Tezy
Zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 128 poz. 1175 ze zm./ zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony można udzielić cudzoziemcowi, który "wykaże, że zachodzą inne, niż określone w ust. 1, okoliczności uzasadniające jego zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące oraz że posiada środki finansowe niezbędne do pokrycia kosztów pobytu na tym terytorium". Tak więc Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, powołując się w zaskarżonej decyzji na art. 57 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i rozpatrując sprawę skarżącej w kontekście "wymogów, o których mowa w art. 53", powinien był zbadać i ocenić również to, czy podnoszony przez nią fakt wieloletniego pozostawania w nieformalnym, trwałym związku z obywatelem polskim, sprawowania opieki nad jego dzieckiem, może stanowić taką właśnie "inną" okoliczność "uzasadniającą" jej zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz ocenić, czy pozostając od wielu lat na
utrzymaniu konkubenta mającego stałe dochody przekraczające 4 tys. zł posiada ona "środki finansowe niezbędne do pokrycia kosztów pobytu na tym terytorium" w rozumieniu przepisu art. 53 ust. 4 ustawy. Tymczasem w toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania kwestia "słusznego interesu" skarżącej, w zasadzie w ogóle nie była rozważana. Brak jakichkolwiek rozważań, które dotyczyłyby zindywidualizowanej oceny "słusznego interesu" skarżącej nie tylko narusza zasadę postępowania wynikającą z art. 7 Kpa, lecz także godzi w ustanowioną w Konstytucji RP zasadę ochrony rodziny i rodzicielstwa - wartościom podlegającym ochronie prawnej tak w prawie polskim, jak i międzynarodowym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Natalii D. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 22 grudnia 2005 r. (...) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - uchyla zaskarżoną decyzję; (...).
Uzasadnienie
W dniu 1.07.2005 r. pełnomocnik Natallia D. wystąpił do Wojewody M. z wnioskiem o udzielenie cudzoziemce zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku stwierdził, że od 1996 r. cudzoziemka pozostaje w nieformalnym związku z obywatelem polskim Mirosławem Z.
Wojewoda M. w dniu 18.11.2005 r. decyzją (...) odmówił udzielenia zainteresowanej przedmiotowego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż pozostawanie cudzoziemki w nieformalnym związku z obywatelem polskim nie stanowi samoistnej przesłanki do udzielenia wnioskowanego zezwolenia, a udzielenie cudzoziemce kolejnego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z uwagi na pozostawanie w nieformalnym związku z obywatelem polskim, dałoby szansę obejścia obowiązujących przepisów o udzielaniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Po rozpatrzeniu złożonego przez pełnomocnika skarżącej odwołania, Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców zaskarżoną decyzją z dnia 22 grudnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 128 poz. 1175 ze zm./, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach i ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP oraz niektórych ustaw /Dz.U. e 2005 nr 94 poz. 788/ oraz art. 127 par. 2 i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody M. z dnia 18.11.2005 r. odmawiającą udzielenia Natalii D. obywatelce Republiki Białorusi, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
W uzasadnieniu decyzji Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wskazał, że jak wynika z akt sprawy Natallia D. od 1996 r. pozostaje w nieformalnym związku z obywatelem polskim - Mirosławem Z. Z uwagi na powyższy fakt w dniu 4.09.2002 r. decyzją (...) Wojewoda M. udzielił cudzoziemce pierwszego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z terminem ważności do dnia 03.09.2004 r. Następnie, w dniu 02.09.2004 r. decyzją (...) ponownie udzielił wnioskodawczyni zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, z terminem ważności do dnia 02.09.2005 r.
Cudzoziemka występując z wnioskiem o udzielenie przedmiotowego zezwolenia ponownie wskazała na fakt pozostawania w nieformalnym związku z Mirosławem Z., na którego utrzymaniu także pozostaje.
Po przytoczeniu przepisów art. 53 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców przychylił się do stanowiska Wojewody M., iż fakt pozostawania przez cudzoziemkę w nieformalnym związku z obywatelem polskim nie stanowi przesłanki nakładającej na organ prowadzący postępowanie obowiązku udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że w obowiązującym stanie prawnym okolicznością uzasadniającą udzielenie takiego zezwolenia jest pozostawanie cudzoziemca w związku małżeńskim z obywatelem polskim. Jest to wyraz jednej z zasad konstytucyjnych zawartych w art. 18 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, która gwarantuje szczególną ochronę i opiekę przez państwo najważniejszej komórki społecznej jaką jest rodzina. Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy /Dz.U. nr 9 poz. 59 ze zm./ nie wskazuje związku konkubentów jako formy założenia rodziny. Formą taką jest zawarcie związku
małżeńskiego. Zgodnie z art. 23 ww. ustawy małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Na straży tych obowiązków stoi państwo i wymiar sprawiedliwości. Przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie można jednak stosować w drodze analogii do związku konkubentów, gdyż zgodnie z obowiązującym w Polsce prawem, nie rodzi on żadnych obowiązków partnerów względem siebie.
Organ podkreślił także, że Natallia D. nie udokumentowała, że posiada środki finansowe niezbędne do pokrycia kosztów pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Cudzoziemka pozostaje na utrzymaniu Mirosława Z., który do akt sprawy dołączył zaświadczenie o zarobkach, z którego wynika, iż pobiera miesięczne wynagrodzenie w wysokości 4.009,59 PLN. Jednakże, w ocenie organu II instancji, złożone przez Pana Mirosława Z. oświadczenia dotyczące zamiaru pokrywania kosztów utrzymania zainteresowanej w żaden sposób go nie wiąże, gdyż zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie jest zobowiązany do pokrywania kosztów pobytu cudzoziemki w Polsce. Zdaniem organu Natallia D. jest zobowiązana do dostarczenia dokumentacji, jednoznacznie potwierdzającej, iż posiada własne środki finansowe niezbędne do pokrycia kosztów pobytu na terytorium naszego kraju.
W konkluzji organ II instancji stwierdził, że wobec cudzoziemki nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 53 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, a także że Natallia D. nie wykazała, że zachodzą inne okoliczności uzasadniające udzielenie jej przedmiotowego zezwolenia i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody M. z dnia 18.11.2005 r., orzekającą o odmowie udzielenia zainteresowanej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Natalia D. zarzuciła, że decyzja odmawiająca jej udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony jest dla niej krzywdząca i została wydana bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Stwierdziła, że pozostawanie w konkubinacie z obywatelem polskim, wbrew odmiennemu stanowisku organów orzekających, stanowi okoliczność uzasadniającą wydanie zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony. W toku postępowania ustalono, że związek nieformalny z obywatelem polskim nie budzi wątpliwości co do jego prawdziwości, związek istnieje od końca 1996 r. i nosi znamiona związku trwałego. Wskazała, że organ orzekający ingeruje w życie osobiste jej i jej konkubenta zmuszając ich do zawarcia związku małżeńskiego.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do art. 1 par. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ oraz art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd doszedł do przekonania, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, doszło do naruszenia tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jako materialnoprawną podstawa zaskarżonej decyzji wskazany został art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 128 poz. 1175 ze zm./.
W ww. art. 57 ust. 1, w kolejnych punktach 1-10, enumeratywnie wymieniono szereg przesłanek /okoliczności/, których zaistnienie powoduje obligatoryjnie odmowę udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, w tym również te, na które powołał się organ w zaskarżonej decyzji uznając, że Natalii D. należy odmówić udzielenia zezwolenia, albowiem "nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 53". Niewątpliwie artykuł 57 ust. 1 /w tym także pkt 1/ ustawy o cudzoziemcach należy do kategorii przepisów dla organu wiążących, a to oznacza, że jeżeli ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada treści przepisu - skutek jest określony w przepisie, a organ nie ma wyboru co do treści rozstrzygnięcia. Tym większe znaczenie ma więc prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz poprawne odczytanie treści przepisu, gdyż właściwa jego interpretacja jest punktem odniesienia i podstawowym warunkiem prawidłowego rozstrzygnięcia.
Tymczasem Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców uznając, że Natalia D. "nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 53" - i przytaczając w uzasadnieniu decyzji treść przepisów art. 53 ust. 1 oraz ust. 3 - w istocie całkowicie pominął ich analizę w kontekście poczynionych przezeń ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a w szczególności nie odniósł się i nie dokonał oceny przesłanek zawartych w art. 53 ust. 3 pkt 1.
W związku z tym należy zwrócić uwagę, że w art. 53 ust. 1 pkt 1 - 9 wymienione zostały te okoliczności, które powodują, że organ zobligowany jest udzielić cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, natomiast w ustępie 3 art. 53 wymienione zostały /w pkt 1 i 2/ te okoliczności, kiedy "można" udzielić cudzoziemcowi takiego zezwolenia, a zatem kwestię oceny tych okoliczności pozostawiono do uznania organu.
Zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony można udzielić cudzoziemcowi, który "wykaże, że zachodzą inne, niż określone w ust. 1, okoliczności uzasadniające jego zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące oraz że posiada środki finansowe niezbędne do pokrycia kosztów pobytu na tym terytorium".
Tak więc Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, powołując się w zaskarżonej decyzji na art. 57 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i rozpatrując sprawę Natalii D. w kontekście "wymogów, o których mowa w art. 53", powinien był zbadać i ocenić również to, czy podnoszony przez skarżącą fakt wieloletniego pozostawania w nieformalnym, trwałym związku z obywatelem polskim, sprawowania opieki nad jego dzieckiem, może stanowić taką właśnie "inną" okoliczność "uzasadniającą" jej zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz ocenić, czy pozostając od wielu lat na utrzymaniu konkubenta mającego stałe dochody przekraczające 4 tys. zł posiada ona "środki finansowe niezbędne do pokrycia kosztów pobytu na tym terytorium" w rozumieniu przepisu art. 53 ust. 4 ustawy.
Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 7 ww. ustawy o cudzoziemcach do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że również w uregulowanych w rozdziale 4 tej ustawy sprawach zezwoleń na zamieszkanie na czas oznaczony stosuje się przepisy Kpa /poza wyraźnie wyłączonym przez art. 55 ust. 2 artykułem 79/, a zatem stosuje się także art. 7 Kpa, nakazujący organom, aby w toku postępowania miały na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Tymczasem w toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania kwestia "słusznego interesu" Natalii D., w zasadzie w ogóle nie była rozważana. Brak jakichkolwiek rozważań, które dotyczyłyby zindywidualizowanej oceny "słusznego interesu" skarżącej nie tylko narusza wspomnianą wyżej zasadę postępowania wynikającą z art. 7 Kpa, lecz także godzi w ustanowioną w Konstytucji RP zasadę ochrony rodziny i rodzicielstwa - wartościom podlegającym ochronie prawnej tak w prawie polskim, jak i międzynarodowym.
Podejmując decyzję w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zwłaszcza, gdy podejmowana jest ona w sferze uznania administracyjnego, a przesłanką żądania udzielenia zezwolenia są więzy rodzinne, należy dodatkowo uwzględniać postanowienia art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych wolności podpisanej w dniu 4.11.1950 r. w Rzymie /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284/. Prawo wjazdu cudzoziemca i pozostania na terytorium kraju nie są wprawdzie prawami zagwarantowanymi w Konwencji, ale rozstrzygając o tych prawach, państwo powinno uwzględniać prawa chronione przez Konwencję. Art. 8 EKPCz gwarantuje każdemu prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego. Przepis ten może mieć znaczenie, gdy odmawia się cudzoziemcom zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, pomimo związków rodzinnych z cudzoziemcami lub obywatelami polskimi zamieszkującymi w Polsce. Artykuł 8 EKPCz chroni jednostkę /rodzinę/ przed arbitralnością władzy publicznej. Pojęcie rodziny w
rozumieniu art. 8 EKPCz jest szersze, niż wynika to z definicji członka rodziny zawartej w art. 54 ust. 2 /obecnie w art. 53 ust. 2/ ustawy o cudzoziemcach, zwłaszcza, że może obejmować nie tylko prawne ale i faktyczne więzi rodzinne.
W świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału praw Człowieka pojęcie życia rodzinnego odnosi się nie tylko do związków wynikających z małżeństwa ale może obejmować też inne, faktyczne więzi rodzinne. Wspólne zamieszkiwanie, wychowywanie dzieci i prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego wskazuje na istnienie takiego związku. Prawo do poszanowania życia rodzinnego nie ma wprawdzie charakteru absolutnego ale ingerencję władzy publicznej w korzystanie z tego prawa powinny usprawiedliwiać okoliczności wskazane w art. 8 ust. 2 Konwencji, a zatem by ingerencja władzy publicznej była konieczna i miała na celu ochronę wartości tam wskazanych /bezpieczeństwa państwowego, bezpieczeństwa publicznego lub dobrobytu gospodarczego kraju, ochronę porządku i zapobiegania przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób/. Ograniczenia prawa do życia rodzinnego muszą być proporcjonalne. Zasada proporcjonalności wymaga rozważenia sytuacji osobistej i rodzinnej cudzoziemca, w tym między
innymi, długotrwałości pobytu w Polsce, ewentualnych przeszkód do zamieszkania z rodziną w kraju pochodzenia cudzoziemca, w tym skutków wynikających dla rodziny z przeniesienia życia rodzinnego do innego kraju.
Okoliczności te nie zostały wyjaśnione w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga także fakt dwukrotnego uwzględniania /opartych na tych samych przesłankach i w tym samym stanie faktycznym/ wniosków Natalii D. i udzielania jej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Organ przed wydaniem decyzji przeprowadzał postępowanie wyjaśniające i - odmiennie niż w sprawie niniejszej- stwierdzał, że istnieją podstawy do wydania takiego zezwolenia, w tym, że skarżąca posiada środki finansowe niezbędne do pokrycia kosztów pobytu na terytorium RP. Oświadczenia konkubenta o zapewnianiu skarżącej środków utrzymania, poparte dowodami na okoliczność wysokości zarobków uznawano za wystarczające dowody na tę okoliczność. Uzależnianie wydania kolejnego zezwolenia na zamieszkanie od zawarcia przez Natalię D. związku małżeńskiego z obywatelem polskim stanowi niedopuszczalną prawem ingerencję organów państwowych w życie osobiste skarżącej i jej konkubenta i narusza
podstawowe zasady państwa prawa.
Należy więc stwierdzić, że w toku postępowania doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą, wybiórczą interpretację stosowanych przepisów ww. ustawy o cudzoziemcach, jak również przepisów i zasad ogólnych postępowania, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli /art. 7 Kpa/ działać wnikliwie i szybko /art. 12 Kpa/, w sposób budzący zaufanie do organów Państwa /art. 8 Kpa/, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a i c" oraz art. 152 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.