Tezy
Błędne jest stanowisko, jakoby kwestia racjonalności i celowości lokalizacji inwestycji o określonych cechach technicznych w konkretnym miejscy (kwestia umiejscowienia wiaduktu i przebiegu dróg dojazdowych) miała, co do zasady, pozostawać poza zakresem badania przez organ administracji, w postępowaniu prowadzonym w myśl art. 9q ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U, z 2007 r. Nr 16 poz. 94 ze zm.).
Sporządzenie określonego projektu rozwiązań technicznych z zachowaniem stosownych wymagań (jak szerokości pasów ruchu, kąty łuków itp.) i jego przedłożenie przez agendę publiczną, jaką jest PKP PKL S.A., nie uprawnia do mechanicznego uznania, iż wynikający z przyjętych rozwiązań zakres i sposób ingerencji w prawa właścicieli jest uzasadniony interesem publicznym.
Warunkiem uprawnionej ingerencji w prawa własności jest wcześniejsza analiza, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu.
Związanie wnioskiem inwestora nie oznacza konieczności wydania orzeczenia zgodnie z jego żądaniem, gdy decyzja pozostawałaby w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa, w tym z zasadami ogólnymi zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. O ile inwestor w toku postępowania nie wyraziłby zgody na przyjęcie rozwiązań alternatywnych, pozostających w zgodzie z przepisami prawa (w tym ograniczenia ingerencji w prawa własności do niezbędnych granic -uzasadnionych faktycznie interesem publicznym) należy wydąć decyzję odmowną.
Norma art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), obok innych regulacji określających zakres chronionych dóbr osób trzecich, zakreśla katalog kwestii, w których przedmiocie należy orzec w myśl art. 9q ust. 1 pkt 4 ustawy o transporcie kolejowym, wydając decyzję o lokalizacji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Dopierała, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. W., B. W. i J. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji linii kolejowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 roku znak [...], w części w jakiej orzeczono nimi w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji polegającej na budowie dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi w ciągu drogi gminnej ul. [...] na terenie miasta C., na odcinku od ul. [...] do linii rozgraniczającej nieruchomość oznaczoną na mapie stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji jako "teren P. objęty inwestycją" od strony wschodniej; 2. zaskarżona decyzja w części
wskazanej w pkt 1 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2009 r. Minister Infrastruktury, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r,s którą orzeczono o lokalizacji linii kolejowej - budowy dwupoziomowego skrzyżowania drogi gminnej ul. [...] w C. z torami kolejowymi (w km 97,590 linii [...]), Decyzje wydano na podstawie art. 9q ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U, z 2007 r. Nr 16 poz. 94 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2009 r. Nr 1 poz. 3), zwanej dalej nowelą ustawy o transporcie kolejowym.
Orzekający w sprawie w I. instancji organ administracji, odnosząc się do wniosku stron postępowania A., B. i J. W. o przesunięcie linii rozgraniczającej inwestycji tak, aby znalazła się ona, co najmniej 50 m do ich zabudowy, przywołał stawisko inwestora, w którym wywodzono, iż:
wiadukt kolejowy został zaprojektowany zgodnie z założeniami zawartymi w
studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta
C. (zwanego dalej studium), przedsięwzięcie stanowi zatem realizację
zamierzeń Miasta w zakresie zagospodarowania przestrzennego,
inwestycja uzyskała pozytywną ocenę władz lokalnych (wskazano na
zasadność realizacji przedsięwzięcia z uwagi na znaczenie bezkolizyjnego
połączenia dla układu komunikacyjnego Miasta),
mając na uwadze obecny etap realizacji przedsięwzięcia, zmiana linii
rozgraniczających nie jest możliwa.
Dodatkowo, odnosząc się do wniosków, wskazano, m.in., iż:
gdy chodzi o zagrożenie, w związku z realizacją drogi budynku, który uległ
zniszczeniu w wyniku pożaru, właściwy organ winien wydać decyzję w
przedmiocie rozbiórki, o ile istnieje ryzyko katastrofy budowlanej,
kwestia utrudnienia, w wypasie bydła w następstwie przecięcia działki drogą,
nie ma znaczenia, gdyż teren jest przeznaczony w studium pod działalność
usługowo-mieszkaniową, a więc wypas będzie niedopuszczalny,
Sygn. akt IV SA/Wa 87/10
strony miały wpływu na treść rozwiązań przyjętych w studium (procedura z udziałem społeczeństwa).
Odnosząc się do żądania orzeczenia o obowiązku realizacji ogrodzenia, oddzielającego pas zajęty pod drogę od pozostałej części nieruchomości stron, wskazano, iż gdy chodzi o poziom hałasu to inwestycja będzie realizowana jedynie w porze dziennej a gdy chodzi o utrzymanie porządku - teren po realizacji inwestycji zostanie uporządkowany, nie ma więc potrzeby realizacji tymczasowego ogrodzenia, aby zabezpieczyć nieruchomość przed skutkami wandalizmu.
Z kolei, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury zrelacjonował przebieg sprawy wskazując, iż ze stosownym wnioskiem o lokalizacje linii kolejowej o znaczeniu państwowym wystąpił inwestor, którym był Minister infrastruktury reprezentowany przez zarząd P. S.A. Wniosek ten spełniał stosowne wymagania m.in. zawierał konieczne elementy i załączono do niego właściwe opinie, W toku postępowania uczyniono zadość obowiązkowi powiadomienia stron o jego wszczęciu (wywieszenie ogłoszeń, ich publikacja oraz doręczenie zawiadomień). Wydana decyzja spełnia wymagania, co do zakresu orzeczenia. Określono warunki techniczne realizacji inwestycji, linie rozgraniczające, wymagania odnośnie ochrony zabytków przyrody oraz uzasadnionych interesów osób trzecich. Zatwierdzono także nią podział nieruchomości.
W ocenie organu odwoławczego, przebieg planowanej inwestycji został określony prawidłowo. Organ uznał ze przemawiają za tym racje przedstawione przez inwestora. Linia kolejowa o znaczeniu państwowym [...] stanowi część transeuropejskiego systemu kolejowego. Dostosowanie jej parametrów technicznych do zwiększonych prędkości pociągów wymaga budowy bezkolizyjnych skrzyżowań z drogami. Projektowany wiadukt umożliwi przeprowadzenie nad torami ważnej drogi gminnej, zlokalizowanej na terenie miasta C. Brak jest uzasadnienia dla uwzględnienia zarzutów wnoszących odwołanie p. Wysockich z następujących przyczyn:
gdy chodzi o podnoszoną niezgodność przebiegu drogi z zapisami studium, to przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie mają w sprawie zastosowania, stąd organ odwoławczy nie może badać zgodności zlokalizowanego przejazdu z ustaleniami studium;
Sygn. akt IV SA/Wa 87/10
jednocześnie samo powołanie się na treść studium przez inwestora i organ
I. instancji nie stanowi o wadliwości decyzji,
- w kwestii oceny zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z
przepisami - zagadnienie to będzie przedmiotem odrębnego postępowania - w
przedmiocie wydania pozwolenia na budowę,
-propozycja przesunięcia drogi o 50 m. jest bezzasadna - w myśl ustawy o
transporcie kolejowym organy obu instancji nie mogą zmienić proponowanego
przez inwestora przebiegu inwestycji - są zobligowani do wydania decyzji o
lokalizacji, jeśli planowane przedsięwzięcie nie narusza prawa, nie są
upoważnieni do korygowania trasy inwestycji ani zmiany jej rozwiązań
projektowych; inwestor dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań
lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych, załączając mapę przedstawiającą
proponowany przebieg linii kolejowej; w toku postępowania przedstawiono
wnioski Stron inwestorowi, lecz on wskazał, iż jakiekolwiek zmiany nie są
możliwe,
kwestia spadku wartości działek nie jest przedmiotem niniejszego postępowania
- zagadnienie wykupu pozostałej części nieruchomości jest regulowane w
odrębnej procedurze (art. 9t ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym),
-gdy chodzi o ewentualną budowę ogrodzenia oddzielającego teren inwestycji
od nieruchomości skarżących, to szczegóły techniczne proponowanego
przedsięwzięcia nie są rozstrzygane w decyzji o lokalizacji; określa ona jedynie
elementy, takie jak przebieg linii rozgraniczających oraz zatwierdza podział
nieruchomości; konkretne rozwiązania techniczne będą przesądzane dopiero
na etapie przygotowania projektu budowlanego; decyzja o lokalizacji określa
jedynie "ogólne" wymagania dotyczące ochrony interesu osób trzecich,
brak aktualności danych w ewidencji gruntów, gdy chodzi o uwidocznienie
władających, wykracza poza zakres niniejszej sprawy.
W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury A., B. i J. W. - współwłaściciele działek nr ew. [...] i [...] - podnieśli zarzuty naruszenia:
- przepisów postępowania - art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i art. 9r ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym
- art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.),
Sygn. akt IV SA/Wa 87/10
art. 21 i 32 Konstytucji R.P.
Uzasadniając skargę przywołano następujące argumenty:
organ administracji nie odniósł się, co do meritum do wniosku skarżących w
przedmiocie przesunięcia drogi, przekazał im stawisko inwestora a następnie
przytoczył je w treści orzeczenia; organ odwoławczy uchylił się od
merytorycznego zajęcia stanowiska w sprawie,
linie rozgraniczające planowanej drogi w studium przebiegają w znacznie
większej odległości od zabudowań skarżących niż przyjęte w decyzji o
lokalizacji, dodatkowo wpływ skarżących na treść studium jest ograniczony, nie
stanowi ono przepisu prawa miejscowego,
planowany przebieg drogi może stanowić zagrożenie dla istniejących budynków
gospodarczych, których konstrukcja jest osłabiona w wyniku pożaru (wibracje),
umiejscowienie skrzyżowania dróg bliżej zabudowy skarżących zwiększy
uciążliwość akustyczną, wybór miejsca nie jest też zasadny, gdyż budynki
skarżących jak i pobliski łuk ulicy ograniczają widoczność,
przecięcie działek pasem drogi uniemożliwi wypas bydła na działkach nr ew.
[...] i [...] - postanowienia studium, jako iż nie stanowi ono aktu prawa
miejscowego, nie wykluczają kontynuacji działalności w tym zakresie;
dodatkowo w ocenie skarżących postanowienia studium nie sprzeciwiają się
kontynuacji wypasu,
lokalizacja wiaduktu z drogami doprowadzającymi spowoduje spadek wartości
działek siedliskowych,
realizacja budowy spowoduje, iż w jej okresie posiadłość skarżących
pozostanie bez ogrodzenia, w tej sytuacji nikt, także inwestor, nie jest w stanie
zagwarantować bezpieczeństwa, zapobiec aktom wandalizmu i kradzieży;
tymczasowe ogrodzenie zmniejszyłoby także uciążliwość, gdy chodzi o hałas w
trakcie budowy,
w trakcie procedowania oparto się na nieaktualnych danych z katastru
nieruchomości,
środki odwoławcze zostały rozpoznane nieterminowo - wniosek o wstrzymanie
natychmiastowej wykonalności decyzji o 150 dni a rozpatrzenie odwołania o
175 dni,
Skarżącym w postępowaniu uniemożliwiono jakikolwiek wpływ na projekt
inwestora w kontekście ograniczenia negatywnego oddziaływania inwestycji na
Sygn. akt IV SA/Wa 87/10
ich interesy, interesy inwestora były preferowane, co prowadzi do naruszenia
zasady równego traktowania (art. 32 Konstytucji),
Skarżący nie negują wykorzystania swojej nieruchomości do realizacji drogi
publicznej, lecz proponują inny jej przebieg, co w ich ocenie, nie powinno
stanowić istotnego obciążenia dla inwestora, kwestie te w ogóle nie są
analizowane, co stanowi o naruszeniu art. 21 Konstytucji.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W związku z wystąpieniem Sądu, organ administracji i uczestnik postępowania (inwestor) wyjaśnili, iż inwestycja nie została jeszcze rozpoczęta, wystąpiono o pozwolenie na budowę (k. 50-51 i 79).
W trakcie rozprawy pełnomocnik organu wskazał, iż o ile przedmiotem zaskarżenia są postanowienia decyzji dotyczące działek nr ew. [...], [...], [...] i [...], należy uznać, iż w istocie wniesiono dwie skargi (inny krąg właścicieli poszczególnych par działek), natomiast wpis uiszczono od jednej skargi, ostatecznie wniósł o odrzucenie skargi dotyczącej działek nr ew. [...] i [...]. Obecni Skarżący wyjaśnili, iż ich intencją było zaskarżenie decyzji wyłącznie w zakresie działek nr ew. [...] i [...].
Skarżąca A. W. oświadczyła, iż aktualnie ich nieruchomość, od strony drogi publicznej (ul. [...]), jest ogrodzona. Skarżący J. W. przedłożył wydruk ze strony internetowej, gdzie zamieszczony jest rysunek studium, w zakresie, w jakim potwierdza on w ocenie skarżących tezę, iż projektowany łącznik przebiega w sprzeczności z treścią tego dokumentu. Wskazano, iż w przypadku przesunięcia drogi (zgodnie z ich wnioskiem) skrzyżowanie z ul. [...] znalazłoby się również dalej od budynków zlokalizowanych po przeciwnej stronie tej ulicy niż nieruchomość skarżących.
Pełnomocnik organu wskazał na analogię pomiędzy konstrukcją prawną w ustawie o transporcie kolejowym i ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), przed stosowną nowelizacją tej ostatniej. Wskazał na ukształtowaną praktykę orzeczniczą, gdzie akcentowana jest teza, iż organ administracji orzekając w sprawie nie może ingerować, co do umiejscowienia przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Pełnomocnik inwestora wskazał, iż przebieg drogi jest uwarunkowany stworzeniem optymalnego układu drogowego, miejsce
Sygn. akt IV SA/Wa 87/10
powiązania z ul. [...] wynikało z konkretnych uzgodnień w władzami Miasta. W ocenie pełnomocników organu i inwestora art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma w sprawie zastosowania. Wnieśli o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Wobec wyjaśnień organu administracji i inwestora w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 9ac ust. 3 i 4 ustawy o transporcie kolejowym.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.
Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutu, iż kwestia zasadności określonego przebiegu łącznika z wiaduktem przez nieruchomości skarżących nie byłą w zasadzie rozważana, należy wskazać, iż błędne jest stanowisko Ministra Infrastruktury, jakoby kwestia racjonalności i celowości lokalizacji inwestycji o określonych cechach technicznych w konkretnym miejscu (kwestia umiejscowienia wiaduktu i przebiegu dróg dojazdowych) miała, co do zasady, pozostawać poza zakresem badania przez organ administracji. Trafnie organ ten zauważa, iż przedmiotem oceny jest jedynie zgodność inwestycji z prawem, jednak mylnie uznaje, jakoby za zgodną z prawem można było uznać ingerencję w prawa własności, gdy nie jest ona przekonywująco uzasadniona interesem publicznym, wobec nie wykluczenia istnienia rozwiązań alternatywnych, zapewniających możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawa własności osób trzecich. Samo sporządzeniu określonego projektu rozwiązań technicznych z zachowaniem
stosownych wymagań (jak szerokości pasów ruchu, kąty łuków itp.) i jego przedłożenie przez agendę publiczną, jaką jest PKP PKL SA, której zarząd działał z upoważnienia Ministra Infrastruktury (w jego miejsce, w toku postępowania, wstąpiła we własnym imieniu P. S.A, w myśl art. 3 ust. 2 noweli ustawy o transporcie kolejowym) nie uprawnia do mechanicznego uznania, iż wynikający z przyjętych rozwiązań zakres i sposób ingerencji w prawa właścicieli jest uzasadniony interesem publicznym.
Powyższy pogląd uzasadniają następujące uwarunkowania formalnoprawne.
Ustawa o transporcie kolejowym, stanowiąca podstawę orzekania w sprawie, zawiera ogólne i powszechne rozwiązania dotyczące zasad realizacji linii kolejowych o znaczeniu państwowym (w tym infrastruktury towarzyszącej - jak przedmiotowy wiadukt kolejowy z drogami dojazdowymi). Realizacja linii kolejowych o znaczeniu
Sygn. akt IV SA/Wa 87/10
państwowym, jako działanie w zakresie celu publicznego, w myśl art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, generalnie uzasadnia ingerencję w prawa własności osób trzecich, przy czym ze względu na zakres przedmiotowy regulacji ustawy o transporcie kolejowym i specyfikę przedmiotu (konieczność realizacji linii kolejowych i infrastruktury towarzyszącej), przypadki takich ingerencji muszą być z natury powszechne i liczne. Ustawa o transporcie kolejowym, stanowi szczególne zasady, w myśl których wydanie decyzji o lokalizacji linii kolejowej o znaczeniu państwowym rodzi jednoczenie skutki prawne w postaci wywłaszczenia (art. 9s ust. 3), Sama konstrukcja prawna, oparta niejako na automatycznym wywłaszczeniu na skutek uznania terenu, jako niezbędnego dla realizacji linii kolejowej, nie jest wadliwe w świetle polskiego systemu konstytucyjnego, skoro wyrażono zasadę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i określono stosowny tryb jego dochodzenia (art. 9s ust. 3 i art. 9y ustawy o transporcie kolejowym).
Odrębną kwestią jest jednak potrzeba oceny, czy ingerencja w prawa właściciela była uprawniona. W państwie praworządnym musi być ona weryfikowalna, na gruncie stosownej procedury, tworzącej instytucjonalną gwarancję rzeczywistej ochrony prawa własności.
W myśl art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. wywłaszczenia jest możliwe jedynie na cel publiczny, przy tym, za słusznym odszkodowaniem. Kwestia odszkodowania ma więc charakter wtórny, natomiast pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie, czy wywłaszczenie następuje na cel publiczny. W świetle powszechnie akceptowanych wartości aksjologicznych, jako niewątpliwie dokuczliwą ingerencje w prawa podmiotowe, postrzega się wywłaszczenie. Z reguły bowiem odszkodowanie, stanowiące zadośćuczynienie szkody materialnej, wynikające z uszczerbku majątkowego, nie kompensuje ogółu następstw, wynikających z wywłaszczenia. Przykładowo wskazać należy sytuacje, gdy w jego wyniku występuje konieczność zmiany miejsca zamieszkania czy także rozpatrywany przypadek, gdzie dla Skarżących dalsze korzystanie z nieruchomości może być utrudnione (przecięcie terenu używanego jako pastwisko) a lokalizacja drogi w pobliżu zabudowy może być źródłem negatywnych oddziaływań (zagrożenie nadwątlonych konstrukcji, uciążliwość akustyczna dla budynku
mieszkalnego itp.).
Wykładania, iż z uwagi na definicję celu publicznego, zamieszczoną w ustawie o gospodarce nieruchomościami (nota bene wyłącznie dla celów tejże ustawy), samo przedłożenie projektu rozwiązań komunikacyjnych przez wyspecjalizowaną agendę
Sygn. akt IV SA/Wa 87/10
rządową (P. S.A,), w świetle którego określona nieruchomość ma być wykorzystana na linię kolejową (infrastrukturę towarzyszącą) przesądza, iż wywłaszczenie będzie uzasadnione celem publicznym, jest nie do zaakceptowania. Warunkiem bowiem uprawnionej ingerencji w prawa własności jest wcześniejsza analiza, czy konkretne wywłaszczenie jest niezbędne dla osiągnięcia zakładanego użytecznego celu. Chodzi więc o ocenę, czy nie ma alternatywnych rozwiązań gwarantujących osiągniecie tego samego celu przy mniej dotkliwej ingerencji (jednocześnie jednak, bez ponoszenia nadmiernych dodatkowych kosztów). Prawo własności wszak, choć nie jest prawem bezwzględnym, podlega ochronie w myśl Konstytucji, art. 17 powszechnej deklaracji praw człowieka (rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ Nr 217 A (III) przyjęta i proklamowana w dniu 10 grudnia 1948 r.) jak i art. 1 protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r, (Dz.U, z 1995 r., Nr 36 poz. 175).
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje katalog kryteriów, jakie powinien brać pod uwagę organ administracji wydając decyzje jednostkowe w przedmiocie lokalizacji inwestycji (art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 2). Wśród nich wyróżnia się prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7). Instrumentem służącym ocenie kwestii zakresu ingerencji w prawa właścicielskie, w przypadku inwestycji celu publicznego jest obowiązek sporządzenia analizy m. in. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). Przepisów tej ustawy nie stosuje się jednak w przypadku decyzji o lokalizacji linii kolejowej, na podstawie ustawy o transporcie kolejowym (art. 9ad ust. 2).
Ustawa o transporcie kolejowym nie wskazuje expressis verbis szczegółowych kryteriów, jakimi powinien się kierować organ wydając decyzję o lokalizacji linii kolejowej, stąd uprawniony jest pogląd, iż wydanie takiej decyzji jest możliwe, gdy w wyniku realizacji linii kolejowej nie dojdzie do naruszenia prawa. Jednak poza spełnieniem wymagań formalnych (kompletność wniosku, załączników, zgodność z szczegółowymi przepisami technicznymi) konieczne jest zachowanie zasad ogólnych w tym wyrażonego w K.p.a. obowiązku uwzględniania równoważenia interesu stron i publicznego, przy czym określając zakres ochrony uprawnionego interesu strony, należy mieć na uwadze wspomnianą wcześniej konstytucyjną zasadę ochrony własności.
Sygn. akt IV SA/Wa 87/10
Prezentowana w zaskarżonej decyzji teza, co do związanego charakteru orzekania w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej, jest w pełni trafna jedynie w tym zakresie, iż nie zasadne byłoby wydanie decyzji ustalającej lokalizację przedsięwzięcia wbrew woli inwestora, np. w miejscu przez niego nieakceptowanym. Związanie wnioskiem inwestora nie oznacza jednak konieczności wydania orzeczenia zgodnie z jego żądaniem, gdy decyzja pozostawałaby w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa, w tym z zasadami ogólnymi zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. O ile inwestor w toku postępowania nie wyraziłby zgody na przyjęcie rozwiązań alternatywnych, pozostających w zgodzie z przepisami prawa (w tym ograniczenia ingerencji w prawa własności do niezbędnych granic - uzasadnionych faktycznie interesem publicznym) należy wydąć decyzję odmowną.
Wskazane uwarunkowania formalnoprawne, uwzględniając mającą rangę konstytucyjną zasadę ochrony własności, która realizowana jest m. in. poprzez dopuszczenie do ingerencji w prawa właściciela tylko w przypadkach uzasadnionych, nakazują organowi administracji, prowadzącemu postępowanie w przedmiocie ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, rozważenie m. in. kwestii konieczności ingerencji w prawa właściciela nieruchomości i sposobu tej ingerencji.
Przyjęcie, jako trafnej, interpretacji przepisów ustawy o transporcie kolejowym, jaką kierował się organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie, stałoby w sprzeczności zarówno z konstytucyjną zasadą ochrony własności, jak i doprowadziłoby do niemożliwej do zaakceptowania konstatacji, iż kwestia zasadności ingerencji w prawo własności, w następstwie wydania ww. decyzji lokalizacyjnej (na wniosek wyspecjalizowanej agendy rządowej), pozostałaby poza kontrolą zarówno organów administracji jak i sądów administracyjnych, badających legalność orzeczeń administracyjnych. Trzeba odnotować, iż w rozpoznawanej sprawie (co jest jednocześnie regułą) stosowny projekt rozwiązań dotyczących przebiegu drogi wraz z wiaduktem sporządziła firma komercyjna zajmująca się projektowaniem (B. Sp. z o.o. w L.).
Tego rodzaju wykładnia przepisów naruszałaby fundamentalne zasady państwa praworządnego i pozostawałaby w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji. Byłaby ona dopuszczalna jedynie w przypadku jednoczesnego uznania, iż przedłożenie wniosku o ustalenie lokalizacji linii kolejowej, jako wiążącego następnie w kwestii zakresu ingerencji w prawa własności, stanowi
10
Sygn. akt IV SA/Wa 87/10
czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bądź sam wniosek jest aktem w rozumieniu tego przepisu. Byłaby wówczas możliwa kontrola legalności działania podmiotu wnioskującego o lokalizację (obecnie obowiązki w tym zakresie wykonuje P. S.A. - art. 9o ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym według brzmienia aktualnego), w związku z możliwością zaskarżenia tego rodzaju aktów lub czynności. Jednak wykładania taka byłaby zasadna wyłącznie w przypadku zamieszczenia przez prawodawcę normy expressis verbis wyrażającej zasadę związania organ administracji wnioskiem inwestora, co do przyjętych rozwiązań technicznych, nie zaś wyrażanie wyłącznie takiego poglądu w doktrynie czy judykaturze.
Odnosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, iż wadliwa wykładnia przepisów ustawy o transporcie kolejowym, określających przesłanki wydania decyzji pozytywnej dla inwestora (przepisów prawa materialnego) prowadziła do naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy a następnie uzasadnienia orzeczenia, co mogło mieć istotne znaczenie w sprawie, skoro kwestia zasadności ingerencji w prawa właścicielskie nie została praktycznie wyjaśniona (naruszanie art. 7, 77 § 1 i art. 107§3K.p.a).
W przedmiotowej sprawie organ administracji, co prawda, dokonał analizy wniosku pod kątem spełnienia warunków formalnych jednak pominął, istotne w świetle art. 7 K.p.a. w związku z konstytucyjną zasadą ochrony własności, kwestie zasadności ingerencji w prawa właścicieli nieruchomości, gdzie miała być zrealizowana inwestycja.
W toku postępowania, jeszcze przed organem I. instancji Skarżący podnosili, iż przyjęte rozwiązania techniczne, gdy chodzi o usytuowanie drogi, będą skutkować dla nich zbędnymi uciążliwościami (kwestia utrudnionego wykorzystania z pastwisk, zagrożenia budynków gospodarczych, uciążliwości akustycznej). W takiej sytuacji rolą organu było wyjaśnienie, jakie konkretne względy przemawiają za przyjętym przebiegiem drogi. Mogą do nich należeć uwarunkowania techniczne (dopuszczalne łuki jezdni, wymagania dotyczące bezpieczeństwa, w tym widoczności na skrzyżowaniach itp.), ekonomiczne (znaczne koszty w przypadku realizacji alternatywnych koncepcji, których poniesienia w interesie jednostki pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z interesem publicznym), czy też inne np. potrzeba ważenia
11
Sygn. akt IV SA/Wa 87/10
interesu poszczególnych stron (ograniczenie dokuczłiwości ingerencji w prawa właściciela jednej nieruchomości prowadziłoby do niewspółmiernego pogorszenia sytuacji właścicieli nieruchomości w innych miejscach - potrzeba wyburzeń itp.) albo racjonalnego gospodarowania przestrzenia (np. przyjęte linie podziału uniemożliwiałyby wykorzystanie powstałych działek itp.). Gdy chodzi o połączenia drogowe istotne znaczenie może mieć także ich funkcjonalność w ramach układu drogowego. W sytuacji, takiej jak rozważana, kluczowe znaczenie dla rozpatrzenia zarzutów stron w postępowaniu administracyjnym mogło odegrać stanowisko zarówno inwestora, jak i gestora lokalnego układu drogowego (w rozpoznawanym przypadku chodzi o drogę gminną). Tymczasem w toku postępowania uzyskano stanowisko inwestora nie podejmując jednak próby jego oceny (przytoczono je w decyzji organu I. instancji). Wskazano na domniemaną zgodność rozwiązań z przyjętymi w studium (co kwestionują nota bene Skarżący), pomijając jednak okoliczność, iż dokument
ten, z uwagi na nie normatywny charakter nie może mieć kluczowego znaczenia z punktu widzenia dopuszczalności ingerencji w prawa własności. Okoliczność tą dostrzegł organ odwoławczy, jednak zanegował jednocześnie w ogóle potrzebę oceny, czy przyjęte rozwiązania techniczne odnośnie przebiegu drogi są zasadne, i wyraził pogląd, iż w tym zakresie przesądza wyłącznie wola inwestora. Wypada podkreślić, iż organy administracji nie wykazały w przedmiotowej sprawie, aby, inwestor wyartykułował konkretnie, jakie obiektywne względy przesądziły o przyjęciu określonych rozwiązań, co do planowanego przebiegu drogi po wschodniej stronie wiaduktu. Stosownej argumentacji nie przywołano nawet na etapie postępowania przed Sądem - w toku rozprawy Pełnomocnik inwestora wywodził, iż miejsce powiązania łącznika realizowanego wiaduktu z ul. [...] wynika z uzgodnienia z Gminą, nie mogąc jednocześnie przywołać dokumentu potwierdzającego dokonanie takich uzgodnień. Za dokument taki nie można uznać opinii z dnia 27 października 2008
r., gdyż z jej treści wynika wyłącznie zgoda Gminy na przyjęcie rozwiązań proponowanych przez inwestora, w kontekście realizacji jej zadań (sformułowanie "w odniesieniu do ochrony samorządowych obiektów infrastruktury"), nie wynika z niej natomiast, aby w interesie miasta C. było przyjęcie konkretnego rozwiązania, co do przebiegu łączników komunikujących wiadukt z ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano jednocześnie ogólnikowo, iż rozwiązania inwestora uznano za zasadne, podkreślając potrzebę realizacji bezkolizyjnego
12
Sygn. akt IV SA/Wa 87/10
przecięcia linii kolejowej z drogą, a pomijając okoliczność nie negowania przez wnoszących odwołanie (tak samo na etapie skargi) potrzeby realizacji wiaduktu z łącznicami z wykorzystaniem ich nieruchomości. Kwestionowali oni jedynie proponowane rozwiązania szczegółowe (przebieg jezdni). Jednocześnie przywoływali oni szereg ważkich okoliczności obiektywnych, które w ich ocenie, przemawiały za innym umiejscowieniem drogi (kwestia odsunięcia skrzyżowania od budynków, widoczności itp.). Bez znaczenia dla oceny dopuszczalności ingerencji w prawa własności są z kolei, przywoływane w uzasadnieniu organu I. instancji, kwestie ewentualnej potrzeby rozbiórki uszkodzonych obiektów (Skarżący upatrują konkretnych zagrożeń w czynnikach wewnętrznych nie zaś w samej wadliwości osłabionej konstrukcji budynku))
czy domniemane zaprzestanie użytkowania pastwisk (kwestie te nie są oczywiście przesądzone w związku z postanowieniami studium, jako aktu nienormatywnego). W końcu wystarczającym argumentem nie może być twierdzenie
inwestora, iż określone zmiany nie są możliwe z uwagi na zawansowanie inwestycji. Organicznie zakresu badania legalności ingerencji w prawa własności może wynikać wyłącznie z regulacji normatywnych, z których regułę taka wynika expressis verbis (patrz np. art. 9ac ust. 3 i 4 ustawy o transporcie kolejowym).
Wobec powyższych uwarunkowań (braku stosownego wyjaśnienia sprawy) nie można wykluczyć, iż przyjęte rozwiązania, co do przebiegu jezdni wynikały wyłącznie z dowolnego uznania projektanta - firmy zewnętrznej (B. Sp. z o.o. w L.) - który nie rozważył z wystarczającą wnikliwością lub w ogóle kwestii realizacji drogi w kontekście ograniczenia uciążliwości, gdy chodzi o zakres i sposób ingerencji w prawa własności. Zagadnienia tego w każdym razie nie rozważyły w ogóle organy obu instancji, skoro, gdyby miało to miejsce, musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczeń (art. 107 §. 3 K.p.a.).
Wobec powyższego zasadna jest ocena, iż decyzja lokalizacyjna, w kwestii usytuowania wiaduktu i łącznika po stronie wschodniej, a co za tym idzie linii rozgraniczających (i podziału nieruchomości) w zakresie, w jakim dotyczy ona nieruchomości skarżących, jak i w zakresie ustalenia usytuowania samego wiaduktu na obszarze oznaczonym na mapie, jako tereny P. (może to rzutować na kierunek prowadzenia dróg łączących) jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II. instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa w zakresie obowiązku właściwego wyjaśnienia
13
Sygn. akt IV SA/Wa 87/10
sprawy. Sąd uchylił decyzję jedynie w części mając na uwadze treść art. 9r. ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym.
Sąd, orzekając w sprawie, miał na uwadze, iż w judykaturze bywa również prezentowany pogląd przeciwny, tj. iż organ administracji orzekający o lokalizacji przedsięwzięcia na podstawie ustaw szczególnych jest związany treścią wniosku inwestora w kwestii przyjętych rozwiązań, w tym, co do umiejscowienia przedsięwzięcia (nie bada przyjętych rozwiązań pod katem celowości, racjonalności itp.). Na rozprawie wskazano, iż poglądy tego rodzaju są prezentowane na gruncie analogicznych regulacji dotyczących lokalizacji dróg publicznych. Jednak ze wskazanych wcześniej przyczyn Sąd uznał za trafną wykładnię odmienną. Wyrażane w judykaturze poglądy odnośnie szczególnego charakteru rozwiązań ustawy o lokalizacji dróg w kontekście tezy o braku podstaw do badania zasadności postulowanych we wniosku rozwiązań technicznych (w tym, co do usytuowania drogi) zostały sformułowane jeszcze w okresie, gdy ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (krajowych) miała istotnie
charakter regulacji szczególnej (dotyczyła tylko niewielkiego wycinka procesu realizacji dróg w Polsce i tylko tych o istotniejszym znaczeniu). W tej sytuacji stosunkowo liberalna dla inwestora wykładnia regulacji, prowadząca do ułatwienia realizacji jednej kategorii dróg (krajowych), mogła znajdować pewne oparcie zarówno w samym tytule ustawy ("o szczególnych zasadach") jak i w systemie aksjologicznym dóbr chronionych konstytucyjnie (patrz analogiczna argumentacja w wyroku TK z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt 23/05). Natomiast prezentowany w niniejszej sprawie pogląd Sądu na gruncie ustawy o lokalizacji dróg podzielony był m.in. w sprawach sygn. IV SA/Wa 128/08, 554/08, 1202/08, 1620/08, 375/09 643/09 1128/09 (zamieszczone w bazie orz. NSA dostępnej przez internet). Także w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 186/08 (zamieszczone w bazie orz. NSA dostępnej przez internet) przyczyną uchylenia orzeczenia sądu I. instancji był właśnie brak wnikliwego i
przekonywującego wyjaśnienia podnoszonych w skardze kwestii przyjętych rozwiązań technicznych, w kontekście zakresu i sposobu ingerencji w prawa własności osób trzecich.
Wadliwie równocześnie organ odwoławczy ocenił, iż art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w sprawie o lokalizację linii kolejowej. W myśl art. 9s ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, nieruchomości
14
Sygn. akt IV SA/Wa 87/10
wydzielone liniami rozgraniczającymi stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o lokalizacji staje się ostateczna. Wydanie decyzji rodzi więc skutki prawne w postaci wywłaszczenia, Z kolei w myśl art. 9ad ust. 1 ustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio. Jedynie więc stosowna regulacja ustawy o transporcie kolejowym, z której treści wynikałoby wprost, iż właściciele wywłaszczonych nieruchomości w związku z lokalizacją linii kolejowych korzystają z węższej ochrony, gdy chodzi o ograniczenie dolegliwości następstw wywłaszczenia, uprawniona byłaby teza, iż art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma w sprawie zastosowania. Z uwagi na brak tego rodzaju regulacji trzeba skonkludować, iż norma ta, obok innych regulacji określających zakres chronionych dóbr osób trzecich, zakreśla katalog kwestii, w których przedmiocie należy orzec w myśl art. 9q ust. 1 pkt4 ustawy o transporcie kolejowym, wydając decyzję o
lokalizacji. Wobec powyższego kwestię zobowiązania inwestora do wykonania tymczasowego ogrodzenia w okresie realizacji przedsięwzięcia w związku ze zgłaszanymi w tym zakresie żądaniami powinien był rozważyć organ odwoławczy, czego nie uczynił, wadliwie przyjmując, iż kwestie te nie są rozstrzygane na tym etapie. Z kolei organ I. instancji odniósł się do wniosku zdawkowo, wskazując na potrzebę uporządkowania terenu po realizacji inwestycji, a więc nie odnosząc się do kwestii podnoszonych przez wnioskodawców (wandalizm, kradzieże itp.). Zasadność realizacji tymczasowego ogrodzenia wymagało rozważenia, wobec twierdzeń skarżących, iż obecnie ich nieruchomość jest ogrodzona. W polskim porządku prawnym, w celu zminimalizowania negatywnych konsekwencji wywłaszczenia, stasowana jest zarówno instytucja słusznego odszkodowania za przejęte mienie jak i zakreślony w art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązek budowy i utrzymania przez wnioskodawcę wywłaszczenia odpowiednich urządzeń zabezpieczających przed
szkodą.
Poza oceną Sądu jest w sprawie kwestia, czy podnoszone zarzuty są, co do meritum uzasadnione (wybrana lokalizacja istotnie nie jest optymalna czy też zasadna jest w danym przypadku ingerencja w prawa własności w konkretnym zakresie oraz kwestia realizacji tymczasowego ogrodzenia). Wyjaśnienie bowiem istotnych uwarunkowań faktycznych sprawy pozostaje w pierwszym rzędzie w gestii organów administracji. Do Sądu należy kontrola legalności konstatacji organu sformułowanych po właściwym wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy. Przed
15
Sygn. akt IV SA/Wa 87/10
wczesne byłoby wobec tego rozważnie, czy w sprawie doszło do naruszania art. 21 Konstytucji.
Zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia terminów instrukcyjnych odnośnie rozpatrzenia środków odwoławczych (art. 9r ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym). Kwesta ta nie ma jednak istotnego znaczenia dla meritum orzekania w przedmiotowej sprawie. Mogłoby odgrywać rolę w razie wniesienia, w stosownym czasie skargi na bezczynność organu administracji.
Nie zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji. Przywołana zasada równości (niedyskryminacji) może być odnoszona wyłącznie do podmiotów pozostających w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej (np. równość wobec prawa podmiotów wywłaszczanych). Z przyczyn oczywistych nie może być mowy o identycznym statusie prawnym podmiotu, który może być wywłaszczony oraz podmiotu mającego uprawnienie do żądania wywłaszczenia, co nie oznacza, jak wskazano wcześniej, iż reguły wywłaszczania mogą być interpretowane w sposób zapewniający pełną dowolność wnioskodawcy (brak kontroli organów administracji i sądów administracyjnych w kwestii zasadności wywłaszczenia w określonym zakresie).
Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skarżących, należy podzielić stanowisko organu;
kwestia obniżenia wartości działek w następstwie realizacji przedsięwzięcia w zakresie, w jakim nie ma związku z możliwością realizacji alternatywnych rozwiązań (mniej dolegliwych dla właścicieli), wykracza poza zakres orzekania w przedmiocie lokalizacji linii kolejowej,
ewentualna niezgodność danych w katastrze, gdy chodzi o informacje o stanie władania i własności nie mają znaczenia dla organu orzekającego w sprawie z uwagi na treść art. 9q ust. 2 zd. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Wobec potrzeby właściwego wyjaśnienia wskazanych wczesnej kwestii merytorycznych, w związku z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), uchylono w stosownym zakresie zarówno decyzję zaskarżoną jak i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I. instancji.
Sąd nie uwzględnił wniosku dotyczącego odrzucenia skargi, gdy chodzi o nieruchomości nr ew. [...] i [...]. Jak wynika z oświadczeń dwojga skarżących, co potwierdza merytoryczna treść skargi, wolą skarżących było zakwestionowanie decyzji tylko w zakresie jej ustaleń dotyczących działek nr ew. [...] i [...]
16
Sygn. akt IV SA/Wa 87/10
(przywołanie w treści skargi nr ew. [...] i [...] nie było powiązane z konkretnymi zarzutami). Wobec faktu, iż wszyscy trzej Skarżący są współwłaścicielami tych działek istniała podstawa do pobrania jednego wpisu w myśl art. 214 §,2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i został on uiszczony (k. 28), Sąd uchylając decyzję, w zakresie, w jakim orzeczono nią w zakresie działek nieobjętych skargą (pozostałych działek wskazanych w skardze tj. nr ew. [...] i [...], oraz działki opisanej w załączniku, jako tereny P. objęte inwestycją) miał na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jedynie na marginesie można odnotować, iż odrzucenie skargi w kwestii działek nr ew. [...] i [...] byłoby niedopuszczalne, z uwagi na okoliczność, iż skarżąca A. W. (właścicielka działek) nie została nigdy skutecznie wezwana do uiszczenia wpisu od drugiej skargi (a contrario art. 220 § 3 ustawy - Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] ustosunkuje się do twierdzeń Skarżących i albo orzeknie o alternatywnym rozwiązaniu (zadowalającym obie strony postępowania - inwestora jak i skarżące) albo wyjaśni w uzasadnieniu wydanej decyzji, dlaczego rozwiązanie wskazane przez inwestora a zaakceptowane przez organ nie narusza prawa (ingerencje w prawa własności jest uzasadniona interesem publicznym), bądź odmówi wydania decyzji o lokalizacji. Organ rozważy także kwestie właściwego określania w decyzji wymagań wynikających z potrzeby zabezpieczenia ochrony interesu osób trzecich, w kontekście zabezpieczenia nieruchomości skarżących.