Tezy
W ocenie Sądu, wyrażone w zaskarżonej decyzji tezy o konieczności ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego /o spełnieniu przesłanek z art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach - Dz.U. nr 128 poz. 1175 ze zm./ sformułowane zostały w sposób arbitralny, w oderwaniu od zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego. W sprawie niniejszej organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie wskazał, jakie elementy bezpieczeństwa i porządku publicznego, ani jakie interesy Rzeczypospolitej Polskiej byłyby zagrożone w sytuacji, gdyby skarżąca nadal przebywała na terytorium Polski.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Nguyen Thi H.-P. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia 19 kwietnia 2005 r. (...) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony -uchyla zaskarżoną decyzję; (...).
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 19 kwietnia 2005 r. (...), wydaną na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 oraz ust. 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 128 poz. 1175 ze zm./ oraz art. 127 par. 2 i art. 138 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./, Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z 30 grudnia 2004 r. (...) odmawiającą Nguyen Thi H.-P. udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i zobowiązującą cudzoziemca do opuszczenia terytorium Polski w terminie 7 dni od doręczenia decyzji, zawierającą rygor natychmiastowej wykonalności, w następującym stanie faktycznym:
W dniu 30 lipca 2004 r. Nguyen Thi H.-P., obywatelka Wietnamu wystąpiła z wnioskiem do Wojewody M. o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w trybie ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. W uzasadnieniu wniosku podała, iż w Polsce mieszka jej mąż z którym tworzy rodzinę. Do wniosku załączone zostały między innymi potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie: paszportu, odpisu skróconego aktu małżeństwa strony z obywatelem Polski i umowy najmu lokalu mieszkalnego a także kopia zaświadczenia z banku o wysokości środków na rachunku bankowym.
Decyzją z 30 grudnia 2004 r. Wojewoda M. odmówił udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Jednocześnie decyzją tą organ zobowiązał stronę do opuszczenia terytorium Polski w terminie 7 dni od doręczenia decyzji i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną decyzji powołał przepisy art. 57 ust. 1 pkt 4 i 5 w związku z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach oraz art. 104 par. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji zarzucił stronie, że jej związek małżeński - formalnie zawarty 10 lipca 2004 r. - faktycznie nie istnieje gdyż pomiędzy małżonkami brak jest rzeczywistej więzi psychicznej, ekonomicznej i fizycznej. Świadczą o tym, ujawnione w toku przeprowadzonego postępowania, rozbieżności między małżonkami, dotyczące wsparcia finansowego otrzymywanego przez cudzoziemkę od męża, wizyt strony u lekarza, częstotliwości odwiedzin strony przez /pracującego w Niemczech/ męża czy sposobu wspólnego
spędzania wolnego czasu. Organ stwierdził, że pomiędzy małżonkami jest rozdzielność majątkowa, małżonkowie nie mieszkają razem. Strona słabo zna język polski. Organ odwoławczy stwierdził, że Konstytucja w art. 18 ustanawia zasadę, że rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod opieką Rzeczypospolitej Polskiej, ale żaden z przepisów Konstytucji nie ustanawia prawa podmiotowego cudzoziemca do wjazdu i pozostania na terytorium Polski. Ponadto art. 37 ustawy zasadniczej zapewnia cudzoziemcom korzystanie z praw i wolności zapewnionych w Konstytucji z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ustawach. W tej sytuacji pomimo faktu, że Cudzoziemka jest matką małoletniego obywatela polskiego, nie można pominąć okoliczności, że Jej dotychczasowe postępowanie tj. kilkuletni nielegalny pobyt na terytorium Polski, nielegalne przekroczenie granicy stanowi rażące naruszenie obowiązujących w Polsce przepisów prawa, co ze względu na konieczność ochrony porządku publicznego przemawia za podjęciem decyzji o odmowie
udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W tym przypadku, negatywne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy jest w pełni uzasadnione nawet, jeżeli decyzja taka mogłaby być uznana za ingerencję władzy publicznej w życie rodzinne, ponieważ w tym przypadku ingerencja taka jest w pełni zasadna.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła błędną interpretację art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 55 ust. 1 pkt 1 -7 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o Cudzoziemcach a także niezastosowanie zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i wniosła o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
W następstwie rozpatrzenia odwołania Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców, zaskarżoną decyzją z 19.04.2005 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. z 30 grudnia 2004 r. (...). Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody M. i podał, iż naruszanie przez cudzoziemkę polskiego prawa w przeszłości nie daje gwarancji, że będzie Ona przestrzegała norm prawnych w przyszłości, co prowadzi do stwierdzenia, że pobyt Cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej.
W skardze na powyższą decyzję Nguyen Thi H.-P. podniosła zarzuty:
- błędnej interpretacji art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach,
- nieuwzględnienia art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego braku zastosowania zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa,
- błędnej interpretacji art. 55 ust. 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach
i wniosła o udzielenie zamieszkania na czas oznaczony.
W uzasadnieniu skargi podkreśliła, iż organy bezzasadnie uznały, że związek małżeński z obywatelem Polski został zawarty wyłącznie w celu uzyskania prawa pobytu na terytorium Polski. Podała, że podniesione przez organ okoliczności takie jak brak wspólnego zamieszkiwania małżonków, nie posługiwanie się przez małżonków językiem zrozumiałym dla obojga czy niezgodność małżonków co do istotnych okoliczności, które ich dotyczą - nie świadczą o zawarciu związku małżeńskiego w celu obejścia przepisów ustawowych. Skarżąca wyjaśniła, iż z uwagi na sytuację życiową i materialną małżonek musiał podjąć pracę w Niemczech, ponieważ w Warszawie /miejscu zamieszkania/ jej nie otrzymał. Koszty wynajmu mieszkania w Warszawie oraz utrzymania rodziny ponosi mąż skarżącej, który odwiedza rodzinę w weekendy. Skarżąca kontaktuje się z mężem telefonicznie oraz przez internet. Odnosząc się do kwestii słabej znajomości języka polskiego skarżąca stwierdziła, iż nie świadczy to, że zawarła związek małżeński w celu obejścia stosownych
przepisów. Jako cudzoziemce nauka języka polskiego przychodzi z trudem. Również rozdzielność majątkowa między małżonkami zdaniem skarżącej nie może przemawiać na jej niekorzyść istotne jest bowiem to aby posiadać środki finansowe - stosownie do art. 53 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy o cudzoziemcach - wystarczające na pokrycie kosztów zamieszkania, utrzymania i leczenia siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu, bez potrzeby korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Również podniesione przez organ rozbieżności w zeznaniach małżonków zdaniem skarżącej nie mogą w ocenie skarżącej uzasadniać decyzji odmownej.
Skarżąca oświadczyła również, iż złożyła wniosek o zezwolenie na zamieszkanie w celu zalegalizowania pobytu w Polsce a podane podczas przesłuchania informacje dotyczące nielegalnego przekroczenia granicy nie uzasadniają odmowy z uwagi na względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interesu RP, stosownie do art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach. Nadmieniła, iż nie weszła w konflikt z prawem karnym, jak również nie prowadziła działalności zagrażającej interesom bezpieczeństwa państwa.
Skarżąca oświadczyła ponadto, iż organy przeprowadziły postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z naruszeniem art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, określających zasadę prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w motywach uzasadnienia decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do art. 1 par. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 poz. 1269/ oraz art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, doszło do naruszenia tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jako materialnoprawną podstawa zaskarżonej decyzji wskazane zostały art. 57 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 128 poz. 1175 ze zm./.
Stosownie do przepisu art. 57 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, "cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli podstawą ubiegania się o zezwolenie jest zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem polskim (...) a związek małżeński zawarty został w celu obejścia przepisów o udzielaniu zezwolenia na zamieszkanie na czas znaczony /pkt 4/ oraz jeżeli "wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskie" /pkt 5/.
Niewątpliwie artykuł 57 ust. 1 /w tym także pkt 4 i 5/ ustawy o cudzoziemcach należy do kategorii przepisów dla organu wiążących, a to oznacza, że jeżeli ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada treści przepisu - skutek jest określony w przepisie, a organ nie ma wyboru co do treści rozstrzygnięcia. Tym większe znaczenie ma więc prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz poprawne odczytanie treści przepisu, gdyż właściwa jego interpretacja jest punktem odniesienia i podstawowym warunkiem prawidłowego rozstrzygnięcia.
Tymczasem Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców zarzucił skarżącej fikcyjność małżeństwa stwierdzając: należy podkreślić, iż w stosunku do Nguyen Thi H. zachodzą przesłanki określone w art. 55 ust. 1 pkt 3, pkt 5 i pkt 6 powołanej ustawy o cudzoziemcach, co w myśl art. 57 ust. 1 pkt 4 stanowi postawę do odmowy udzielenia Zainteresowanej wnioskowanego zezwolenia (...).
Należy jednak stwierdzić, że w art. 55 ust. 1 pkt 3, 5 i 6 ustawy o cudzoziemcach - wskazanym w uzasadnieniu decyzji przez organ odwoławczy jako jedna z przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia - wymienione zostały te okoliczności /[małżonkowie nie zamieszkują wspólnie, nie mówią językiem zrozumiałym dla obojga oraz nie są zgodni co do dotyczących ich istotnych okoliczności/, których zaistnienie obliguje organ wyłącznie do ustalenia, "czy związek małżeński nie został zawarty w celu obejścia przez cudzoziemca przepisów o udzielaniu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że wymienione tam okoliczności nie powinny być traktowane przez organy administracyjne jako samodzielne przesłanki do wydawania decyzji negatywnych w omawianym zakresie. Dopiero dalsze ustalenia [wskazujące na fikcyjność małżeństwa] organu poczynione - w związku z zaistnieniem wskazanych w art. 55 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o cudzoziemcach okoliczności -
uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia negatywnego dla strony.
Istotne w rozpatrywanej sprawie jest to, że strona /ani jej małżonek/ w toku postępowania administracyjnego nie kwestionowała faktów związanych z oddzielnym zamieszkiwaniem co jest uzasadnione wykonywaniem pracy przez męża skarżącej w Niemczech. Poza tym jak wynika z materiału dowodowego - na co powołał się również organ I instancji (...) - zgromadzonego w sprawie małżonkowie kontaktują się przez internet oraz telefonicznie, co w ocenie Sądu w kontekście ustalonego stanu faktycznego, nie może przemawiać na niekorzyść skarżącej.
Również poza sporem jest okoliczność, że skarżąca nie włada językiem polskim, jak sama zeznała do protokołu, "słabo mówię po polsku, więcej rozumiem po polsku" (...) co nie jest jednak, w ocenie Sądu, równoznaczne z tym, że małżonkowie nie mówią językiem zrozumiałym dla obojga /art. 55 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach/. Organy prowadzące postępowanie administracyjne nie wyjaśniły bowiem w jakim języku porozumiewają się małżonkowie, czy mówią językiem zrozumiałym dla obojga.
W uzasadnieniu decyzji organy powołały się na rozbieżności ujawnione w trakcie przesłuchania skarżącej i jej małżonka dotyczące okoliczności sposobu spędzania wolnego czasu, częstotliwości odwiedzin skarżącej przez męża oraz sytuacji związanej z zajściem skarżącej w ciążę - powołując się przy tym na treść zeznań złożonych podczas przesłuchania małżonków. Organy pominęły jednak zupełnie w swych rozważaniach treść zeznań /konfrontacji/ skarżącej oraz jej męża, złożonych przed organem I instancji, w zakresie wyjaśnienia powyższych rozbieżności. (...). Brak oceny tych wyjaśnień /dotyczących istotnych okoliczności odnoszących się do małżonków/ przez organy uniemożliwia właściwą kontrolę sądową poprawności decyzji.
Jednocześnie należy wskazać, iż w myśl art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, "zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony można udzielić cudzoziemcowi, który wykaże, że zachodzą inne, niż określone w ust. 1 okoliczności uzasadniające jego zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące oraz że posiada środki finansowe niezbędne do pokrycia kosztów pobytu na tym terytorium".
Skarżąca we wniosku o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony wskazała zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem Polski a organy przeprowadziły postępowanie administracyjne wyłącznie w zakresie badania przesłanki z art. 53 ust. 1 pkt 6 ustawy o cudzoziemcach. Tymczasem do wniosku załączone zostało zaświadczenie bankowe o posiadanych przez skarżącą środkach finansowych (...) a skarżąca przedstawiła już na etapie postępowania przed Wojewodą M. odpis skrócony aktu urodzenia w dniu 3.11.2004 r. dziecka (...). Również sama skarżąca składając wniosek o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie nie wskazywała konkretnej podstawy prawnej. Okoliczności te w ocenie Sądu wskazują, że organy administracyjne powinny były zbadać i ocenić również to, czy podnoszony przez skarżącą fakt posiadania małoletniego dziecka, obywatela polskiego, nad którym sprawuje władzę rodzicielską, może stanowić taką właśnie inną okoliczność uzasadniającą jej zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz ocenić, czy
posiada ona środki finansowe niezbędne do pokrycia kosztów pobytu na tym terytorium /art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach/.
Bezsporne jest, że skarżąca w dacie złożenia wniosku nie posiadała dokumentu podróży, na podstawie którego nastąpił jej wjazd do Polski. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca zawarła umowę najmu mieszkania w domu znajdującym się w Warszawie, oraz że dysponuje środkami finansowymi ulokowanymi w Deutsche Bank. Organ orzekający przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien wyjaśnić, czy środki zgromadzone na rachunku bankowym są faktycznie wykorzystywane na bieżące potrzeby skarżącej i jej syna, żądając np. informacji o obrotach na rachunku.
Stwierdzić ponadto należy, iż argument organu odwoławczego, że pobyt skarżącej jest niepożądany ze względu na konieczność ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego nie został dostatecznie wykazany. Ze znajdujących się bowiem w aktach administracyjnych pism Komendy Stołecznej Policji Wydziału Postępowań Administracyjnych z 4 października 2004 r., (...) oraz z 20 listopada 2004 r., (...) wynika, że, "w miejscu zamieszkania cudzoziemka posiada pozytywną opinię" a także, że "nie narusza ładu i porządku publicznego" (...). Kategoryczny pogląd organu odwoławczego, w zakresie zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, bez /zakwestionowania/ odniesienia się do powołanych opinii Komendy Stołecznej Policji, jest w ocenie Sądu, nieuzasadniony. Dodatkowo stanowisko organu zgodnie z którym każde ewentualne naruszenie prawa stanowi już podstawę decyzji o odmowie przedłużenia zezwolenia na zamieszkanie z uwagi na konieczność ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego stanowi wykładnię omawianego przepisu zbyt
rozszerzającą. Nie każde naruszenie prawa może być w ten sposób kwalifikowane, a ustalenie tej okoliczności wymaga wskazania faktu naruszenia oraz uzasadnienia dlaczego to naruszenie stanowi zagrożenie dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Wątpliwości budzi nie tylko wywodzenie przez organ z samego faktu nielegalnego pobytu skarżącej na terytorium RP tak kategorycznych ocen co do jej przyszłych zachowań- które w tej sytuacji należałoby uznać za nieuzasadnione, lecz również nieuwzględnienie i zaniechanie oceny /w kontekście przyjętych jako podstawa decyzji przesłanek z art. 57 ust. 1 pkt 5/ innych okoliczności oraz zachowań skarżącej, w tym m.in. faktu, że jednak podjęła działania w celu zalegalizowania pobytu w Polsce /składając wniosek o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony/, troszczy się o dziecko i sama pełni - podczas nieobecności męża w Polsce - obowiązki rodzicielskie.
W ocenie Sądu, wyrażone w zaskarżonej decyzji tezy o konieczności ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego /o spełnieniu przesłanek z art. 57 ust. 1 pkt 5/ sformułowane zostały w sposób arbitralny, w oderwaniu od zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego. W sprawie niniejszej organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie wskazał, jakie elementy bezpieczeństwa i porządku publicznego, ani jakie interesy Rzeczypospolitej Polskiej byłyby zagrożone w sytuacji, gdyby skarżąca nadal przebywała na terytorium Polski.
Należy więc stwierdzić, że w toku postępowania doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwą, wybiórczą interpretację stosowanych przepisów ww. ustawy o cudzoziemcach, jak również przepisów i zasad ogólnych postępowania, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli /art. 7 Kpa/ działać wnikliwie i szybko /art. 12 Kpa/, w sposób budzący zaufanie do organów Państwa /art. 8 Kpa/, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a i c" oraz art. 152 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.