to nie można podzielić takiego stanowi-
ska w odniesieniu do sposobu i wysokości wpłat dokonywanych przez osoby fizycz-
ne. Już sam fakt przekazywania środków finansowych przekazami pocztowymi, a
nie, jak przewiduje to art. 85 ust. 7 ustawy, czekiem, przelewem lub kartą płatniczą,
które pozwalają na identyfikację darczyńcy, był możliwy do ,,uchwycenia" (ustalenia,
wykrycia) przy księgowaniu wpłat. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem
skarżącego jakoby odrzucenie sprawozdania mogło nastąpić tylko w razie wykazania
komitetowi wyborczemu świadomego przyjmowania darowizn przekazanych z naru-
szeniem przepisów.
Za naruszenie przepisów o finansowaniu kampanii wyborczej ustawa przewi-
duje sankcje różnej natury - prywatnoprawnej, karnej, administracyjno - ustrojowej. I
tak, zgodnie z art. 87f ustawy, korzyści majątkowe ,,przekazane albo przyjęte przez
komitet z naruszeniem zakazów" określonych między innymi w art. 84d, art. 85 ust.
2-7, art. 86 podlegają przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa. Przepadek korzyści
majątkowych na rzecz Skarbu Państwa jest rodzajem odpowiedzialności cywilno-
prawnej komitetu wyborczego (ustawodawca dla rozstrzygania tych spraw, zgodnie z
art. 87f ust. 4, przewidział tryb określony w Kodeksie postępowania cywilnego). Jest
to odpowiedzialność za zachowania własne (przyjęcie korzyści) lub darczyńcy (prze-
kazanie korzyści). Sankcja przepadku korzyści majątkowych skierowana jest zatem
zarówno do darczyńców jak i do komitetu wyborczego.
Naruszenie przepisów o finansowaniu kampanii wyborczej jest zagrożone
także sankcjami karnymi. Odpowiedzialności karnej podlega ,,każdy kto" popełnia
czyn zagrożony karą, a zatem i darczyńca i przyjmujący darowiznę. Taka zasada
odpowiedzialności wynika wprost z art. 88f pkt 2 i 4 oraz art. 88g pkt 2 ustawy. Ko-
mitet wyborczy ma osobowość prawną. Osoby prawne odpowiedzialności karnej
ponosić nie mogą. Za niektóre wykroczenia przeciwko przepisom o finansowaniu
wyborów odpowiada przeto pełnomocnik komitetu (art. 88f).
Odrzucenie sprawozdania finansowego jest sankcją dla komitetu wyborczego.
Następuje ono ,,w razie stwierdzenia naruszenia przez komitet przepisów ustawy do-
tyczących finansowania kampanii wyborczej" (art. 87h ust.1). Odpowiedzialność po-
legająca na odrzuceniu sprawozdania stanowi sankcję administracyjno - ustrojową
dla osoby prawnej. Nie zależy od winy osób tworzących komitet i osób działających
w charakterze jego pełnomocników. Odrzucenie sprawozdania następuje w razie
stwierdzenia obiektywnego naruszenia przepisów ustawy. Przy tym, do odrzucenia
sprawozdania wystarcza uchybienie choćby jednemu przepisowi o finansowaniu wy-
borów. Komitet Wyborczy Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Ma-
riana K. uchybił bez wątpienia, co sam przyznał nie kwestionując ustaleń poczynio-
nych przez Państwową Komisję Wyborczą, co najmniej art. 85 ust. 5 i ust. 7 ustawy.
Zgodnie z art. 87h ust. 1 ustawy, w razie stwierdzenia naruszenia przez komitet
przepisów dotyczących finansowania kampanii wyborczej Państwowa Komisja Wy-
borcza odrzuca sprawozdanie wyborcze. Nie ma ona w takich razach kompetencji do
wydania orzeczenia innej treści niż wskazana w powołanym przepisie.
W opisanym stanie faktycznym i prawnym brak podstaw do skutecznego pod-
ważenia zasadności zaskarżonej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej. Dlatego
też Sąd Najwyższy, stosownie do art. 87i ust. 3 ustawy z dnia 27 września 1990 r. o
wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, orzekł jak w sentencji.
========================================