Tezy
- Niewydanie przez organ, w przypadku cofnięcia wniosku przez inwestora, decyzji o umorzeniu postępowania w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, nie może uzasadniać wymierzenia organowi kary pieniężnej przewidzianej w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.
- Termin wynikający z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest terminem do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę czyli decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty /decyzji o pozwoleniu na budowę lub o odmowie pozwolenia na budowę/, jaką decyzja o umorzeniu postępowania nie jest.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Starosty [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej "kpa"/ oraz art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm./ - wymierzył Staroście [...] karę w wysokości 6.000 zł za 12 dni zwłoki w związku z nie wydaniem w terminie 65 dni decyzji w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o ganek i pomieszczenie gospodarcze na działce Nr [...], obr. D., D., gm. D.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniosek o pozwolenie na budowę wpłynął w dniu 11 lipca 2007 r., zatem od tego dnia zaczął biec 65-dniowy termin do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podał też, że na wniosku odnotowano, iż został on wycofany w dniu 26 września 2007 r., czyli po upływie 77 dni od jego wpłynięcia. Organ pierwszej instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie wydano decyzji o umorzeniu postępowania, za datę kończącą postępowanie przyjął więc datę wycofania wniosku. W związku z powyższym postępowanie trwało o 12 dni dłużej od wskazanego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego 65-dniowego terminu, co skutkuje naliczeniem kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, dając łącznie kwotę 6.000 zł /12x 500zł/.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Starosta [...], kwestionując wyliczenie dokonane przez Wojewodę [...] i podnosząc, że termin nie został przekroczony, gdyż w dniu 11 września 2007 r. - w terminie do wydania decyzji - postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów - określając termin jego wykonania na dzień 28 września 2007 r. Skoro zatem wniosek został wycofany w dniu 26 września 2007 r. - to organ nie przekroczył terminu do wydania decyzji.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 88a ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm./ po rozpatrzeniu zażalenia Starosty [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji wskazując, iż prawidłowo określił początek biegu terminu 65-dniowego na dzień 11 lipca 2007 r. - dzień wpływu wniosku o pozwolenie na rozbudowę, a także prawidłowo wyliczył, iż termin do wydania decyzji został przekroczony o 12 dni - postępowanie zostało bowiem zakończone w dniu 26 września 2007 r. wycofaniem wniosku o pozwolenie na rozbudowę.
Organ odwoławczy, stwierdził też, powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1102/06 oraz z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1773/06, iż art. 35 ust. 3 Prawo budowlane nie jest podstawą dokonania odliczeń, o których mowa w art. 35 ust. 8 tej ustawy. Nie wstrzymuje zatem biegu terminu 65-dniowego.
Organ odwoławczy podkreślił również, że nie wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni, w związku z wycofaniem wniosku - także skutkuje wymierzeniem organowi kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Starosta [...].
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów art. 35 ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wniósł o stwierdzenie jego nieważności oraz stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania.
Zdaniem skarżącego organy obu instancji błędnie nie odliczyły terminu związanego z uzupełnieniem wniosku o pozwolenie na budowę, wynikającego z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Postanowienie o uzupełnieniu dokumentacji wskazuje na istotne braki we wniosku. Wina za przedłużenie postępowania leży więc po stronie inwestora i zgodnie z intencją ustawodawcy, termin wyznaczony przez organ na uzupełnienie dokumentacji podlega odliczeniu.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga Starosty [...] jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm./, kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a./ Sąd rozstrzyga nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, uwzględnienie zaś skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie stanowił art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. /Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004 r., Nr 93, poz. 888/. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust. 8 art. 35 powołanej ustawy - do terminu, o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Zakreślony przez ustawodawcę w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego 65-dniowy termin dla rozpoznania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę umożliwia organowi administracji publicznej przeprowadzenie postępowania administracyjnego wraz ze wszystkimi składającymi się na to postępowanie niezbędnymi czynnościami proceduralnymi.
Zasadą jest, że organ nie może przekroczyć terminu 65 dni od złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a określone w art. 35 ust. 8 zdarzenia prawne i czynności, tylko na zasadzie wyjątku, nie podlegają wliczeniu do 65-dniowego terminu przewidzianego w ust. 6. Są to okresy, w których braki formalne, jak i merytoryczne wniosku, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie.
Przepis art. 35 ust. 6 powinien więc mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę, dysponując kompletnym wnioskiem o pozwolenie na budowę pozostaje w bezczynności bez uzasadnienia wynikającego z ust. 8 art. 35. /vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1412/05, niepubl./.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pomimo różnic, dominuje pogląd, iż termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia braków w projekcie budowlanym podlega odliczeniu od terminu, w którym winna być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. /por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 232/06, Lex nr 204972.; vide także wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 888/06, niepubl./.
Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 cyt. ustawy, tj. braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Obowiązek złożenia kompletnego wniosku ciąży bowiem na inwestorze. Termin, który organ wyznacza do uzupełnienia braków, jest terminem dla inwestora i nie znajduje uzasadnienia wymierzanie kary organowi za opóźnienie w wydaniu decyzji spowodowane zaniedbaniami inwestora. Z brzmienia bowiem art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego wynika, iż do terminu 65-dniowego, o którym mowa w art. 35 ust. 6 cyt. ustawy, nie wlicza się wszystkich tych okresów, w których braki zarówno formalne, jak i merytoryczne wniosku, nie pozwalają organom na skuteczne prowadzenie postępowania w sprawie /m.in. okresów opóźnień spowodowanych z winy strony/.
Tak więc, termin wyznaczony postanowieniem z dnia 11 września 2007 r., wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawo budowlane, do usunięcia merytorycznych braków w projekcie, podlega odliczeniu od terminu, w którym winna być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę.
W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę dnia 11 lipca 2007 r., a zakończyło się 26 września 2007 r. cofnięciem wniosku. Odliczeniu podlega okres od dnia 11 września 2007 r. do dnia 26 września 2007 r., tj. 15 dni. Z uwagi na odliczenie należy stwierdzić, że postępowanie trwało 62 dni. Termin do wydania decyzji nie został więc przekroczony, a wymierzona kara nie znajduje uzasadnienia w przepisach.
Niewydanie przez organ, w przypadku cofnięcia wniosku przez inwestora, decyzji o umorzeniu postępowania w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, nie może uzasadniać wymierzenia organowi kary pieniężnej przewidzianej w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.
Termin wynikający z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest bowiem terminem do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę czyli decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty /decyzji o pozwoleniu na budowę lub o odmowie pozwolenia na budowę/, jaką decyzja o umorzeniu postępowania nie jest.
Instytucja wymierzania kar przewidziana w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego za niewydanie w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w założeniu miała dyscyplinować organy administracji architektonicznego - budowlanej do podejmowania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Opóźnienia w wydawaniu tych decyzji rodzą bowiem negatywne skutki dla inwestycji budowlanych.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł, jak sentencji wyroku. Ponadto na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, jak w pkt II wyroku, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.