Tezy
Zobowiązanie wynikające z art. I ust. 2 Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonej w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 5, poz. 28), do uznawania za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw wszystkich dyplomów (dokumentów) o ukończeniu szkół wyższych na terytorium każdego z nich należy rozumieć w tym sensie, że chodzi o te wszystkie dyplomy, które spełniają wymagania Konwencji. To zaś oznacza obowiązek oceny, czy uzyskany za granicą dyplom jest dyplomem (dokumentem) wydanym na terytorium jednego z Umawiających się Państw, podpadającym pod przepisy Konwencji praskiej, i dopiero wówczas, kiedy ocena taka zostanie dokonana, a jej wynik będzie pozytywny, właściwy podmiot będzie zobowiązany do zastosowania przepisów Konwencji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Sulimierski, Sędziowie NSA Elżbieta Stebnicka, Zygmunt Niewiadomski (spr.), Protokolant Mariola Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Krajowego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2003 r. sygn. akt I S.A. 1884/02 w sprawie ze skargi Z. B. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu M. w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 11 lipca 2002 r. Minister Edukacji Narodowej i Sportu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] odmawiające Z. B.wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu M. w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku psychologia. W uzasadnieniu Minister podniósł, że w wyniku postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie tego postanowienia ustalono, iż wnioskodawczyni nie odbyła studiów w M. w K., lecz uczęszczała na zajęcia wyłącznie w Polsce, w jednostce o nazwie Centrum Kształcenia M. w K., która w świetle prawa polskiego - ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 z późn. zm.) - nie była ani wyższą uczelnią, ani też filią lub inną jednostką organizacyjną, w tym przypadku ukraińskiej uczelni.
W/w postanowienie Z. B. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając Ministrowi, że ten bezpodstawnie odmówił wydania żądanego zaświadczenia, mimo iż był do tego zobowiązany przepisami prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 1884/02, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...], w uzasadnieniu stwierdzając, że Minister Edukacji Narodowej i Sportu w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, nie był upoważniony do badania, w jaki sposób uzyskany został przedkładany w tym postępowaniu dyplom ukończenia ukraińskiej uczelni, lecz co najwyżej do badania czy dyplom ten jest autentyczny i czy jest uznawanym w Ukrainie dyplomem uprawniającym do ubiegania się o stopień naukowy, o którym mowa w Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonej w Pradze dnia 7 września 1972 r. i ratyfikowanej przez Polskę (Dz.U. z 1975 r. Nr 5, poz. 28).
Sąd uznał, że skoro Minister Edukacji Narodowej i Sportu ustalił, iż przedstawiony dyplom jest zgodny z wzorcem państwowym obowiązującym uczelnie ukraińskie, a w/w uczelnia posiada wymagany w tym kraju najwyższy - czwarty stopień akredytacji, dający prawo do wydawania dyplomów specjalisty i magistra, które umożliwiają ich posiadaczom ubieganie się o stopień naukowy, to dyplom ten spełniał warunki do uznania go w Polsce za
równoważny z dyplomem magistra w myśl przepisów Konwencji, stosownie do których rządy państw będących jej stronami, na zasadzie wzajemności, uzgodniły uznawanie za równorzędne, wszystkich wydawanych na ich terytoriach dokumentów m.in. o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu lub wydziałów, uprawniające ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy.
Nadto Sąd stwierdził, że odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego równoważność dyplomu ukończenia szkoły wyższej w K. z polskim dyplomem ukończenia studiów na kierunku psychologia z tego powodu, że wydany przez uczelnię w K. dyplom Minister poddał badaniu co do zgodności z przepisami ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym i ocenie zgodności systemu kształcenia przyjętego w tej uczelni, narusza przepisy zarówno wymienionej Konwencji jak i ramy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., zaś naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok NSA wniósł Prokurator Krajowy, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. I ust. 2 Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych w związku z art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 8, art. 173 § 2 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 102 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) , wniósł o uchylenie zaskarżonego
wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu Prokurator Krajowy podniósł, powołując się w tej mierze na dotychczasowe orzecznictwo NSA, że zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie jest urzędowym poświadczeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Wynika z tego, że organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda poświadczenia nieprawdy, dalej dowodząc, że tak właśnie postąpił Minister Edukacji Narodowej i Sportu w niniejszej sprawie, skoro M. w K. nigdy nie ubiegała się o zgodę Ministra Edukacji Narodowej i Sportu na otwarcie zamiejscowej jednostki organizacyjnej z siedzibą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. To zaś oznacza, zdaniem Prokuratora Krajowego, że działalność przedmiotowej Akademii prowadzona w Warszawie w jednostce o nazwie: Centrum Kształcenia M. w K. została podjęta z naruszeniem przepisów i jest nielegalna, a osoby ubiegające się o uznanie dyplomu ukończenia M. w K. za równoważny z polskim dyplomem magistra na kierunku psychologia - nie odbyły studiów nawet w
wymienionym Centrum Kształcenia w pełnym, wskazanym w dyplomie czasie. W związku z powyższym nie można zgodzić się z poglądem Sądu - stwierdza Prokurator - że Minister Edukacji Narodowej i Sportu naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 218 § 2 k.p.a., poprzez dokonywanie ustaleń odnośnie trybu studiów i sposobu otrzymania przedmiotowego dyplomu.
Zdaniem Prokuratora Krajowego - nie można podzielić poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego co do interpretacji przepisów powołanej Konwencji, sporządzonej w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r., bowiem w świetle przepisów ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. Nr 39, poz. 443 z późn. zm.) oraz Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. (Dz.U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439), których Rzeczypospolita Polska stała się stroną, nie można interpretować umowy międzynarodowej w oderwaniu od okresu, w jakim została zawarta i ratyfikowana, a tym samym od uwarunkowań prawnych do jakich jej postanowienia się odnoszą.
W dacie zawierania Konwencji praskiej, jak i jej ratyfikacji (1975 r.), zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 listopada 1958 r. o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz.U. z 1969 r. Nr 4, poz. 31 z późn. zm., a w dacie ratyfikacji - tekst jedn. Dz.U. z 1973 r. Nr 32, poz. 191) zgodnie z treścią przepisów ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 1985 r. Nr 42, poz. 201 z późn. zm.), jak też ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 z późn. zm.), z daty zawierania Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy sporządzonego 18 maja 1992 r. w Warszawie, dotyczącego stosowania Konwencji z 1972 r., tak w Polsce, jak i w pozostałych krajach sygnatariuszy Konwencji sporządzonej w Pradze, nie przewidywano tworzenia na terytorium danego państwa uczelni innych państw, czy też możliwości tworzenia jednostek uczelni takich państw. Nie ulega więc wątpliwości - podkreśla Prokurator - że żadne z umawiających się państw sygnatariuszy Konwencji
ustalając jej tekst, nie brało pod uwagę, iż może zaistnieć taka sytuacja, że kształcenie studentów danego państwa będzie odbywało się w całości, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w innym państwie, a tym samym, że dojdzie do wydania dyplomu uczelni, mimo faktycznego odbycia studiów poza nią.
To zaś oznacza - zdaniem Prokuratora Krajowego - że Naczelny Sąd Administracyjny uchylając przedmiotowe postanowienie w ogóle nie wskazał na konieczność uwzględnienia przyjętych przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu reguł interpretacyjnych przepisów Konwencji i ich udokumentowania, przyjmując arbitralnie i wiążąco dla organu mającego rozpoznać ponownie sprawę, iż przedmiotowe dyplomy wydane przez M. w K., uzyskane w trybie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia - spełniają warunki do uznawania ich w Polsce za równoważne z dyplomem magistra.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Stosownie do regulacji art. 102 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) w sprawach, w których Sąd Najwyższy umorzy postępowanie z wniosku o rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o tym Sądzie (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), nierozpoznaną do dnia 1 stycznia 2004 r., strona może w myśl przywołanej wyżej ustawy wnieść, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia Sądu Najwyższego o umorzeniu postępowania, skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271).
Na tej podstawie, w związku z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt III RN 124/03) umarzającym postępowanie z wniosku Prokuratora Krajowego o rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2003 r. (sygn. akt I SA 1884/02), uchylającego postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 11 lipca 2002 r., odmawiające Z. B. wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu M. w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych, Prokurator Krajowy, pismem procesowym z dnia 26 lutego 2004 r., wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od przywołanego wyżej wyroku NSA. Mając to na uwadze oraz uwzględniając, iż działający na prawach strony Prokurator z uprawnieniami jak strona, łącznie z prawem wniesienia skargi kasacyjnej, oparł skargę o ustawowe wymagania, wskazując w szczególności podstawy kasacji oraz formułując żądanie zmiany zakwestionowanego wyroku NSA, należało uznać wniesioną skargę kasacyjną za dopuszczalną.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę podzielił jej zarzuty co do naruszenia, w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem, przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Sąd, wyrokując w sprawie w dniu 3 stycznia 2003 r., a priori założył, że dyplom jaki uzyskała Z. B. w M. w K. jest dyplomem (dokumentem), do którego zastosowanie mają przepisy Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonej w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r., ratyfikowanej m.in. przez Polskę (Dz.U. z 1975 r. Nr 5, poz. 28), zwanej dalej Konwencją praską. Tymczasem z przepisów Konwencji praskiej nie wynika, że wszystkie - bez wyjątku - dyplomy, wydane na terytoriach Umawiających się Państw mogą być uznawane za równorzędne. Już z redakcji art. I ust. 2 Konwencji wynika, że za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw mogą być uznawane dyplomy (dokumenty) o ukończeniu szkół wyższych typu uniwersyteckiego lub politechnicznego, uprawniające ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy. Nadto uznawać za równorzędne można - w myśl redakcji art. I ust. 2
Konwencji - dyplomy (dokumenty) o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu. Jeżeli tak, to zobowiązanie wynikające z art.I ust.2 Konwencji praskiej do uznawania za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw wszystkich dyplomów (dokumentów) o ukończeniu szkół wyższych na terytorium każdego z nich należy rozumieć w tym sensie, że chodzi o te wszystkie dyplomy, które spełniają wymogi Konwencji. To zaś oznacza obowiązek oceny czy uzyskany za granicą dyplom jest dyplomem (dokumentem) wydanym na terytorium jednego z Umawiających się Państw, podpadającym pod przepisy Konwencji praskiej i dopiero wówczas, kiedy ocena taka zostanie dokonana, a jej wynik będzie pozytywny, właściwy podmiot będzie zobowiązany do zastosowania przepisów Konwencji.
Takiej oceny w sprawie nie dokonano. Co prawda, Minister Edukacji Narodowej i Sportu, wydając postanowienie odmawiające Z. B. uznania przedłożonego przez nią dyplomu za równorzędny z dyplomem polskim, przeprowadził określone postępowanie wyjaśniające, z powołaniem się na przepis art. 218 § 2 k.p.a., ale było to postępowanie w większej mierze nastawione na wyjaśnienie sposobu, metod i treści nauczania w przedmiotowej uczelni ukraińskiej, co z kolei zasadnie zakwestionował Sąd w skarżonym wyroku z dnia 3 stycznia 2003 r., jako że kwestie te rzeczywiście pozostają w samodzielnej gestii uczelni, czyniąc nieuprawnionymi działania organu administracji w tej mierze. Sąd przeszedł natomiast do porządku nad tym, iż Minister Edukacji Narodowej i Sportu, prowadząc postępowanie w sprawie, nie ustalił podstawowej dla rozstrzygnięcia okoliczności, a mianowicie czy uzyskany przez Z. B. dyplom jest dyplomem (dokumentem) w rozumieniu przepisów Konwencji praskiej; innymi słowy czy Konwencja ta znajduje zastosowanie w sprawie.
W tym celu należało ustalić - przeprowadzając stosowne postępowanie wyjaśniające, w myśl regulacji art. 218 § 2 k.p.a. - rodzaj studiów dokumentowanych przedmiotowym dyplomem, a następnie przesądzić czy do tego rodzaju studiów znajdują zastosowanie przepisy Konwencji praskiej. Jeżeli zatem były to studia w systemie kształcenia na odległość, jak utrzymuje Zainteresowana, a z materiałów sprawy nie wynika, aby ta istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność została wyjaśniona, to wówczas rodzi się pytanie czy Umawiające się Państwa sporządzając Konwencję, miały na uwadze ten rodzaj studiów. W dacie sporządzania Konwencji studia na odległość nie były przecież studiami powszechnie występującymi - jeżeli w ogóle występowały ówcześnie w praktyce akademickiej - a już z pewnością dotyczyło to studiowania na odległość przekraczającego granice państw.
Ma zatem rację Prokurator Krajowy podnosząc, iż nie bez znaczenia dla uznania dyplomu uczelni zagranicznej wydanego przez państwo - stronę Konwencji praskiej, pozostają uwarunkowania, w jakich następowało jej sporządzanie. I choć kryterium to nie może być odnoszone w jednakowym stopniu do każdej umowy międzynarodowej, to w niniejszym przypadku fakt ten mógł mieć znaczenie w sprawie. To, że Konwencja, o której mowa, została sporządzona w 1972 r., a więc przed ponad trzydziestu laty w innych warunkach polityczno-ustrojowych i gospodarczych, kształtujących system szkolnictwa wyższego w państwach jej sygnatariuszy, rzeczywiście nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów Konwencji. Ówczesne szkolnictwo wyższe zamknięte było w granicach państw - sygnatariuszy Konwencji, a granice te były trudne do przekroczenia. W konsekwencji zamieszkiwanie na obszarze jednego państwa, a studiowanie (pobieranie nauki) na obszarze innego, było co do zasady utrudnione, wręcz niemożliwe. Tak samo jak studiowanie na
odległość, wobec ówczesnych prostych środków łączności, podlegających nadto w kontaktach międzynarodowych daleko idącej kontroli poszczególnych państw sygnatariuszy Konwencji. Nie można zatem jednoznacznie zakładać, że sygnatariusze Konwencji, w tym ówczesne władze PRL, wyrażały wolę wyjścia poza uznanie za równoważne dokumentów ukończenia szkół określonych w Konwencji, innych niż te, które zostały uzyskane w wyniku ukończenia szkoły, w tym wyższej, na terytorium państwa - sygnatariusza Konwencji. W ustaleniach Konwencji brak jest odniesień do przyszłych, spodziewanych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość. Również analiza zachowanych materiałów przygotowawczych do Konwencji, znajdujących się w materiałach sprawy, nota bene dość bogatych ze względu na rolę Polski jako depozytariusza przedmiotowej umowy międzynarodowej, nie daje jednoznacznych podstaw do twierdzenia, aby zamiarem Umawiających się Państw było wzajemne uznawanie za równorzędne na ich terytoriach dokumentów o ukończeniu szkół wyższych
tego samego typu, uzyskanych na podstawie planowanych, a tym bardziej spodziewanych nowych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość przekraczającego granice państw.
Interpretacja ta znajduje potwierdzenie w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w dniu 23 maja 1969 r. (Dz.U. z 1990 r. Nr 74, poz. 439),oraz przepisach ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. Nr 39, poz. 443 ze zm.). I mimo, że zarówno ta ustawa jak i w/w Konwencja weszły do porządku prawnego RP już po ratyfikowaniu przez Polskę Konwencji praskiej, to ustalenia Konwencji wiedeńskiej, do której odsyła ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r., zawierają w tej mierze uniwersalne zasady interpretacji umów międzynarodowych i jako takie mogą i winny znaleźć zastosowanie w sprawie rozpoznawanej przez Sąd. Stosownie do art. 31-33 Konwencji wiedeńskiej, traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu (art. 31 ust. 1), a nadto można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji, łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu oraz
okolicznościami jego zawarcia (art. 32).
Jeżeli zatem w niniejszej sprawie, ze skargi kasacyjnej Prokuratora Krajowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przez Sąd, wyrokujący w dniu 3 stycznia 2003 r., przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a jednocześnie naruszenie prawa materialnego (art. I ust. 2 Konwencji praskiej) przez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie, to był zobowiązany do uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.