Tezy
- Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279 ze zm./ nie wymagał w art. 7 ust. 1 /jak i w dalszych przepisach/ dla zgłoszenia wniosku szczególnej formy. Mógł zatem wniosek w tym przedmiocie być również zgłoszony ustnie, bo taką formę przyjęcia podania od strony przewidywał art. 15 ust. 1 obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. nr 36 poz. 341 ze zm./ z tym, że w takim przypadku, na okoliczność zgłoszenia podania ustnie organowi, winien zostać sporządzony protokół.
- Za tym, iż do protokołu oględzin nieruchomości mógł być zgłoszony wniosek dotychczasowego właściciela o przyznanie mu prawa do gruntu przewidzianego w art. 7 ust. 1 tegoż dekretu, przemawia także treść par. 7 ust. 2 w związku z par. 9 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy /Dz.U. nr 16 poz. 112/.
- Dla umożliwienia wykonania zapisu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /Dz.U. nr 50 poz. 279 ze zm./, stanowiącego o 6-miesięcznym terminie przewidzianym dla złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy - a od 1 stycznia 1947 r. własności czasowej - którego bieg rozpoczynał się od momentu objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, niezbędny był zabieg legislacyjny polegający na wprowadzeniu do par. 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r., wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy /Dz.U. nr 16 poz. 112/, obiektywnie dającego się uchwycić - w warunkach zniszczonej Warszawy - daty zdarzenia prawnego jako początkowego biegu terminu, od którego mógłby biec ów okresowo określony termin. Dlatego za dzień "objęcia" gruntu w posiadanie gminy m.st. Warszawy przyjęto dzień wydania dziennika urzędowego. Taka regulacja nie jest sprzeczna z delegacją zawartą w art. 4 powołanego dekretu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Elżbieta Stebnicka, Zbigniew Rausz (spr.), Protokolant Agnieszka Kwiatkowska, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2004r. marca 2004r. tkowskana rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M., J. B., M. D., I. B.-M. i E. Ł. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2002r. sygn. akt I SA 2712/00 w sprawie ze skargi R. M., J.B., M. D., I. B.-M. i W. L. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego własności czasowej 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] Nr [...] i z dnia [...] Nr [...] 2) zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz R. M., J. B., M. D., I. B.-M. i E. Ł. po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej.
Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2002r. sygn. akt I SA 2712/00 oddalił skargę R. M., J. B., M. D., I. B.-M. i W. L. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego własności czasowej.
Decyzją, której dotyczy powyższy wyrok Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] Nr [...], którą stwierdzona została nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z [...] Nr L.dz. [...] odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. N. 17, ozn. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ centralny decyzją z [...], o której wyżej mowa stwierdził nieważność przedmiotowego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] z uwagi na rażące naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945r., gdyż nie uwzględniono w nim faktu złożenia po terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do w/w nieruchomości. W dniu 16 października 2000r. R. M., J. B. i, M. D., I. M. i W. L. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc w nim, że nie zgadzają się z uzasadnieniem decyzji z
[...], ponieważ zdaniem skarżących "dopuszczalne było złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej jeszcze przed ogłoszeniem o dokonanych oględzinach i wniosek taki nie mógł być uznany za bezprzedmiotowy, bowiem faktyczne objęcie w posiadanie gruntu przez gminę mogło nastąpić wcześniej i następowało w drodze protokolarnej, rozporządzenie tworzyło fikcję, iż z dniem dokonania ogłoszenia grunt był uważany formalnie za objęty w posiadanie przez gminę".
Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ uznał, że nie są one trafne. Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. N. 17 ozn. nr hip. stanowiąca własność W. S.-B. została objęta przepisami dekretu z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Gmina Warszawa objęła w posiadanie w/w nieruchomość w dniu 2 maja 1947r. Przepis art. 7 dekretu stanowi, że dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Termin ten upłynął z dniem 2 listopada 1947r. Osoby, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945r. nie złożyły takiego wniosku w ustawowym terminie. Termin do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu jest terminem prawa materialnego uznawanym za termin
zawity. Dlatego też nie złożenie przez osobę uprawnioną wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie określonym w art. 7 dekretu z 26 października 1945r. powoduje wygaśnięcia roszczenia (uprawnienia). Dotychczasowy właściciel takiego wniosku nie złożył w ustawowym terminie, gdyż jego wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości wpłynął do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie w dniu 8 listopada 1947r., a więc po terminie wyznaczonym do jego złożenia, natomiast wcześniej zgłoszony wniosek w dniu 21 kwietnia 1947r. nie mógł zostać uznany za skutecznie złożony wniosek. Złożenie wymaganego wniosku przed dniem objęcia w posiadanie gruntu przez gminę było obojętne z punktu widzenia prawa. Przede wszystkim dlatego, że omawiane prawo podmiotowe w ogóle jeszcze nie powstało. Trudno więc w takiej sytuacji mówić o jego realizowaniu. Faktem jest, że termin zgłoszenia wniosku o przyznanie "prawa własności czasowej" lub "prawa zabudowy za opłatą symboliczną" rozpoczynał swój bieg
dopiero z dniem objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, tj. od dnia 2 maja 1947r. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1947r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112) grunty uważało się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie o objęciu nieruchomości w posiadanie (§ 3). Teren przedmiotowej nieruchomości został objęty w posiadanie gminy m.st. Warszawy 2 maja 1947r., a wniosek o przyznanie prawa własności nie wpłynął do Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy do dnia 2 listopada 1947r.
Na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli R. M., J. B., M. D., I. B.-M. i W.L. Zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa w części dotyczącej uzasadnienia polegające na naruszeniu przepisów art. 4 i 7 dekretu z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 26 września 2000r. w części dotyczącej uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał skargi tej za zasadną.
Sąd podzielił pogląd zaprezentowany w skardze, że istnieje możliwość zaskarżenia do sądu samego uzasadnienia decyzji. W takim przypadku oznacza to zaskarżenie decyzji wyłącznie ze względu na jej uzasadnienie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie skarżący zgadzają się z samym rozstrzygnięciem sprawy, natomiast uważają, że stwierdzenie nieważności orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej powinno nastąpić z innych przyczyn niż wskazana w uzasadnieniu. Zdaniem Sądu zaprezentowana w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy jest prawidłowa. Natomiast, co słusznie podniesiono w skardze, przy takiej ocenie tego stanu organ nie miał podstaw do uznania, że przedmiotowe orzeczenie administracyjne rażąco narusza prawo. Uzasadnienie bowiem przesłankami merytorycznymi, a nie formalnymi
odmowy przyznania własności czasowej jest naruszeniem prawa, ale nie ma charakteru rażącego. Należy bowiem zauważyć, iż w tym okresie rozpoznawano wnioski o przyznanie własności czasowej i wydawano orzeczenia odmowne, nawet gdy były złożone po terminie. Zarówno organy administracji, jak i sądy powiatowe prowadzące księgi wieczyste, tak interpretowały przepis art. 8 dekretu z 26 października 1945r. Uznawały bowiem, że do dokonania stosownego wpisu w księdze wieczystej o przejściu własności budynków na rzecz gminy, czy później Skarbu Państwa, w każdym wypadku wymagana jest stosowna decyzja o nieprzyznaniu dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej. Dopiero w uchwale z 30 listopada 1972r. sygn. akt III CZP 77/72 Sąd Najwyższy wypowiedział pogląd, iż niezłożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu powoduje z upływem tego terminu przejście na własność Skarbu Państwa budynku mieszczącego się na tym gruncie, bez potrzeby wydawania deklaratywnej decyzji w tym zakresie. W takiej sytuacji
organ nadzoru nie powinien uznawać zaistniałego uchybienia jako rażąco naruszającego prawo. Stosownie do art. 51 ustawy o NSA Sąd nie jest związany granicami skargi, ale nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Ponieważ dokonana przez organ nadzoru nieprawidłowa ocena nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, to Sąd nie mógł w tym przypadku orzekać na niekorzyść skarżących.
Nie uznał Sąd za trafnych zarzutów skargi odnoszących się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Stan sprawy jest w zasadzie między stronami bezsporny. W sprawie zostały złożone dwa wnioski o przyznanie własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Co do wniosku z 8 listopada 1947r., to generalnie nie jest kwestionowany fakt, że został złożony po upływie ustawowego terminu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu wniosek taki winien być złożony w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę. Stosownie zaś do § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 112) grunt uważa się za objęty przez gminę w
posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin. Takie ogłoszenie w niniejszej sprawie zostało dokonane w Dzienniku Urzędowym datowanym na dzień 2 maja 1947r. Tak więc sześciomiesięczny ustawowy termin do złożenia wniosku upłynął w dniu 2 listopada 1947r. Podnoszone w toku postępowania sądowego okoliczności mogące świadczyć o faktycznie późniejszym terminie publikacji organu urzędowego Zarządu Miejskiego nie mogą mieć znaczenia dla ustalenia daty początkowej ustawowego terminu. Sąd podkreślił, że zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie reprezentowane jest jednolite stanowisko, że stosunek prawny polegający na objęciu danego gruntu w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu następował z dniem wydania numeru dziennika urzędowego Zarządu Miejskiego (por. m.in. uchwała składu pięciu sędziów NSA z 5 czerwca 2000r. sygn. akt OPS 32/99 opubl. ONSA 2000 z. 4, poz. 142 i wyrok składu siedmiu sędziów
NSA z 11 czerwca 2001r. sygn. akt OSA 3/01 opubl. ONSA 2001 z. 4, poz. 144). Numer 7 Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym ogłoszono objęcie w posiadanie przedmiotowego gruntu - nosi jako datę wydania 2 maja 1947r. A więc ten dzień wywołuje skutek prawny w postaci rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej. Co zaś do wniosku o przyznanie tego prawa złożonego w terminie dokonywania oględzin nieruchomości, to bezsporne jest, iż został on złożony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę. Tak więc, jak to trafnie stwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie mógł wywołać skutków prawnych, bowiem przedmiotowe prawo jeszcze nie powstało i w związku z tym nie można mówić o jego realizowaniu. Jednakże według Sądu w niniejszej sprawie uznać należy, że zgłoszony w trakcie oględzin wniosek, nie może być traktowany jako wniosek, o którym mowa w art. 7 dekretu. Aby wniosek mógł skutecznie wszcząć postępowanie administracyjne to
musiał stosownie do przepisów ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.), spełniać określone warunki formalne. Art. 15 ust. 1 w/w rozporządzenia przewidywał
możliwość zgłoszenia wniosku ustnie do protokołu. Organ sporządzał wtedy stosowny protokół, z którego zgodnie z art. 16 i 20 ust. 1 rozporządzenia, powinno wynikać kto, do jakiego organu, z jakim żądaniem się zwrócił, a nadto adres strony. Taki protokół ze zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej nie został sporządzony w niniejszej sprawie. Jedynie w protokole z przeprowadzonych oględzin nieruchomości w punkcie dotyczącym zastrzeżeń do protokołu (oględzin) zapisano, że uczestniczący w tych oględzinach pełnomocnik właściciela wnosi o przyznanie własności czasowej. Należy przy tym dodać, że przepis art. 20 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym obligował organ do zamieszczenia w protokole zarzutów i uwag zgłoszonych w trakcie każdej czynności. Taką czynnością były przeprowadzone oględziny. Protokół dokumentował więc tę czynność, a nie czynność ustnego zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej. Stąd też zdaniem Sądu, kwestionowane uzasadnienie decyzji i dokonana w nim ocena
dotycząca braku skuteczności zgłoszonego wniosku o przyznanie własności czasowej jest prawidłowa.
Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2002r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł rewizję nadzwyczajną do Sądu Najwyższego.
Sąd Najwyższy postanowieniem z 7 stycznia 2004r. sygn. akt III RN 71/03 umorzył postępowanie w przedmiocie wzmiankowanej rewizji nadzwyczajnej na podstawie art. 102 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).
Opierając się na wskazaniach przepisu art. 102 § 2 w/w ustawy z 30 sierpnia 2002r. pełnomocnik skarżących R. M., J. B., M. D., I. B.-M. i E. Ł. adwokat K. L. wniósł skargę kasacyjną do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2002r. sygn. akt I SA 2712/00. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości pełnomocnik skarżących zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ( art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) a to: 1) rażące naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112) przez błędną jego wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż termin faktycznej publikacji organu urzędowego Zarządu Miejskiego nie miał znaczenia dla ustalenia początku biegu terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej, o
którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. RP Nr 50, poz. 278), 2) rażące naruszenie § 8 ust. 1 w/w rozporządzenia w związku z art. 2, art. 64 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) przez błędną jego wykładnię. Przyjęta przez NSA wykładnia powołanego rozporządzenia zgodnie, z którą termin zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej biegnie od daty oznaczonej na dzienniku urzędowym Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie o sporządzeniu protokołu z oględzin, narusza bowiem zasadę równej dla wszystkich ochrony własności, zasadę dopuszczalności ograniczania prawa własności jedynie na mocy przepisu rangi ustawowej oraz zasadę zgodnie, z którą organy władzy publicznej działają tylko na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), 3) rażące naruszenie przepisu art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945r. o własności i
użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. RP Nr 50, poz. 278) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na pominięciu faktu, iż termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej był zastrzeżony na korzyść właściciela gruntu, jego następców prawnych lub osób jego prawa reprezentujących. W konsekwencji NSA błędnie przyjął, iż wnioski o przyznanie własności czasowej zgłoszone przed zamieszczeniem ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy były bezprzedmiotowe, 4) rażące naruszenie przepisów § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946r. przez błędną ich wykładnię, a to przez pominięcie faktu, iż oględziny, o których mowa w tych przepisach, nie miały
charakteru wyłącznie czynności materialno-technicznej, lecz były zasadniczym elementem postępowania administracyjnego w sprawie objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, celem którego było ostateczne uporządkowanie stanu prawnego konkretnej nieruchomości. W konsekwencji NSA błędnie przyjął, iż wnioski o przyznanie własności czasowej zgłoszone przed zamieszczeniem ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy do protokołu z oględzin były bezprzedmiotowe, podczas gdy w świetle zarówno dekretu z 26 października 1945r., jak i rozporządzenia z 7 kwietnia 1946r. nie obowiązywała żadna prawna zasada, iż podania te winny być składane poza postępowaniem dotyczącym objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, a złożone w ramach tego postępowania mają charakter niedopuszczalny, 5) rażące naruszenie przepisu art. 15 ust. 1, art. 19 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu
administracyjnym (Dz. U. RP Nr 36, poz. 341), przez błędną ich wykładnię, a to przez przyjęcie, iż fakt zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej powinien być stwierdzony w osobnym protokole sporządzonym wyłącznie na tą okoliczność, podczas gdy ścisłe powiązanie wniosku o przyznanie własności czasowej z postępowaniem w sprawie objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy świadczy o tym, że kwestia przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej do przejętej w posiadanie nieruchomości gruntowej, miała charakter incydentalny i rozpoznawana była w ramach całego ogólnego postępowania dotyczącego przejmowania nieruchomości warszawskiej w posiadanie gminy m. st. Warszawy, którego zasadniczym elementem były oględziny i to z tej ostatniej czynności należało sporządzić protokół, 6) rażące naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945r. poprzez błędną jego wykładnię, a to przez przyjęcie, iż brak sporządzenia osobnego protokołu stwierdzającego złożenie wniosku o przyznanie
własności czasowej powoduje, iż tak zgłoszony wniosek jest bezprzedmiotowy, podczas gdy w obowiązujących przepisach prawa, w tym przepisach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym brak było
przepisu, który z brakiem sporządzenia protokołu z danej czynności wiązałby negatywne skutki prawne w postaci bezskuteczności takiej czynności.
W związku z podniesionymi zarzutami pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2002r. i stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 17 listopada 2000r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z 26 września 2000r. obie w częściach dotyczących uzasadnienia, względnie uchylenie powyższego wyroku NSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących podniósł, że skarżący są spadkobiercami W. S.-B. właściciela nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. N. objętej księgą hipoteczną l. hip. [...] W. S.-B. wystąpił z wnioskiem w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z treści protokołu oględzin nieruchomości położonej przy ul. N. w Warszawie objętej księgą wieczystą oznaczoną liczbą hipoteczną l. hip. [...]
dokonanych w dniu 21 kwietnia 1947r. wynika, iż pełnomocnik poprzednika prawnego skarżących K. T. wniósł zastrzeżenie do protokołu oględzin tej treści, iż prosił o przyznanie własności czasowej zgodnie z Prawem Rzeczowym. Na treść tego żądania pisząc "w uzupełnieniu mojego wniosku złożonego do protokołu oględzin w dniu 21 kwietnia 1947r." pełnomocnik W. S.-B. powołał się w podaniu z 28 października 1947r. złożonym do Wydziału Gospodarki Gruntami Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy. Decyzją z [...] Prezydium Rady Narodowej w mieście stołecznym Warszawie Nr [...] wniosek ten został rozpatrzony odmownie, przy czym zasadniczą podstawę odmowy uwzględnienia wniosku podano fakt, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego grunt ten został przeznaczony pod użyteczność publiczną. Nieruchomość objęta wykazem hip. [...] została w drodze przekształceń geodezyjnych podzielona i jej fragmenty wchodzą obecnie w skład działek: 1) Nr [...] zabudowanej budynkiem przy Al. J. 28 stanowiącej własność Skarbu Państwa, 2)
Nr [...] zabudowanej w części budynkiem przy ul. N. 15/17 stanowiącej własność Skarbu Państwa, 3) Nr [...] stanowiącej własność Gminy W. W dniu 1 lipca 1994r. złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 1950r. Wniosek ten został częściowo rozpoznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, które decyzją ostateczną z 8 kwietnia 1999r. stwierdziło nieważność zaskarżonej decyzji, co do części nieruchomości hip. Nr 1265-B obejmującej działkę ewidencyjną Nr [...]. Natomiast wniosek w części dotyczącej działek Nr [...] i [...] jako stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa rozpoznał Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który stwierdził nieważności decyzji z 1950r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa na tej podstawie, że wniosek o przyznanie własności czasowej zgłoszony do protokołu, jako przedwczesny nie mógł zostać uznany za skutecznie złożony, natomiast późniejszy wniosek został zgłoszony po terminie, który w ocenie organu minął 2 listopada
1947r. W dniu 15 grudnia 2000r. wniesiona została skarga do NSA na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, którą to skargę Sąd wyrokiem z 28 października 2002r. oddalił. W ocenie skarżących wyrok NSA z 28 października 2002r. w zakresie w jakim Sąd stwierdza, iż termin faktycznej publikacji organu urzędowego Zarządu Miejskiego nie miał znaczenia dla ustalenia początku biegu terminu do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej rażąco narusza § 8 ust. 1 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946r. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945r. dotychczasowym właścicielom gruntu, ich następcom prawnym przysługiwało roszczenie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, które należało zgłosić w terminie sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy. Natomiast w myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946r. grunt uważa się za objęty w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy w rozumieniu art. 7 ust. 1 w/w dekretu z 26 października 1945r. z dniem
dokonania w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, chociażby grunt ten znajdował się już pod zarządem lub w faktycznym posiadaniu gminy. Z poświadczonej kopii Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr 7 z 1947r. z 2 maja 1947r. wynika, że nieruchomość położona przy ul. N. 17 oznaczona nr hip. [..] nie została przejęta w posiadanie przez Gminę m.st. W. z dniem 2 maja 1947r. Zdaniem skarżących z treści ogłoszenia wynika, że Dziennik Urzędowy Nr 7 z 1947r. musiał zostać opublikowany w dacie późniejszej niż 2 maja 1947r. W zamieszczonych w tym dzienniku ogłoszeniach o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy, gdzie pod pozycją trzydziestą znajduje się informacja o dokonaniu w dniu 21 kwietnia 1947r. oględzin nieruchomości położonej przy ul. N. 17 w W., pod kolejnymi pozycjami od 55-57 znajdują się informacje o dokonaniu oględzin trzech innych nieruchomości (przy ul. W. 14, Placu N. 10 i 8) w dniu 5 maja 1947r. Zatem wbrew stanowisku NSA
nie ulega wątpliwości fakt, że numer przedmiotowego Dziennika musiał być opublikowany po dniu 5 maja 1947r. Nadto z treści Dziennika wynika, że ogłoszenie o objęciu gruntu w posiadanie przez Gminę m. st. Warszawy, chociaż zamieszczone w przedmiotowym Dzienniku nie znajduje odzwierciedlenia w jego spisie treści na str. 1. Fakt nieuwzględnienia ogłoszenia o objęciu gruntu w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy w spisie treści w/w Dziennika prowadzi do wniosku, że ogłoszenie to mogło nigdy nie zostać opublikowane, bądź też jego odpis nie jest autentyczny, lub ówczesne władze lekceważyły interesy właścicieli przejmowanych nieruchomości do tego stopnia, że nie budziło ich oporów dokonanie publikacji Dziennika Urzędowego z datą nie odpowiadającą rzeczywistej dacie jego ukazania się.
Powyższe zdaniem skarżących wskazuje, że rzeczywiste opublikowanie Dziennika Urzędowego nastąpiło w kilka dni później tj. co najmniej po 5 maja 1947r. Zatem bieg terminu do zgłoszenia roszczenia z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945r. rozpoczął się z dniem faktycznego opublikowania wzmiankowanego Dziennika Urzędowego. Uprawnione w opinii skarżących jest też i takie założenie, że 6-miesięczny termin wskazany w art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem o charakterze wyłącznie końcowym, co oznaczałoby, że właściciel nieruchomości mógł złożyć wniosek o przyznanie własności czasowej we wcześniejszym terminie, w każdym
razie po wejściu w życie wskazanego dekretu. Termin, który upływał w ciągu 6 miesięcy od dnia ogłoszenia o objęciu gruntu, jest bowiem terminem o charakterze końcowym, zastrzeżonym na korzyść właściciela, w tym znaczeniu, że jeżeli wniosek o przyznanie własności czasowej złożony został po wejściu w życie przepisów dekretu, choćby przed opublikowaniem Dziennika Urzędowego Rady Narodowej, to w świetle całości przepisów dekretu trzeba uznać, że wniosek taki został złożony skutecznie. Zdaniem skarżących przepis § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia z 7 kwietnia 1946r. narusza przepisy art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 Konstytucji RP ponieważ łączy wystąpienie zdarzenia tj. objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy - od którego zgodnie z art. 7 dekretu z 26 października 1945r. biegnie 6 miesięczny termin zawity prawa materialnego, którego upływ prowadzi wprost do utraty przez obywateli prawa własności budynków i możliwości starania się o uzyskanie tytułu prawnego do gruntów tymi
budynkami zabudowanymi z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w Dzienniku Urzędowym Zarządu Miejskiego ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin. Przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946r. należy do kategorii przepisów prawnych określanych w teorii prawa cywilnego mianem fikcji prawnych, ponieważ skutek nabycia (objęcia w posiadanie) łączy z czynnością, która według tego prawa nie jest i nie była w czasie jego wejścia w życie (art. 307 -310 prawa rzeczowego z 1946r.) podstawą przeniesienia posiadania ani też nabycia posiadania w sposób pierwotny przez akt jednostronny, związany z faktycznym objęciem nieruchomości we władanie. Pogląd ten potwierdził NSA w wyroku z 11 czerwca 2001r., a nawiązuje do niego Sąd w uzasadnieniu wyroku z 28 października 2002r.
Skoro objęcie w posiadanie przez gminę nieruchomości jest tzw. fikcją prawną, to fakt ten winien pociągać za sobą określone konsekwencję. W szczególności w demokratycznym państwie prawa, zdarzenie będące fikcją prawną, od którego wystąpienia liczy się termin prawa materialnego, powinno być tak określone, aby każdy obywatel mógł się o tym zdarzeniu dowiedzieć w odpowiednim czasie tj. w momencie, w którym wciąż zachowuje możliwość zrealizowania swoich praw w zakreślonym przez ustawę terminie. Tymczasem
przepis § 8 ust. 1 nie gwarantuje żadnej możliwości faktycznego zapoznania się przez osoby zainteresowane z treścią ogłoszenia. Wprowadzenie przepisu, który jako równoznaczny z datą objęcia w posiadanie uznaje datę z jaką dziennik się ukazuje, oznacza w efekcie, że dla różnych osób w zależności od sposobu ukazywania się dziennika termin 6 miesięczny w różny sposób ulegał skróceniu. O zasadności stanowiska wnoszących skargę kasacyjną świadczy również treść Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego Nr 7 z 1947r. tj. oczywista rozbieżność pomiędzy datą wydania oznaczoną na dzienniku, a rzeczywistą data opublikowania tego Dziennika. Przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946r. jest niezgodny również z przepisem art. 64 ust. 3 Konstytucji gwarantującym możliwość ograniczenia własności jedynie w drodze ustawy, ponieważ § 8 ust. 1 , o którym mowa w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1946r. ograniczał własność nie będąc przepisem rangi ustawowej. Przepis § 8 ust. 1 pozwala
organom administracji na dowolne kształtowanie terminów prawa materialnego, a władzy sądowniczej na przyjęcie, że bieg terminu rozpoczął się z dniem ogłoszenia, o którym strona nie mogła się dowiedzieć z winy organów administracji, które dokonały publikacji określonych informacji z datami nie pokrywającymi się z rzeczywistym podawaniem tych informacji do wiadomości publicznej. Zdaniem skarżących omawiany przepis rozporządzenia wydany został z przekroczeniem upoważnienia do wydania rozporządzenia zawartego w art. 4 dekretu z 26 października 1945r. Ten ostatni przepis przewidywał, że terminy i tryb obejmowania w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów poddanych działaniu dekretu mają ustalić Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej. Powołane upoważnienie dotyczyło zatem wyłącznie określania terminów i trybu działania przy dokonywaniu czynności stanowiących pewne zdarzenie prawne, a nie dawały podstaw organom wykonawczym do zastępowania tych czynności fikcjami prawnymi.
Minister Odbudowy wprowadzając określoną w § 8 ust. 1 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946r. fikcję prawną uregulował materię zastrzeżoną dla ustawy, przekroczył tym samym granice w/w upoważnienia do wydania rozporządzenia.
W ocenie skarżących wyrok NSA z 28 października 2002r. w zakresie, w jakim Sąd ten pozbawia znaczenia prawnego fakt zgłoszenia przez pełnomocnika W. S.-B. wniosku o przyznanie własności czasowej do protokołu oględzin nieruchomości rażąco narusza przepis art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945r. oraz przepisy § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946r., a także przepis art. 15 ust. 1 i art. 19 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym. Według skarżących istnieją przynajmniej trzy argumenty za tym, że zgłoszenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przed zamieszczeniem ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy było w pełni skuteczne. Po pierwsze termin z art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem zastrzeżonym na korzyść właściciela gruntu, jego następców prawnych lub osób prawa jego reprezentujących. Stąd jest oczywistym, iż wnioski zgłoszone przed zamieszczeniem
ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy są w pełni skuteczne. Po drugie oględziny, o których mowa w § 6 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946r. nie miały charakteru wyłącznie czynności materialno-technicznej, były bowiem zasadniczym elementem postępowania administracyjnego w sprawie objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy, celem którego było ostateczne uporządkowanie stanu prawnego konkretnej nieruchomości. Natomiast kwestia przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa własności czasowej miała jedynie charakter incydentalny i rozpoznawana była nie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, lecz w ramach "głównego" postępowania w sprawie objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy. W związku z tym czynności dokonane na etapie oględzin, a prowadzące do realizacji tak zdefiniowanego celu postępowania administracyjnego (w tym wnioski o przyznanie własności czasowej) musiały być skuteczne. Po
trzecie roszczenie z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945r. powstawało z dniem wejścia w życie przedmiotowego dekretu, a termin zakreślony przez art. 7 ust. 1 dekretu był jedynie terminem końcowym jego realizacji. Zakładając zdaniem skarżących, że sześciomiesięczny termin do składania wniosków o przyznanie własności czasowej zastrzeżony był na korzyść stron a nie administracji, dowodem czego jest przyjęcie przez ustawodawcę fikcji prawnej dotyczącej objęcia nieruchomości w posiadanie z dniem ogłoszenia, a nie z faktyczną datą kiedy zdarzenie to miało miejsce - uznać należy, że oględziny nieruchomości o jakich mowa w rozporządzeniu miały charakter faktycznego przejęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę, prawny skutek czego następował z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. W. Jeżeli tak, to ustne podanie pełnomocnika W. S.-B. o przyznanie własności czasowej złożone podczas oględzin nieruchomości dokonane zostało w trakcie postępowania administracyjnego,
w którym podanie takie mogło być złożone, i w którym winno było być ono rozpatrzone przez władzę administracyjną. Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 obowiązującego ówcześnie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym prośby, odwołania, skargi, zażalenia itp. podania mogły być wnoszone do władz także w formie ustnego zgłoszenia do protokołu, o ile specjalne przepisy i rodzaj sprawy nie stały temu na przeszkodzie, zaś władza administracyjna winna była sporządzić protokół o przyjęciu takiego ustanego podania ( art. 19 ust. 2 rozporządzenia z 22 marca 1928r.). W świetle przepisów zarówno dekretu, jak i rozporządzenia z 7 kwietnia 1946r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy nie istniał żaden szczególny prawny wymóg, aby podania o przyznanie własności czasowej składane były w formie wyłącznie pisemnej, czy też telegraficznej bądź jakiejkolwiek innej, niż ustna, a co więcej, nie obowiązywała także żadna prawna zasada, iż podania te
winny być składane poza postępowaniem dotyczącym objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, a złożone w ramach tego postępowania mają charakter niedopuszczalny.
Biorąc powyższe pod uwagę, podanie pełnomocnika W. S.-B. złożone przez niego do protokołu oględzin w dniu 21 kwietnia 1947r. wystosowane zostało w ramach postępowania, w którym mogło być w ten sposób
Sygn. akt OSK 111/04
złożone i w ramach którego winno być merytorycznie rozpatrzone, gdyż pozwalał na to zarówno rodzaj sprawy, jak też szczególne przepisy regulujące sposób jej prowadzenia oraz zasady postępowania organów administracji, przed którymi się ono toczyło. Stąd też błędne było twierdzenie NSA zawarte w uzasadnieniu wyroku z 28 października 2002r., iż fakt zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej powinien być stwierdzony w osobnym protokole sporządzonym wyłącznie na tą okoliczność. Po pierwsze jak wykazano oględziny stanowiły zasadniczy element postępowania w sprawie objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy i ta czynność miała być stwierdzona protokołem. Natomiast zagadnienia incydentalne, w szczególności podania o przyznanie własności czasowej, w zależności od uznania władzy administracyjnej mogły być wciągane do protokołu z czynności głównej lub stwierdzane w osobnym protokole. Nadto zdaniem skarżących z wykładni samego rozporządzenia z 7 kwietnia 1946r. wynika, że zastrzeżenia do
protokołu, o jakich mowa w przepisie § 7 ust. 2 mogły dotyczyć także realizacji roszczenia dotychczasowego właściciela o przyznanie własności czasowej. W każdym innym przypadku zupełnie pozbawionym sensu byłby przepis § 9 rozporządzenia z 7 kwietnia 1946r. stanowiący, że osoby, które nie zgłosiły zastrzeżeń wskazanych w § 7 ust. 2 tego rozporządzenia nie tracą przez to praw przewidzianych w art. 7 i 8 dekretu z 26 października 1945r. z tytułu dotychczasowej własności całości lub części gruntów albo własności budynków. W ocenie skarżących najważniejsze jest to, że nawet gdyby wniosek pełnomocnika W. S.-B. był przedwczesny, to zaktualizował się on w momencie dokonania ogłoszenia i po tej dacie winien być merytorycznie rozstrzygnięty. Analiza przepisów dekretu z 26 października 1945r. oraz rozporządzenia z 7 kwietnia 1946r. wskazuje, że roszczenie z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945r. powstawało ex lege już w dniu wejścia w życie tego dekretu tj. w dniu 21 listopada 1945r. Zatem błędne jest
stanowisko NSA zawarte w wyroku z 28 października 2002r. zgodnie, z którym roszczenie z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945r. powstało dopiero z dniem zamieszczenia ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. W. i od tego momentu mogło być dopiero realizowane. Należy bowiem przyjąć, iż data zamieszczenia ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy decydowała jedynie o upływie terminu końcowego z art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945r. Zasadne jest w związku z tym postawienie pytania o znaczenie prawne zgłoszenia roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej po jego powstaniu (po 21 listopada 1945r.), a przed rozpoczęciem biegu terminu końcowego (w niniejszej sprawie przed 2 maja 1947r.). Według skarżących w takim przypadku organ administracji publicznej ma zawsze obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast treść takiego rozstrzygnięcia
uzależniona jest od momentu, w którym organ administracji publicznej załatwia sprawę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna wniesiona przez pełnomocnika spadkobierców byłego właściciela nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. N. 17 nr hip. [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2002r. sygn. akt I SA 2712/00 ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione Sąd uznał za zasadne. Treść skargi kasacyjnej wskazuje, że zarzuty w niej postawione zaskarżonemu wyrokowi w zasadzie dają się sprowadzić do dwóch kwestii mających podstawowe znaczenie w tej sprawie. Pierwsza z nich dotyczy momentu powstania uprawnienia dotychczasowego właściciela nieruchomości warszawskiej do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie dekretu z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W tej kwestii wnoszący skargę kasacyjną nie zgadzają się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku objętym skargą, że z art. 7 ust. 1 powołanego dekretu wynika, iż uprawnienie dotychczasowego
właściciela gruntu lub jego następców prawnych do złożenia wniosku o przyznanie do tego gruntu prawa własności czasowej powstaje dopiero z dniem objęcia gruntu w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy i w terminie 6 miesięcy od tego momentu mogą być składane wnioski, zaś złożenie wniosku przed dniem objęcia przez gminę gruntu w posiadanie jest
prawnie bezskuteczne. Druga kwestia natomiast odnosi się do formy, w jakiej wniosek o przyznanie prawa do gruntu na podstawie powołanego dekretu winien być złożony. W tym względzie wnoszący skargę kasacyjną kwestionują stanowisko Sądu, że nie jest wystarczającym do tego by można było mówić o złożeniu stosownego wniosku, zgłoszenie go ustnie do protokołu oględzin nieruchomości, lecz winien zostać sporządzony zgodnie z postanowieniami przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) - które obowiązywało wówczas - z przyjęcia ustnego zgłoszenia takiego wniosku osobny protokół odpowiadający wymogom art. 15 ust. 1, art. 16 i art. 20 ust. 1 powyższego rozporządzenia. Problematyka dotycząca uprawnienia dotychczasowego właściciela nieruchomości warszawskiej do żądania przyznania przewidzianego dekretem, o którym wyżej mowa, prawa do gruntu oraz terminu dochodzenia tego uprawnienia była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu
Administracyjnego w Warszawie w sprawach o sygn. akt OPK 3/03 i OPS 3/03, w których jak w rozpoznawanej sprawie wnioski o przyznanie prawa do gruntu zostały złożone do protokołów oględzin nieruchomości przed dniem objęcia tych gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy. W uchwale składu siedmiu sędziów z 8 września 2003r. sygn. akt OPS 3/03 ( ONSA 2004 z. 1 poz. 6) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w omawianej wyżej kwestii pogląd prawny, że "Termin do zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela gruntu, określonego w art. 1 dekretu z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ( Dz. U. Nr 50, poz. 279) wniosku o przyznanie mu na tym gruncie wieczystej dzierżawy (własności czasowej), o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu jest zachowany także wówczas, gdy został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę". W uzasadnieniu tej uchwały Sąd stwierdził, że analiza art. 7 ust. 1 dekretu pozwala na odkodowanie w tym przepisie dwóch norm, które regulują
dwie różne sprawy. Po pierwsze jest to unormowanie, które statuuje uprawnienie dotychczasowego właściciela gruntu do żądania przyznania mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy ( własności czasowej), przy czym powstanie tego uprawnienia jest
następstwem wejścia w życie dekretu i przejścia gruntu na własność gminy m. st. Warszawy. Po drugie, jest to unormowanie, które określa termin realizacji tego uprawnienia przez dotychczasowego właściciela, przy czym jest to termin prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśniecie tego uprawnienia. Z przepisu art. 7 ust. 1 dekretu nie można więc zdaniem Sądu wyprowadzić wniosku, że samo prawo dotychczasowego właściciela do żądania przyznania mu wieczystej dzierżawy na gruncie, którego własność utracił, powstaje dopiero z dniem objęcia tego gruntu w posiadanie przez gminę, a wobec tego nie ma uzasadnionych podstaw pogląd, że żądanie przyznania wieczystej dzierżawy zgłoszone przed objęciem gruntów w posiadanie przez gminę dotyczy prawa ( uprawnienia), które jeszcze nie powstało. Analizując art. 7 ust. 1 dekretu należy stwierdzić, że sposób sformułowania tego przepisu może być źródłem poważnych wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli jednak przyjmie się, że czym innym jest samo uprawnienie dotychczasowego
właściciela żądania przyznania wieczystej dzierżawy gruntu, a czym innym określenie terminu dochodzenia tego uprawnienia, należy dojść do wniosku, że w przepisie tym został określony końcowy termin zgłoszenia uprawnienia, a nie okres, w którym uprawnienie to powinno być zgłoszone. Przy takim rozumieniu tego przepisu kwestia daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę oraz okres 6 miesięcy liczony od tej daty służy jedynie do ustalenia terminu końcowego zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela żądania przyznania dzierżawy wieczystej gruntu. Sąd podkreślił również, że zgłoszenie żądania przyznania wieczystej dzierżawy (własności czasowej) jest także wnioskiem (podaniem strony) wszczynającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, nie ma więc podstaw do stwierdzenia, że wniosek taki może być zakwalifikowany jako wniosek nie istniejący (którego nie złożono) z tego powodu, że złożony został przedwcześnie. Twierdzenie takie nie ma bowiem oparcia ani w przepisach dekretu ani w żadnym innym przepisie prawa.
Pogląd wyrażony w przytoczonej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. To zaś oznacza wbrew stanowisku Sądu przyjętemu w zaskarżonym wyroku, że wniosek zgłoszony przez K. T. pełnomocnika dotychczasowego właściciela nieruchomości przy ul. N. 17 W. S. B. do protokołu oględzin tej nieruchomości z 21 kwietnia 1947r. został zgłoszony prawnie skutecznie z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 w/w dekretu i wszczął postępowanie administracyjne o przyznanie prawa do gruntu. Nie jest też uzasadnione stanowisko Sądu, iż wniosek ten jako nie zgłoszony odrębnie - poza protokołem oględzin nie spełniał warunków rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym i nie mógł wywierać skutków prawnych. W tym względzie argumentacja Sądu jest błędna. Dekret z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie wymagał w art. 7 ust. 1 (jak i w dalszych przepisach) dla zgłoszenia wniosku szczególnej formy. Mógł zatem wniosek w tym
przedmiocie być również zgłoszony ustnie, bo taką formę przyjęcia podania od strony przewidywał art. 15 ust. 1 obowiązującego w tym czasie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) z tym, że w takim przypadku na okoliczność zgłoszenia podania ustnie organowi winien zostać sporządzony protokół. Pełnomocnik dotychczasowego właściciela zgłosił do protokołu oględzin nieruchomości w dniu 21 kwietnia 1947r. wniosek, w którym "prosił o przyznanie prawa własności czasowej zgodnie z Prawem Rzeczowym i Dekretem". Jest to żądanie skierowane do właściwej władzy, wskazujące czego domagał się od niej i na jakiej podstawie prawnej wnioskodawca. Protokół oględzin bowiem sporządzony był przez przedstawiciela Zarządu Miejskiego, który zgodnie z postanowieniami rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st.
Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112) odpowiadał za proces obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy i do którego też wpływały wnioski zainteresowanych o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) w trybie cytowanego dekretu z 26 października 1945r. Za tym, iż do protokołu oględzin nieruchomości mógł być zgłoszony wniosek dotychczasowego właściciela o przyznanie mu prawa do gruntu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu przemawia także treść § 7 ust. 2 w związku z § 9 powołanego rozporządzenia. Powyższe wskazuje, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem norm prawa materialnego, a to art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945r. oraz § 7 w związku z § 9 w/w rozporządzenia. W tej części zatem zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne. Nie jest natomiast uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez zaskarżony wyrok § 8 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946r. z uwagi na nieuwzględnienie przez Sąd podnoszonego przez stronę skarżącą faktu, że
Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr 7, w którym zamieszczono ogłoszenie decydujące o objęciu w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy m.in. nieruchomości przy ul. N. 17 musiał ukazać się w innej dacie niż na nim uwidoczniona, co rzutować miało na początek (a tym samym i koniec) biegu 6 miesięcznego terminu przewidzianego do składania wniosków o ustanowienie prawa własności czasowej. Wnoszący skargę kasacyjną nie przedstawili w tym zakresie poza przypuszczeniami żadnego konkretnego dowodu na poparcie swych twierdzeń. Dziennik Urzędowy Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr 7, w którym zamieszczono ogłoszenie dotyczące objęcia w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy wymienionych w nim gruntów nosi datę wydania 2 maja 1947r. Wprawdzie zgodnie z § 8 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946r. przesłanką normatywną objęcia przez gminę m. st. Warszawy gruntu w posiadanie jest dzień zamieszczenia w Dzienniku Urzędowym Zarządu Miejskiego
ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin, natomiast w ogłoszeniu, o którym mowa pod pozycją od 55 do 57 wymieniono nieruchomości odnośnie, których jako datę dokonania oględzin podano 5 maja 1947r. a więc datę, w której z uwagi na dzień, w którym ukazał się Dziennik Urzędowy Nr 7 - 2 maja 1947r. - oględziny nie mogły być już przeprowadzone, to jednak w tej sprawie okoliczność ta nie ma żadnego prawnego znaczenia. W ogłoszeniu spełniającym do tego wymogi przewidziane w § 8 ust. 2 rozporządzenia, o którym mowa pod pozycją 30 ujęto nieruchomość przy ul. N.17 hip. [...], której oględziny zostały dokonane w dniu 21 kwietnia 1947r. i nie jest to kwestionowane. Zatem w myśl cytowanego § 8 ust. 1 rozporządzenia grunt tej nieruchomości został objęty w posiadanie gminy m.st. Warszawy w dniu 2 maja 1947r. tj. w dniu zamieszczenia w Dzienniku Urzędowym Nr 7 ogłoszenia o sporządzonym protokole jej oględzin. Jeżeli natomiast chodzi o trzy ostatnie budzące wątpliwości strony pozycje tego ogłoszenia, to jeśli w dacie
przeprowadzenia oględzin zamieszczonych pod tymi pozycjami nieruchomości nie nastąpiła pomyłka to tylko w stosunku do tych gruntów data wydania Dziennika Urzędowego Nr 7 - 2 maja 1947r. - może być wątpliwa jako dzień objęcia ich w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, ale kwestia ta nie mogła być przedmiotem oceny Sądu w tej sprawie. Nie jest też słuszny zarzut skargi kasacyjnej, iż przepis § 8 ust. 1 w/w rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia do wydania rozporządzenia zawartego w art. 4 dekretu z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Dla umożliwienia wykonania zapisu art. 7 ust. 1 powyższego dekretu stanowiącego o 6 miesięcznym terminie przewidzianym dla złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy - a od 1 stycznia 1947r. własności czasowej - którego bieg rozpoczynał się od momentu objęcia gruntu w posiadanie przez gminę, niezbędny był zabieg legislacyjny polegający na wprowadzeniu do § 8 ust. 1 rozporządzenia obiektywnie
dającego się uchwycić - w warunkach zniszczonej Warszawy - daty zdarzenia prawnego jako początkowego biegu terminu, od którego mógłby biec ów okresowo określony termin. Dlatego za dzień "objęcia" gruntu w posiadanie gminy m. st. Warszawy przyjęto dzień wydania dziennika urzędowego. Taka regulacja nie jest sprzeczna z delegacją zawartą w powołanym art. 4 dekretu. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżony skargą kasacyjną spadkobierców W. S.-B. wyrok naruszał przepisy prawa materialnego, a to jak wykazano art. 7 ust. 1 wzmiankowanego dekretu z 26 października 1945r. oraz § 7 w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał
skargę R. M., J. B., M. D., Ireny B.-M. i E. Ł. , która wstąpiła w miejsce wnoszącej skargę W. L. po jej śmierci - na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z [...] Wprawdzie skarga wniesiona została tylko od uzasadnienia decyzji i tylko wzruszenia decyzji w tych częściach domagali się skarżący, ale Sąd musiał odnieść się do objętych skargą decyzji jako całości. W świetle art. 107 Kpa uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że dopuszczalne jest wniesienie skargi tylko na uzasadnienie. Może to mieć jednak zdaniem Sądu miejsce w przypadkach szczególnych, zwłaszcza wówczas kiedy w uzasadnieniu zawarte jest stanowisko organu nie związane bezpośrednio z rozstrzygnięciem i nie stanowiące motywów do niego, a które może mieć wpływ na prawa strony. Przykładem może być na
przykład decyzja organu nadzoru stwierdzająca nieważność decyzji z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania, zawierająca w uzasadnieniu treść wskazującą, jakie powinno być przyszłe załatwienie sprawy przez organ niższego stopnia. W takim przypadku uzasadnienie decyzji organu nadzoru przesądzające o treści przyszłego załatwienia sprawy przez organ niższego stopnia może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 30 czerwca 1983r. - ONSA 1983 z.1 poz. 51). W odniesieniu do zaskarżonych decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast sytuacja taka nie zachodzi. Uzasadnienie obu decyzji wskazuje przesłanki, którymi kierował się organ centralny stwierdzając nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 20 stycznia 1950r. odmawiającego dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości przy ul. N. 17 przyznania prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. W tym przypadku nie może być tylko uzasadnienie przedmiotem kontroli Sądu, ale i zawarte
w decyzji rozstrzygnięcie. Wadliwość zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje, że za wadliwe prawnie należy uznać także decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, które podlegały kontroli Sądu, a w których zawarte stanowisko o złożeniu przez byłego właściciela nieruchomości przy ul. N. 17 wniosku o przyznanie własności czasowej do gruntu po terminie zakreślonym w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945r., jak również o braku prawnej skuteczności wniosku złożonego przez w/w przed objęciem przez gminę przedmiotowego gruntu w posiadanie - Sąd podzielił. W tej sytuacji skoro decyzje poddane kontroli Sądu zostały oparte na wadliwych przesłankach, że wniosek przez byłego właściciela nie został złożony w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, podczas gdy jak wykazano wniosek taki został prawnie skutecznie zgłoszony z zachowaniem terminu, o którym mowa, obie te decyzje organu centralnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 193 w/w
ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - należało uchylić. W wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Infrastruktury - jako organ właściwy w chwili wydania przez Sąd niniejszego wyroku - obowiązany będzie ponownie rozpoznać wniosek spadkobierców W. S.-B. z 18 października 1994r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 20 stycznia 1950r. mając na uwadze, że wniosek o ustanowienie własności czasowej przez dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości został złożony w sposób i w terminie przewidzianym prawem. Na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy z 30 sierpnia 2002r. Sąd zasądził od organu - Ministra Infrastruktury - zgodnie z wnioskiem pełnomocnika wnoszących skargę kasacyjną zwrot na ich rzecz wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej.