Tezy
Brak odniesienia się przez sąd administracyjny, wydający wyrok zaskarżony skargą kasacyjną przy ocenie zaistnienia bezprzedmiotowości decyzji o wydaleniu cudzoziemca, do postanowień Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284/, zwłaszcza wobec stawianych przez stronę w tym względzie jednoznacznych zarzutów, może być oceniony jako naruszenie art. 328 par. 2 Kpc w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Mzyk, Sędziowie NSA Zygmunt Niewiadomski, Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./, Protokolant Agnieszka Kwiatkowska, po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2003r. sygn. akt V SA 2183/03 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o wydaleniu uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2003 r. sygn. akt V SA 2183/03 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji - skargę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w dniu [...] maja 1997 r. Wojewoda Warszawski decyzją Nr [...] orzekł o wydaleniu skarżącego - obywatela Wielkiej Libijskiej Arabskiej Dżamahiriji Ludowo-Socjalistycznej z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. Nr [...].
Skarżący złożył do Wojewody Mazowieckiego wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o wydaleniu jako bezprzedmiotowej. We wniosku podniesiono, że decyzja o wydaleniu nie została wykonana z przyczyn niezależnych od cudzoziemca, a także, iż została wydana w innym stanie prawnym niż obowiązujący w dacie złożenia wniosku. Stosownie do art. 53 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz. U. z 2001 r. Nr 127, poz. 1400/ cudzoziemca nie wolno wydalić lub zobowiązać do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli naruszałoby to postanowienia Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. /Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 i 285, z 1995 r. Nr 36, poz. 175, 176 i 177 oraz z 1998 r. Nr 147, poz. 962/. Według skarżącego policja utraciła kompetencje do wykonania decyzji o wydaleniu z upływem 90 dni od chwili jego zatrzymania.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o wydaleniu. Prezes Urzędu do Spraw Cudzoziemców i Repatriacji po rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Wojewody Mazowieckiego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając w uzasadnieniu, że stosownie do art. 162 ( 1 pkt 1 kpa organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Jak to wynika z "doktryny prawnej, bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązania na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie
prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek".
Decyzja o wydaleniu, której wygaśnięcia domaga się skarżący, została wydana na podstawie art. 15 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz. U. z 1992 r. Nr 7, poz. 30 ze zm./, z uwagi na fakt, że skarżący przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie, bez ważnej wizy, dokumentu podróży oraz bez dopełnienia obowiązku meldunkowego, a ponadto został skazany wyrokiem polskiego sądu na karę jednego roku pozbawienia wolności. Zgromadzone materiały dowodowe potwierdzały fakt, że cudzoziemiec w sposób rażący naruszał obowiązujący w Polsce porządek prawny i w związku z tym jego dalszy pobyt został uznany za niepożądany. Ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach także przewiduje możliwość wydalenia z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osób przebywających w kraju bez wymaganego prawem zezwolenia na wjazd i pobyt, bez ważnego dokumentu podróży a także osób w sposób rażący naruszających obowiązujący w Polsce porządek prawny, nie nastąpiła więc taka zmiana przepisów prawa, która
powoduje z mocy prawa bezprzedmiotowość decyzji o wydaleniu.
W ustawie z 1997 r. o cudzoziemcach zamieszczono przepis art. 53, zgodnie z którym cudzoziemca nie wolno wydalić lub zobowiązać do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli naruszałoby to postanowienia Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, jednakże wprowadzenie tego przepisu nie powoduje w ocenie organu odwoławczego bezprzedmiotowości decyzji wydanych przed jego wejściem w życie a do chwili obecnej niewykonanych. Takie rozwiązanie musiałoby wynikać wprost z przepisu prawa. Upływ 90 dni od chwili zatrzymania nie ma według organu znaczenia w sprawie, bowiem "jest to termin instrukcyjny dla organów policji i jego niedotrzymanie nie powoduje utraty mocy obowiązującej decyzji o wydaleniu, która nadal podlega wykonaniu".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący podkreślił, że różne organy w różny sposób rozumieją pojęcie "wykonania decyzji o wydaleniu", a sam fakt, że przebywa on na terenie Polski jeszcze nie świadczy o tym, że decyzja nadal może być wykonywana. Jeżeli władze uznają, że zachodzą podstawy do ponownego wydalenia, powinny wydać nową decyzję o wydaleniu, bowiem decyzja ta ma charakter jednorazowy w tym sensie, że tylko raz można ją wykonać przez doprowadzenie do opuszczenia terytorium państwa. Ta sama decyzja nie może natomiast stanowić podstawy do kolejnej deportacji.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia [...] maja 1997 r. o wydaleniu cudzoziemca z Polski jest postępowaniem odrębnym i nowym względem tego, które zostało zakończone decyzją o wydaleniu. Jego przedmiotem nie jest weryfikacja i ocena prawidłowości decyzji o wydaleniu.
Sąd przytoczył treść przepisu art. 162 kpa oraz stwierdził, że żadna z przesłanek określonych tym przepisem do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o deportacji skarżącego nie zachodzi.
Podniesione przez skarżącego zarzuty Sąd nie uznał za trafne. Okoliczność, że w nowy sposób została uregulowana ustawowo kwestia wydalenia cudzoziemca nie oznacza, że dotychczasowa decyzja stała się bezprzedmiotowa. Musiałby tak stanowić wyraźny, nakazujący stwierdzenie jej wygaśnięcia przepis prawa, a ustawa z 1997 r. określająca nową regulację, nie zawiera takiego przepisu. Argumenty strony dotyczące stosowania Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności według Sądu zmierzają do oceny prawidłowości decyzji deportacyjnej a więc decyzji wydanej w odrębnym postępowaniu wobec tego, iż Konwencja ta obowiązuje Polskę od 19 stycznia 1993 r. i to bez względu na to, czy stosowna regulacja została ujęta w prawie krajowym.
Sąd uznał za niezasadny także zarzut dotyczący utraty ważności decyzji o wydaleniu z upływem 90 dni od zatrzymania skarżącego, co według niego miało powodować bezprzedmiotowość tej decyzji, bowiem "skutek taki nie wynika ani z samej decyzji ani z obowiązujących przepisów prawa". Do wykonania decyzji o wydaleniu, pomimo podjęcia kilkakrotnych prób nie doszło, co Sąd uznał za okoliczność pozostającą "poza sporem". W tej sytuacji trafnie organ odwoławczy uznał, że nie zaszły żadne zdarzenia faktyczne ani prawne, w świetle których decyzja o wydaleniu utraciła przedmiotowość. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia jej wygaśnięcia, co powoduje, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...], reprezentowany przez adwokata W. H.
Powołując się na art. 101 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/ skarga kasacyjna zarzuca powyższemu wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie obrazę następujących przepisów: prawa materialnego, to jest art. 162 ( 1 pkt 1 kpa w związku z art. 110 kpa i w związku z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 19 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz. U, z 1992 r. Nr 7, poz. 30 ze zm./, w związku z art. 6, 7, 11, 77 ( 1 kpa oraz przepisów postępowania, mającym wpływ na treść wyroku, to jest art. 328 ( 2 kpc w zw. z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ wobec: - dowolnej interpretacji decyzji Wojewody Warszawskiego o wydaleniu skarżącego z terytorium RP w sytuacji, gdy w decyzji będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia jednoznacznie stwierdzono, iż "Opuszczenie terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej" przez skarżącego "nastąpi w terminie 90 dni od chwili zatrzymania",
- ustalenia, iż decyzja o wydaleniu połączona z 90-dniowym aresztem w celu wydalenia, nie stała się bezprzedmiotowa z upływem 90-dniowego terminu na jej wykonanie albowiem termin ten ma charakter instrukcyjny, zaś decyzja mogła być i może być nadal wykonywana, także w kontekście obecnie obowiązującego przepisu art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach /Dz. U. Nr 128, poz. 1175/, w którym jednoznacznie nakazuje się uzyskanie zgody sądu na kontynuację aresztu w celu wydalenia po upływie 90 dni od chwili zatrzymania, a więc i na wykonanie decyzji połączonej z takim aresztem,
- braku wyjaśnienia przesłanek, jakie zdaniem Sądu wydającego zaskarżony wyrok, miałyby przemawiać za ustaleniem, iż decyzja o wydaleniu nie została wykonana.
Z powyższych względów w skardze kasacyjnej wnosi się o ustalenie, że decyzja o wydaleniu stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 ( 1 pkt 1 kpa z upływem 90 dni od chwili zatrzymania skarżącego w celu deportacji /w dniu 24 sierpnia 1997 r./, albowiem po tym dniu decyzja ta nie mogła być wykonywana, a stwierdzenie wygaśnięcia leży w interesie cudzoziemca /strony/ i w interesie społecznym /m. in. ze względu na gwarancje wolności człowieka/. Wnoszący skargę kasacyjną wnosi też o uwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy stanowiska zawartego w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie Shamsa v. Polska /skarga nr 45355/99 i nr 45357/99/, to jest w sprawie dotyczącej wydarzeń, które były także przedmiotem oceny przy wydawaniu zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu skarżący nie dysponował przy wydawaniu wyroku przez NSA, to jest w dniu 3 grudnia 2003 r. Trybunał stwierdził, że w świetle prawa
polskiego, decyzja o wydaleniu powinna zostać wykonana w ciągu 90 dni, w przeciwnym razie zainteresowany powinien być niezwłocznie zwolniony. Kontynuowanie wykonania decyzji o wydaleniu nastąpiło w sytuacji braku podstawy prawnej, mimo upłynięcia okresu przewidzianego ustawą.
W konkluzji skargi kasacyjnej podkreśla się, iż skoro decyzja deportacyjna nie mogła być wykonywana od pewnej godziny w dniu 24 sierpnia 1997 r. /kiedy upłynął 90 dzień od chwili zatrzymania cudzoziemca celem deportacji, to oczywiste wydaje się, że z tym dniem określona decyzja stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 162 ( 1 pkt 1 kpa i to niezależnie od tego, czy mogło dojść, czy też nie mogło do faktycznego jej wykonania po tej dacie /jest to kwestia sporna w świetle stanowisk przedstawicieli różnych organów administracji/.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców w Warszawie wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko oraz wyjaśniając, że aktualnie pobyt wnoszącego skargę kasacyjną został już zalegalizowany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszym rzędzie zarzuca się w niej naruszenie prawa materialnego /art. 162 ( 1 pkt 1 kpa w związku z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 19 marca 1963 r. o cudzoziemcach przez błędne przyjęcie /a więc błędną wykładnię prawa materialnego/, że decyzja wydana na podstawie tej ustawy nie stała się bezprzedmiotowa po upływie 90-dniowego terminu przewidzianego ustawą oraz określonego w decyzji deportacyjnej na wykonanie tej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej dotyczące powyższej kwestii zwłaszcza w kontekście postanowień Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności potraktował wyłącznie jako kwestionowanie legalności decyzji o wydaleniu, wydanej w odrębnym postępowaniu, a nie dotyczącym stwierdzenia bezprzedmiotowości tej decyzji.
Sąd jednocześnie podzielił stanowisko organu wydającego decyzję o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o wydaleniu cudzoziemca w kwestii charakteru terminu 90-dniowego od zatrzymania cudzoziemca w celu wykonania tej decyzji, uznając, że jego upływ nie przeszkadza dalszemu wykonywaniu decyzji deportacyjnej a więc, iż jest to termin w zasadzie instrukcyjny dla organu wykonującego decyzję.
W rozpoznawanej sprawie istotnie występują dwa problemy: jeden dotyczy prawidłowości /zgodności z prawem, a w tym z prawem międzynarodowym - Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności/ samej decyzji deportacyjnej i ten nie mógł być w postępowaniu z wniosku cudzoziemca o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o wydaleniu rozważany, oraz drugi problem, dotyczący tego, czy zaistniały określone w art. 162 ( 1 pkt 1 kpa przesłanki do orzeczenia o wygaśnięciu ostatecznej decyzji deportacyjnej. Przepis art. 162 ( 1 pkt 1 kpa stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.
W myśl dyspozycji powyższego przepisu nie musi istnieć jednoznaczny przepis prawa aby stwierdzić wygaśnięcie konkretnej decyzji administracyjnej, wystarczające jest ustalenie, że taka decyzja stała się bezprzedmiotowa, zaś stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony.
Zasadnie więc w skardze kasacyjnej podnosi się, iż kwestia bezprzedmiotowości decyzji o wydaleniu, przy niewątpliwym interesie strony w jej usunięciu z obrotu prawnego, miała znaczenie kluczowe w sprawie.
Dla oceny bezprzedmiotowości decyzji o wydaleniu, a nie tylko dla stwierdzenia zgodności z prawem tej decyzji, celowe było posłużenie się nie tylko gramatycznym brzmieniem przepisów ustawy o cudzoziemcach obowiązującej w dacie wydania decyzji, ale również prawem międzynarodowym, w niniejszej sprawie Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Takiej oceny jednak w zaskarżonym wyroku Sąd nie dokonał, uznając, że przedmiotowa Konwencja ma znaczenie wyłącznie w ewentualnym innym postępowaniu, prowadzącym do oceny legalności orzeczenia o deportacji.
Stanowisko skarżącego co do tego, że rozpoznanie sprawy z wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o wydaleniu powinno nastąpić przy uwzględnieniu powyższej Konwencji potwierdza przywołany w skardze kasacyjnej wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 27 listopada 2003 r., w którym wyraźnie wskazuje się na niedopuszczalność wykonywania decyzji o wydaleniu po upływie 90-dniowego terminu zatrzymania w celu wykonania wydalenia. Z tytułu zatrzymania po upływie tego terminu przez władze krajowe zostało orzeczone odszkodowanie na rzecz skarżącego i jego brata [...].
Niewłaściwe zastosowanie zatem prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadza się zatem w niniejszej sprawie do pominięcia przez Sąd wydający zaskarżony wyrok obowiązujących Polskę postanowień prawa międzynarodowego, w kontekście bezprzedmiotowości decyzji deportacyjnej po upływie określonego w niej terminu 90-dniowego przeznaczonego na jej wykonanie. W tym zakresie należało więc uznać, że skarga kasacyjna została oparta na uzasadnionej podstawie.
W skardze kasacyjnej zarzuca się też naruszenie art. 328 ( 2 kpc w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przepis ten stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazanie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, a mianowicie ustalenie faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie wobec braku pełnej regulacji w cyt. ustawie o Naczelnym Sądzie Administracyjnym kwestii dotyczącej formułowania uzasadnień wyroków tego Sądu. Naruszenia tego przepisu, mogącego mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, można się dopatrzyć w braku odniesienia się przez Sąd do wszystkich mających w sprawie znaczenie okoliczności. Brak odniesienia się przez Sąd wydający zaskarżony wyrok przy ocenie zaistnienia bezprzedmiotowości decyzji o wydaleniu cudzoziemca do postanowień
Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności zwłaszcza w sytuacji stawianych przez stronę jednoznacznych zarzutów w tym względzie, może być również oceniony jako naruszenie powyższego przepisu procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji z mocy art. 185 ( 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.