Tezy
W rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie stanowi o bezczynności organu administracji to, że strona nie zgadzając sie z roztrzygnięciem organu administracji publicznej, powołuje się na nieprawidłową podstawę prawną lub nieprawidłowa formę roztrzygnięcia zastosowaną przez organ. Strona ma odpowiednie środki procesowe do ewentualnego wzruszenia orzeczenia, które w jej ocenie jest nieprawidłowe, jednakże nie w formie skargi na bezczynność organu.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę
Uzasadnienie
T. S.A. z siedzibą w W. złożyła do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniosek w sprawie uzgodnienia instrukcji za rok 2007 i opisów kalkulacji kosztów na lata 2008 - 2009. Do tego pisma załączyła szereg dokumentów, które zostały opatrzone klauzulą "Tajemnica T.". Wniosek odnoszący się do zastrzeżenia treści złożonych dokumentów, T. SA uzasadniała treścią art. 9 i 207 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zmianami). Mając na względzie złożony wniosek w sprawie uzgodnienia instrukcji za rok 2007 i opisów kalkulacji kosztów na lata 2008 - 2009, organ kilkakrotnie wzywał skarżącą do jego uzupełnienia.
W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] dopuścił do udziału w postępowaniu K. Z uwagi na fakt, że T. SA wnosiła o uznanie przedłożonych w toku postępowania dokumentów za "Tajemnicę T.", organ wezwał ją do przedłożenia szczegółowego uzasadnienia powodów, dla których poszczególne informacje lub dokumenty miałyby podlegać ochronie. Po uzyskaniu stanowiska skarżącej w tej sprawie, organ postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w oparciu o art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz art. 123 § 1 k.p.a.:
I. odmówił K. prawa wglądu do materiału dowodowego obejmującego pismo T. z dnia [...] maja 2007 r. o sygn. [...], dotyczące "[...]" oraz pismo T. z dnia [...] maja 2007 r. o sygn. [...], przekazującego informacje na temat stopnia umorzenia środków trwałych na dzień [...] grudnia 2006 r.
II. odmówił ograniczenia K. prawa wglądu do materiału dowodowego obejmującego pozostałe dokumenty opatrzone klauzulą "Tajemnica T.".
Jednocześnie Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej pouczył strony, że na wydane postanowienie nie przysługuje zażalenie.
T. S.A. w dniu [...] stycznia 2008 r., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając punkt II wymienionego postanowienia. W skardze tej wskazała na fakt wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia [...] listopada 2007 r.
Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2007 r., uznając skargę za niedopuszczalną. W orzeczeniu tym sąd podkreślił, iż zaskarżone postanowienie nie mieściło się w dyspozycji przepisu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zmianami).
W dniu [...] lutego 2008 r. T. S.A. złożyła
skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie nierozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która to skarga jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu swojej skargi na bezczynność, spółka postawiła zarzut naruszenia art. 12 § 1, art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez nie podjęcie czynności zmierzających do rozpatrzenia sprawy.
T. SA wnioskowała, na podstawie art. 149 p.p.s.a. w związku z art. 9 Pt, o zobowiązanie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do wydania w terminie 10 dni od dnia doręczenia wyrok, decyzji kończącej postępowanie dotyczącej ponownego rozpatrzenia sprawy i zasądzenie kosztów postępowania.
Jako podstawę żądania ponownego rozpatrzenia sprawy wskazano pismo z dnia [...] listopada 2007 r. zatytułowane "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" wyjaśniając, iż zaszła pomyłka w oznaczeniu dokumentu i ww. pismo należy traktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego według skarżącej nie odniósł się organ w sposób przewidziany przepisami k.p.a. Zdaniem skarżącej obowiązkiem organu było potraktowanie tego pisma jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co w ocenie spółki wynikało z jego treści.
Strona skarżąca uznała, iż należało "dwutorowo" dochodzić swych praw. Dnia [...] stycznia 2008 r., złożyła pierwszą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2007 r., w przedmiocie odmowy ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego, zaś [...] lutego 2008 r., złożyła kolejną skargę tym razem na bezczynność tego organu.
W uzasadnieniu skargi i na rozprawie spółka podkreślała, że postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] listopada 2007 r. prawidłowo oparte zostało na art. 207 ust. 1 Pt jedynie co do rozstrzygnięcia zawartego w jego punkcie I. Jednakże ta podstawa prawna nie mogła mieć zastosowania co do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II postanowienia, gdyż orzekając o uchyleniu zastrzeżenia dotyczącego tajemnicy przedsiębiorstwa organ administracji powinien wydać stosowną decyzję na podstawie art. 9 ust. 2 Pt. Zatem z powodu braku takiego rozstrzygnięcia organ administracji pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, opisując obszernie przebieg postępowania, wnosił o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.
Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w zakresie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy określonego jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jako podstawę żądania wskazano art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) - dalej p.p.s.a. - w związku z art. 9 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2004 r., Nr 171, poz. 1800 ze zm.) - dalej Pt.
Zgodnie z art. 3 § 2 - "p.p.s.a." określającym właściwość rzeczową sądów administracyjnych, sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Mając na uwadze powyższe, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Dotyczy to sytuacji, w których organy administracji nie podejmują nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (por. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz J. P. Tarno LexisNexis Warszawa 2006, strona 36).
Skarga na bezczynność organów na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a), a także, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz tam, gdzie wydawane są pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.) a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi.
Uwzględniając skargę na bezczynność, zgodnie z art. art. 149 p.p.s.a, sąd zobowiązuje organ do wydania aktu lub podjęcia czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r. ONSA i WSA 2004/2/30).
Bezczynność organu administracji występuje zatem w przypadku, gdy organ ten, obowiązany do wydania aktu lub dokonania czynności, aktu nie wydaje lub wymaganej czynności nie dokonuje. Natomiast organ administracji nie jest w bezczynności w sytuacji, gdy obowiązany do wydania aktu, akt taki wydaje aczkolwiek, jak zarzucała to skarżąca, nie w formie wymaganej właściwą ustawą. Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu cechuje pewna specyfika polegająca na tym, że rozpoznając tego rodzaju skargę, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2007 r. w sprawie I SAB/Wa 194/06). Takim stanem bezczynności będzie na przykład działanie pozorne organu administracji publicznej, tj. takie, które nie zmierza do załatwienia sprawy. W rozumieniu art. 3 §
2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie stanowi o bezczynności organu administracji to, że strona nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, powołuje się na nieprawidłową podstawę prawną lub nieprawidłową formę rozstrzygnięcia zastosowaną przez organ. Strona ma odpowiednie środki procesowe do ewentualnego wzruszenia orzeczenia, które w jej ocenie jest nieprawidłowe, jednakże nie w formie skargi na bezczynność organu.
Odnosząc się w tym miejscu do stwierdzenia T. SA, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] listopada 2007 r. z tą samą datą doręczone organowi), powinno zostać potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy zauważyć, iż pismo to wyraźnie wskazywało jako podstawę prawną art. 52 § 3 p.p.s.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. (nadanej w dniu [...] stycznia 2008 r.) również jako podstawę prawną pisma z dnia [...] listopada 2007 r. wskazano art. 52 § 3 p.p.s.a. Ponieważ organ administracji nie odpowiedział na wezwanie spółki złożyła ona wymienioną skargę do sądu, żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części (pkt II postanowienia). Zarzuty podniesione w skardze nie dotyczyły bezczynności organu administracji, a skarga nie była oparta na art. 149 p.p.s.a. Skarga została sporządzona przez prawnika i w żadnych swych wywodach nie wskazywała na to by pismo z dnia [...] listopada 2007 r., określone jako
"wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" było błędnie sformułowane i faktycznie miało stanowić wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w dniu [...] listopada 2007 r. i po nadaniu skargi do WSA w Warszawie w dniu [...] stycznia 2008 r. organ administracji nadal prowadził postępowanie kierując do skarżącej pisma oraz spółka również prowadziła korespondencję z organem administracji. W żadnym z pism kierowanych do organu po dniu [...] listopada 2007 r. oraz po dniu [...] stycznia 2008 r. skarżąca nie dokonała reasumpcji swojego pisma z dnia [...] listopada 2007 r. - wezwania do usunięcia naruszenia prawa - przez zmianę żądania w nim zawartego na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Także w skardze skierowanej do WSA w Warszawie w dniu [...] stycznia 2008 r. (sprawa sygn. akt 367/08) oraz w pismach uzupełniających tą skargę nie powoływano się na błąd co do intencji i przedmiotu żądania wskazanego w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. Przy czym zarówno skarga jak i wymienione pisma były sporządzone przez radcę prawnego. Z powyższego trudno nie wyprowadzić uzasadnionego wniosku, że pismo z
dnia [...] listopada 2007 r. (wezwanie do usunięcia naruszenia prawa), nie było błędnie oznaczone jak wywodzi obecnie skarżąca.
Dopiero w rozpoznawanej skardze na bezczynność Prezesa UKE podniesiono, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w istocie miało być wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a obowiązkiem organu było wyinterpretowanie z treści tego pisma intencji strony, która pismo to złożyła. Przedmiotowe pismo - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, w sposób nie budzący wątpliwości określało jego charakter i zakres żądania, bowiem żądanie w nim zawarte zostało zredagowane jasno, zrozumiale i jednoznacznie. W związku z tym organ administracji nie pozostawał w bezczynności nie rozpatrując wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Gdyby faktycznie pismo z dnia [...] listopada 2007 r. było wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to z pisma tego powinno to żądanie w sposób jednoznaczny wynikać. Tymczasem zarówno sąd orzekający w sprawie VI SA/Wa [...], jak i Sąd orzekający w sprawie niniejszej takiego wniosku nie mógł wyprowadzić. Nie można zatem przyjąć za zasadne takie stanowisko skarżącej, że to samo pismo procesowe o nie budzącej wątpliwości treści co do żądania zawierającego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, można jednocześnie traktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Tryby te wzajemnie się wykluczają na co wskazuje art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a.. Zgodnie bowiem z art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przysługuje tylko wówczas, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia o jakich mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej odmówił ograniczenia K. dostępu do akt T. SA opatrzonych klauzulą "Tajemnica T." w zakresie wskazanym w pkt II postanowienia z dnia [...] października 2007 r., czyli w istocie uchylił zastrzeżenie co do niektórych dokumentów spółki. Tym samym nie pozostawał w bezczynności zarzucanej mu skargą.
To czy wskazana podstawa prawna i forma rozstrzygnięcia była czy nie była prawidłowa, gdyż zdaniem T. SA Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej powinien zastosować art. 9 ust. 2 Pt, a nie art. 207 ust. 1 Pt i dokonać rozstrzygnięcia w formie decyzji, a nie w formie postanowienia, nie zmienia faktu, że organ rozstrzygnięcia dokonał, a więc nie pozostawał w bezczynności.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.