Tezy
Brak określenia w statucie związku międzygminnego zasad występowania członków, mimo przepisu art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, nie wyklucza podjęcia przez radę gminy uchwały o wystąpieniu gminy ze związku.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem Prokuratora Prokuratury Krajowej Marii Teresy Kalocińskiej w sprawie ze skarg kasacyjnych Gminy B., Gminy Z. i Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2004 r. II SA/Kr 2915/03 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 15 października 2003 r. (...) w przedmiocie wystąpienia Gminy W. ze Związku Komunalnego Gmin W., Z. i B. do spraw budowy oczyszczalni ścieków i kolektorów z siedzibą w Z. po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2005 r. na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 21 października 2004 r. w sprawie OSK 744/04 do rozstrzygnięcia w trybie art. 187 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./: czy brak zamieszczenia w statucie związku międzygminnego zasad występowania członków tego związku stosownie do art. 67 ust. 2
pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ wyklucza podjęcie uchwały przez radę gminy o wystąpieniu jej ze związku międzygminnego? podjął następującą uchwałę:
Uzasadnienie
Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający skargi kasacyjne Wojewody M., Gminy B. i Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2004 r., którym została oddalona skarga Wojewody M. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia 15 października 2003 r. Nr XII/76/03 o wystąpieniu Gminy W. ze Związku Komunalnego Gmin W., Z. i B. ds. Budowy Oczyszczalni Ścieków i Kolektorów, przedstawił, na podstawie art. 187 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów zagadnienie prawne wyrażone w pytaniu "czy brak zamieszczenia w statucie związku międzygminnego zasad występowania członków tego związku stosownie do art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ wyklucza podjęcie uchwały przez radę gminy o wystąpieniu jej ze związku międzygminnego".
Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne wyłoniło się w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Gminy W., Z. i B. tworzą związek międzygminny pod nazwą Związek Komunalny Gmin W., Z. i B. ds. Budowy Oczyszczalni Ścieków i Kolektorów z siedzibą w Z., którego statut jest ogłoszony w Dz.Urz. Woj. B. z dnia 14 października 1997 r. nr 14 poz. 119. W dniu 15 października 2003 r. Rada Gminy W. podjęła uchwałę nr XII/76/03 o wystąpieniu Gminy W. ze Związku, określając, że z dniem 20 października 2003 r. ustaje członkostwo Gminy W. w Związku. Skargę na powołaną uchwałę Rady Gminy W. wniósł do sądu administracyjnego Wojewoda M., podnosząc zarzut, iż Rada Gminy W. nie mogła podjąć zaskarżonej uchwały, ponieważ statut Związku nie zawiera postanowień określających zasady występowania gmin ze Związku, a wobec tego nie ma podstaw do podjęcia zaskarżonej uchwały. To, że statut związku międzygminnego powinien określać zasady przystępowania i występowania członków oraz zasady rozliczeń majątkowych wynika z przepisu art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony Gminę Z. i Gminę B., które podzieliły stanowisko Wojewody.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 marca 2004 r., którym została oddalona skarga Wojewody, Sąd zaprezentował stanowisko, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż kwestionowana uchwała narusza określoną obowiązującą normę prawną. Zarzut organu nadzoru sprowadza się wyłącznie do tego, że uchwała podjęta została w sytuacji, która nie została uregulowana w statucie Związku. Zdaniem Sądu, statut Związku nie zawiera wymaganych przez ustawę postanowień dotyczących występowania jego członków, ale z tego faktu nie można wyprowadzać wniosku, że uchwała o wystąpieniu jest sprzeczna z prawem. Twierdzenie takie godziłoby w zasadę samodzielności samorządu terytorialnego. Skoro bowiem, co do zasady utworzenie związku jest dobrowolne, to już z tego wynika, że dobrowolny jest również udział w powstałym związku. Statut związku, stosownie do przepisu art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym, ma uregulować "zasady przystępowania i występowania członków", co dotyczy procedury i terminów w tym zakresie i wiążę się z
rozliczeniami majątkowymi między uczestnikami związku. Statut nie mógłby wprowadzić zakazu wystąpienia ze związku, gdyż żadna gmina nie może ingerować w podstawy samodzielności innej gminy. Tym bardziej więc, jeżeli statut Związku nie uregulował tych kwestii, nie może być mowy o zakazie takiego wystąpienia. Zdaniem Sądu wydającego zaskarżony wyrok, uchwała o wystąpieniu ze Związku jest jedynie oświadczeniem woli Gminy, a wobec tego nie wywołuje bezpośrednich, zewnętrznych skutków prawnych i dlatego nie musi być oparta o konkretny przepis prawa.
W skargach kasacyjnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podniesione zostały zarzuty naruszenia przepisów art. 67 ust. 2 pkt 7 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 2, art. 7 i art. 171 Konstytucji RP. W skargach kasacyjnych zaprezentowane zostało stanowisko, że naruszenie wskazanych przepisów polega na tym, iż Sąd wadliwie przyjął, iż możliwe jest wystąpienie gminy ze związku międzygminnego mimo braku określenia w statucie zasad występowania z tego związku. Przyjęcie takiego poglądu oznacza, że gmina może jednostronnie kształtować losy utworzonego związku. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną, w sytuacji gdy statut nie określa zasad występowania ze związku, gminy tworzące związek powinny najpierw doprowadzić do uzupełnienia statutu poprzez określenie tych zasad.
Przedstawiając do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, skład orzekający zwrócił uwagę, że związek międzygminny jest tworzony w celu wykonania określonego zadania publicznego. W tym przypadku chodzi o budowę oczyszczalni ścieków i kolektorów, które to zadanie nie zostało zrealizowane w pełnym zakresie. Jeżeli więc statut związku międzygminnego utworzonego do realizacji takiego zadania nie określa zasad występowania członków, co nakazuje przepis art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym, powstaje pytanie, czy możliwe jest podjęcie przez radę gminy uchwały o wystąpieniu ze związku, a jeśli tak, to w oparciu o jakie przepisy wystąpienie takie byłoby dopuszczalne. Można prezentować pogląd, że w takim przypadku uchwała o wystąpieniu ze związku jest jedynie oświadczeniem woli, które nie wywołuje bezpośrednich zewnętrznych skutków prawnych, a więc do takiego oświadczenia mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Możliwe jest jednak prezentowanie odmiennego stanowiska, a mianowicie, że skoro gminy tworzące
związek międzygminny przyjęły statut, w którym nie określiły zasad występowania członków, to ich wolą było, aby związek trwał do czasu zakończenia określonej inwestycji, dla realizacji której został utworzony.
Rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne, skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zważył, co następuje.
To czym jest związek międzygminny określają przede wszystkim przepisy art. 64 i art. 65 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisów tych wynika, że związek międzygminny jest tworzony przez zainteresowane gminy w celu wspólnego wykonywania określonych zadań publicznych należących do gmin, a więc spraw publicznych o znaczeniu lokalnym /zadań publicznych służących zaspokojeniu potrzeb wspólnot samorządowych/. Istota związku międzygminnego polega więc na tym, że zainteresowane gminy określają jakie zadanie należące do zakresu ich działania będzie wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tego zadania. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku, dotyczące wykonywania zadania przekazanego związkowi, przechodzą na związek. Oznacza to, że statut związku międzygminnego pełni taką samą funkcję jak statut gminy, a jego charakter prawny jest taki sam jak statutu gminy. Nie zmienia tego w niczym to, że utworzenie związku międzygminnego oraz
uchwalenie jego statutu przez każdą z gmin, poprzedzają negocjacje i uzgodnienia gmin, co do utworzenia samego związku, zadań wykonywanych przez związek i postanowień statutu związku. Tak, jak w przypadku statutu gminy, tak i w przypadku statutu związku, swoboda gminy /gmin/ jest ograniczona treścią przepisów ustawowych, które określają ramy działania gmin oraz tworzenia związków międzygminnych. Przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że uchwały gmin o utworzeniu związku oraz określające statut związku i jego działalność nie mogą naruszać przepisów ustawy. Oznacza to także, że postanowienia uchwał gmin w tym zakresie sprzeczne z przepisami ustawy nie mogą prowadzić do wyłączenia stosowania przepisów rangi ustawowej.
Analiza przepisów rozdziału 7 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że poza wyjątkiem, o którym mowa w art. 64 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, tworzenie związków międzygminnych oparte jest na zasadzie dobrowolności wynikającej z zasady samodzielności gmin. Zasada dobrowolności oznacza, że gmina ma prawo suwerennego decydowania zarówno o utworzeniu związku /przystąpienie do związku/, jak też wystąpieniu ze związku. Przepis art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym, który nakłada obowiązek określenia w statucie związku zasad występowania członków, może być rozumiany tylko w ten sposób, że statut związku nie może pozbawiać gminy prawa do wystąpienia ze związku. Pozbawienie gminy tego prawa jest niedopuszczalne zarówno w ten sposób, że statut wprost wprowadza zasadę, że gmina nie może wystąpić ze związku, jak i w ten sposób, że statut nie zawiera jakichkolwiek postanowień określających wystąpienie gminy ze związku. Inaczej mówiąc, jeżeli przyjmie się, że sprzeczne z ustawą o samorządzie
gminnym byłoby postanowienie statutu wyłączające możliwość wystąpienia gminy ze związku, to również sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym byłoby stanowisko, że brak w statucie postanowień o zasadach występowania członków ze związku, oznacza, że członek związku nie może z tego związku wystąpić. Za takim stanowiskiem przemawia nie tylko zasada samodzielności gmin oraz zasada dobrowolności tworzenia związków, ale także określenie w ustawie obligatoryjnych wymagań, które powinien spełniać statut, w tym nałożenie przez ustawę obowiązku określenia w statucie zasad występowania członków.
Uchwały zainteresowanych rad gmin o utworzeniu związku, o przystąpieniu do związku oraz o przyjęciu statutu związku nie są same w sobie umowami cywilnymi, ani oświadczeniami woli o nawiązaniu stosunku cywilnoprawnego, a wobec tego te czynności podlegają ocenie, zarówno co do ich treści, jak i formy ich podjęcia, z punktu widzenia przede wszystkim prawa publicznego. Co oczywiście nie wyklucza oceny następstw tych czynności także z punktu widzenia prawa cywilnego.
Jakkolwiek ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie wprost o podejmowaniu przez radę gminy uchwały o utworzeniu związku i przyjęciu jego statutu, to nie może ulegać wątpliwości, że również przystąpienie gminy do związku oraz wystąpienie gminy ze związku wymaga podjęcia uchwały przez radę gminy. Skoro bowiem wystąpienie ze związku jest odwrotnością uchwały o utworzeniu związku lub przystąpieniu do związku, to już z tych przepisów należy wyprowadzić prawo rady gminy do podjęcia uchwały o wystąpieniu ze związku. Sprawa ta należy do spraw z zakresu współdziałania z innymi gminami w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym.
Nie można podzielić stanowiska, że w przypadku gdy statut związku międzygminnego nie określa zasad występowania członków, gmina nie może wystąpić ze związku dopóki nie zostanie zmieniony statut związku i nie zostaną do niego wprowadzone postanowienia określające zasady występowania członków. Przyjęcie takiego stanowiska oznaczałoby bowiem przyznanie prymatu statutu nad przepisami ustawy, co byłoby sprzeczne z podstawową zasadą systemu prawnego, według której akt niższej rangi nie może być stosowany w zakresie w jakim jest sprzeczny z ustawą. Inaczej mówiąc wadliwy statut nie może stanowić przeszkody do stosowania przepisów ustawy.
Inna kwestia to określone konsekwencje w sferze stosunków prawnych między gminą, która występuje ze związku, a pozostałymi gminami i związkiem międzygminnym, spowodowane wystąpieniem gminy ze związku międzygminnego, w sytuacji gdy statut związku nie określa zasad występowania członków oraz związanych z tym zasad rozliczeń majątkowych. Konsekwencje te, a w szczególności wzajemne roszczenia nie mogą być jednak argumentem przemawiającym za stanowiskiem, iż w takim przypadku gmina nie może wystąpić ze związku. Rozważanie tych konsekwencji oraz skutków prawnych uchwały o wystąpieniu ze związku wykracza poza ramy rozstrzyganego zagadnienia prawnego.
Przedstawione zagadnienie prawne jest rozstrzygane przy założeniu, że w rozpoznawanej sprawie statut Związku Komunalnego Gmin W., Z. i B. ds. Budowy Oczyszczalni Ścieków i Kolektorów z siedzibą w Z., nie określa zasad występowania członków oraz zasad rozliczeń majątkowych. Tak bowiem postanowienia statutu są rozumiane przez gminy tworzące ten Związek, przez organ nadzoru, który zaskarżył uchwałę Rady Gminy W. oraz takie ustalenia przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku. Również w skargach kasacyjnych nie jest kwestionowane przyjęte przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko, iż statut Związku nie określa zasad występowania członków. W związku z tym, na marginesie rozważanego zagadnienia prawnego należy zwrócić uwagę, że ustalenie rzeczywistej treści statutu, także z punktu widzenia wymagań określonych w art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wymaga wnikliwej i szczegółowej analizy statutu.
Mając na uwadze przytoczone rozważania, rozstrzygając przedstawione zagadnienie prawne, należało dojść do wniosku, że nieokreślenie w statucie związku międzygminnego zasad występowania członków stosownie do przepisu art. 67 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym, nie wyklucza podjęcia przez radę gminy uchwały o jej wystąpieniu ze związku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę jak w sentencji.