Tezy
Nie można podzielić poglądu, iż określając warunki realizacji przedsięwzięcia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 56 ustawy - Prawo ochrony środowiska), właściwy organ administracji może określać jedynie wymagania wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów szczególnych. Celem prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest m.in. analiza sposobów zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko (art. 47 pkt 2 ustawy), co znajduje odzwierciedlenie w treści stosownej decyzji (art.
56 ust. 2 pkt 2). W kontekście usuwania drzew czy prowadzenia prac ziemnych nie chodzi więc o przywołanie zakazów wynikających ex lege, lecz przeanalizowanie celowości wprowadzenia konkretnych ograniczeń, uwzględniając zasadę zrównoważonego rozwoju czy ogólnych celów ochrony przyrody.
Z treści art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska przywołanejregulacji nie można wywieść ogólnego zakazu przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć infrastrukturalnych stanowiących odrębne części większych zadań inwestycyjnych. Nie jest naruszeniem wskazanego przepisu ustawy dokonywanie oceny poszczególnych przedsięwzięć, w rozumieniu art. 46 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, o ile stanowią one naturalnie wyodrębnione inwestycje będące częścią realizowanego w określonym horyzoncie czasowym zadania. Jednak, w toku postępowania, oceniając zakreś oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia , należy miec na uwadze przewidywaną kumulację uciążliwości związaną z dalszymi zaplanowanymi w przyszłości działaniami inwestycyjnymi, bezpośrednio powiązanymi funkcjonalnie z aktualnie realizowanym przedsięwzięciem.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska, asesor WSA Danuta Szydłowska, Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 r. sprawy ze skargi O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...) w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
IVSA/Wa 2358/07
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., uchylił w części decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia (zwaną dalej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach) polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku R.-W. i umorzył postępowanie administracyjne w zakresie pkt III.!.9 decyzji organu I. instancji, w pozostałej części utrzymując decyzję tego organu w mocy. Decyzję wydano w myśl art. 46 ust. 1 i art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm..).
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska wskazano m.in., iż orzeczenie w sprawie poprzedzone było dokonaniem wymaganych uzgodnień i po przeanalizowaniu sporządzonej dokumentacji. Uzasadniając uchylenie pkt III.1.9 decyzji organu I. instancji Minister wyjaśnił, iż zamieszczenie zapisów dotyczących wycinki drzew oraz prowadzenia prac ziemnych w okresie lęgowym jest zbędne, gdyż kwestie te regulacja odrębne przepisy - ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880).
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu złożonym przez O., organ administracji wskazał iż nie naruszono treści art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, gdyż inwestycja polega na przebudowie istniejącej drogi na określonym odcinku (zaczyna się na końcu obwodnicy R. a kończy na początku obwodnicy L. i W.). Z uwagi na fakt, iż liczba stron postępowania przekroczyła 20, dopuszczalne było zastosowanie trybu powiadamiania o wydaniu decyzji wskazanego w art. 46a ust. 5 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Z treści przepisów wskazujących sposób doręczenia przez publiczne ogłoszenie nie wynika zakaz doręczania decyzji określonym stronom postępowania indywidualnie.
W skardze na decyzję Ministra Środowiska O. podniosło zarzuty naruszenia:
- art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska - z treści tej regulacji wynika, iż decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się dla całego przedsięwzięcia w granicach województwa, w rozpoznawanej sprawie przedsięwzięcie polegające na przebudowie drogi zostało podzielone na mniejsze zadania, które zostało poddane ocenie niezależnie (przykładowo oddzielne postępowanie dotyczy obwodnicy W.),
- art. 105 § 1 K.p.a. - wskazano, iż postępowanie prowadzone było w myśl art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954 ze zm.), na podstawie przepisów sprzed nowelizacji ustawy (patrz załączona do skargi kopia decyzji pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 2007 r.); przepisy te nie przewidywały instytucji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
- zakazu reformationis in peius (art. 139 K.p.a.), gdyż w wyniku uchylenia pkt III.1.9 decyzji organu I. instancji zniesiono całkowity zakaz usuwania drzew i krzewów w okresie łęgowym, zakazu takiego nie zawierają przepisy o ochronie przyrody.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawarte w zaskarżonej decyzji. W kontekście zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a. wskazano, iż orzekając w sprawie uwzględniono wniosek wnoszącego odwołanie Towarzystwa.
Na rozprawie (k. 34) pełnomocnik Towarzystwa wniósł o zastosowanie środka wskazanego w art. 55 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) podnosząc, iż odpowiedź na skargę wraz z aktami została przekazana dopiero po uwzględnieniu wniosku o ukaranie organu grzywną na zasadzie art. 55 § 2 ustawy, a tego typu działanie organu administracji jest nagminne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Trafnie wskazano w skardze, iż uchylając pkt III.1.9. w decyzji organu I. instancji, zawierający warunki prowadzenia inwestycji, zmodyfikowano wymagania ciążące na inwestorze w związku z prowadzeniem inwestycji. Uchylony warunek zawierał bezwzględny zakaz prowadzenia w wyznaczonym okresie (od 16 października do końca lutego) prac związanych z wycinką drzew i robotami ziemnymi, przywołując jedynie (nieprecyzyjnie) warunki prowadzenia robót w pozostałym okresie (obowiązek uzyskania zezwoleń w odrębnym trybie). Wnosząc odwołanie Towarzystwo wskazało, iż warunki prowadzania robót w pozostałym okresie zostały określone nieprawidłowo, w świetle zasad wynikających z przepisów ustawy o ochronie przyrody (nie precyzyjne wskazanie organów właściwych). Organ odwoławczy, uchylając punkt zawierający warunek odnośnie usuwania drzew, wyraził pogląd, iż kwestie te wyczerpująco regulują przepisy odrębne (ustawa o ochronie przyrody). Jak trafnie wskazała Strona skrzącą przepisy te jednak nie zawierają ex lege zakazów tak
daleko idących, jak ustanowione w decyzji organu I. instancji. Jednocześnie nie można podzielić poglądu, iż określając warunki realizacji przedsięwzięcia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, właściwy organ administracji może określać jedynie wymagania wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów szczególnych. Zakazy powszechne, jako mające zastosowanie ex lege nie wymagają transpozycji w formie rozstrzygnięć indywidualnych (decyzji administracyjnych). Celem prowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest m.in. analiza sposobów zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko (art. 47 pkt 2 ustawy), co znajduje odzwierciedlenie w treści stosownej decyzji (art. 56 ust. 2 pkt 2). W kontekście usuwania drzew czy prowadzenia prac ziemnych nie chodzi więc o przywołanie zakazów wynikających ex lege, lecz przeanalizowanie celowości wprowadzenia konkretnych ograniczeń, uwzględniając zasadę zrównoważonego rozwoju czy ogólnych celów ochrony przyrody. Prawodawca,
przyznając organom administracji kompetencje do określenia warunków realizacji inwestycji i zakreślając cele wydania decyzji, powierzył organom administracji określony zakres władzy uznaniowej odnośnie kreowania zakazów i warunków, wykraczających poza wynikające z konkretnych przepisów szczególnych, o ile służą one realizacji wskazanych ustawowo celów. Trzeba też podkreślić, iż rozumienie procedury ocen oddziaływania na środowisko, jako wyłącznie instrumentu przywołania wynikających z krajowego prozaiku prawnego zakazów i ograniczeń, naruszałoby zasadę poszukiwania wykładni przepisów stanowiących implementację przepisów wspólnotowych w zgodzie z treścią regulacji wprowadzanych do wewnętrznego porządku prawnego. Przepisy dotyczące ocen oddziaływania na środowisko przedsięwzięć stanowią implementację dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE wyd. spec.
15/t.1 s.248 ze zm.). Dyrektywa ta, wskazując cele prowadzenia procedury ocen, nie ogranicza zakresu analizy do uwarunkowań wynikających z wewnętrznego porządku prawnego państwa członkowskiego. Stąd taka wykładania przepisów prowadziłaby do ograniczenia ich zakresu, w sprzeczności z treścią dyr. 1985/337/EWG.
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż organ administracji nie rozważył, co do istoty, czy zniesienie wymagań wskazanych w decyzji organu I. instancji było zasadne co do meritum - tzn. czy zakaz ten jest istotnie zbędny w kontekście celów orzekania w przedmiotowej sprawie, oraz czy zmiana treści orzeczenia faktycznie nie stanowi naruszenia granic możliwości modyfikacji decyzji określonych w art. 139 in fine K.p.a. (kwestia rażącego naruszenia prawa bądź interesu społecznego). Wręcz przeciwnie, z treści orzeczenia oraz odpowiedzi na skargę można wnosić, iż organ w istocie nie dostrzega skutków prawnych dokonanych zmian, prowadzących na zniesieniu całkowitego zakazu usuwania drzew i krzewów oraz prowadzenia prac ziemnych we wskazanym decyzją okresie.
Nie wyjaśnienie kwestii, czy zmiana decyzji jest zasadna, co do meritum oraz czy nie prowadzi do naruszenia treści art. 139 K.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania także odnośnie obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), które mogło mieć wpływ na jej wynik.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, należy stwierdzić, iż w ocenie Sądu, z treści przywołanej regulacji nie można wywieść ogólnego zakazu przeprowadzenia ocen oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć infrastrukturalnych stanowiących odrębne części większych zadań inwestycyjnych. Poszukując właściwej treści normatywnej tej regulacji, trzeba mieć na uwadze, iż modernizacja sieci dróg, tak jak i szeregu innych przedsięwzięć infrastrukturalnych, stanowi ze swej istoty proces długofalowy i zasadniczo ciągły a jednocześnie możliwości finansowania poszczególnych zadań nie są możliwe do precyzyjnego przewidzenia (finansowanie z budżetu). Stąd nie jest naruszeniem wskazanego przepisu ustawy dokonywanie oceny poszczególnych przedsięwzięć, w rozumieniu art. 46 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, o ile stanowią one naturalnie wyodrębnione inwestycje będące częścią realizowanego w określonym horyzoncie czasowym zadania, przy czym w toku postępowania,
oceniając zakres oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia, należy mieć na uwadze przewidywaną kumulację uciążliwości związaną z dalszymi zaplanowanymi w przyszłości działaniami inwestycyjnymi, bezpośrednio powiązanymi funkcjonalnie z aktualnie realizowanym przedsięwzięciem. Bowiem natura realizacji przedsięwzięć infrastrukturalnych uzasadnia prowadzenie działań etapowo. Dla przedsięwzięć tych są sporządzane stosowne dokumentacje techniczne, plany inwestycyjne i finansowe. Te same względy pragmatyczne przemawiają za uzyskiwaniem pozwoleń budowlanych dla wyodrębnionych inwestycji a celem prowadzenia procedury ocen oddziaływania na środowisko jest właśnie ustalenie m.in. warunków uzyskania konkretnych pozwoleń (patrz np. art. 56 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska - zawarcie wytycznych, co do wymagań projektu budowlanego). Z przepisów z zakresu ochrony środowiska, o ile nie wynika to jednoznacznie z ich brzmienia, mając na uwadze cel stanowienia tych regulacji, nie należy wywodzić szczególnych
wymagań odnośnie metodyki realizacji procesów inwestycyjnych tj. konieczności realizacji zadań w całości w jednym okresie na podstawie jednej dokumentacji. Nie dopuszczalne jest natomiast, w ocenie Sądu, na gruncie art. 46 ust. 1a pkt 1 ustawy, jedynie takie "etapowanie" przedsięwzięcia, które nie byłoby uzasadnione innymi względami pragmatycznymi, w zakresie metodyki realizacji inwestycji infrastrukturalnych, niż samo przeprowadzenie procedury ocen.
Trafność powyższej wykładani przepisów można dodatkowo potwierdzić poprzez odwołanie do wykładni systemowej. Przedsięwzięcia infrastrukturalne, planowane w sposób ogólny z większym wyprzedzeniem powinny podlegać jako całość ocenom na etapie sporządzania konkretnych planów i programów na zasadach określonych przepisami tytułu II działu VI rozdziału 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska (obowiązek analizy w kwestii sieci dróg - patrz art. 40 ust. 1 pkt 2). Przepisy dotyczące ocen oddziaływania na środowisko stanowią nota bene transpozycję stosownych regulacji prawa wspólnotowego w tym przedmiocie - patrz dyr. 1985/337/EWG oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/42/WE z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko (Dz.Urz. UE wyd. spec. 15/t. 6 s. 157 ze zm.). Wskazana zasada ponawiania procedury ocen na etapie tworzenia ogólnych założeń oraz rozstrzygania o konkretnych rozwiązaniach technicznych, wyklucza wykładnie wskazanych regulacji, która prowadziłaby
do uznania, iż ocenie oddziaływania na etapie realizacji przedsięwzięcia musi polegać całość planowanego zamierzenia w granicach województwa. Takie rozwiązanie nie miałoby także uzasadnienia w sferze pragmatycznej, o ile ma się na względzie, iż np. w kwestii modernizacji dróg na obszarze jednego województw prowadzone jest z reguły kilka modernizacji równocześnie, nierzadko na oddalonych odcinkach dróg oznaczonych tym samym numerem porządkowym, przy czym tożsamość oznaczenia jednym numerem drogi o określonym przebiegu nie ma poważniejszego znaczenia w kontekście oceny skutków wywieranych przez drogę dla środowiska. Pogląd o możliwości poddawania ocenienie oddziaływania na środowisko przedsięwzięć infrastrukturalnych stanowiących część etapowo realizowanego zadania inwestycyjnego prezentowany jest również w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz wyrok sygrn. akt IV SA 2319/06, 1325/07, 1468/07, 2344/07).
W rozpoznawanej sprawie organ prowadzący postępowanie wskazał, iż przedsięwzięcie stanowi etap zadania inwestycyjnego, nie przywołując w treści orzeczenia przesłanek jakimi się kierował (dokumentów opracowań innych okoliczności) uznając za dopuszczalne prowadzenie procedury ocen dla określonego etapu zadania, pomimo, iż kwestie te zostały podniesione w odwołaniu. Jednocześnie w skardze nie przywołano konkretnej argumentacji, która podważać mogłaby ogólna konstatację konstatację, iż przedsięwzięcie faktycznie stanowi technicznie wyodrębniony fragment zadania polegającego na długofalowej modernizacji drogi. W tej sytuacji brak szczegółowego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji kwalifikować należy jako uchybienie treści art. 107 § 3 K.p.a. Ponownie orzekając w sprawie organ wskaże przesłanki, jakimi się kierował uznając, iż dopuszczalna jest kwalifikacja przedmiotowej modernizacji fragmentu drogi jako przedsięwzięcia w kontekście planowanych zasad jego projektowania, finansowania, realizacji itp.
Nie trafny jest zarzut naruszania art. 105 § 1 K.p.a. Wprawdzie, jak zauważyła Strona skarżąca, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w świetle art. 19 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw z 2005 roku, skoro jak wynika z treści decyzji - pozwolenia na budowę z dnia [...] marca 2007 r. - inwestor złożył wniosek o prowadzenie postępowania według przepisów dotychczasowych. Jednak w sprawie nie można pominąć treści art. 10 wskazanej ustawy, który stanowi regulację szczególną w stosunku do art. 19. Przepis ten wprowadza odrębną, w stosunku do wynikającej ze znowelizowanej ustawy - Prawo ochrony środowiska, podstawę orzekania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Z treści tej regulacji wynika obowiązek wystąpienia przez inwestora ze stosownym wnioskiem również, gdy uzyskał już decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę (patrz odesłanie w treści przepisu
do art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Poza oceną Sądu pozostaje kwestia racjonalności prawodawcy przyjmującego tego rodzaju regulacje (celowość ustalania środowiskowych uwarunkowań w sytuacji gdy istotne warunki prowadzenia robót zostały określone prawomocnym pozwoleniem na budowę). Należy jednak stwierdzić, iż prowadzenie postępowania w tym przypadku jest z punktu widzenia formalnego zasadne i znajduje stosowną podstawę prawną w treści art. 10 ustawy o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw z 2005 roku, o ile przedsięwzięcie nie zostało jeszcze zrealizowane (obowiązek dotyczy wyłącznie przedsięwzięć realizowanych) i zachodzą przesłanki w nim wskazane, a więc o ile inwestycja należy do mogących znacząco oddziaływać na obszary "Natura 2000". W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z treści zgromadzonej dokumentacji i decyzji organu I. instancji (patrz np. pkt III.1.6.) przesłanka ta zachodziła. Z uwagi na podnoszoną w skardze okoliczność uzyskania pozwolenia
na budowę w dniu [...] marca 2007 r. a więc stosunkowo niedługo przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, trudno także domniemywać aby inwestycja była zakończona. Odrębną kwestią jest potrzeba uwzględnienia przez organ orzekający w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia skutków prawnych konkretnych, zakończonych postępowań (np. w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę) z punktu widzenia zakresu orzekania. Jak wskazała Strona skarżąca udzielono pozwolenia na budowę przedsięwzięcia. Kwestie tę weźmie pod uwagę organ orzekając ponownie w sprawie m.in. w kontekście zasadności określenia wymagań odnośnie projektu budowlanego (patrz pkt III.2. decyzji organu I. instancji). Generalnie obowiązek ich wskazania wynika z treści art. 56 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednak organ orzekając w sprawie, powinien mieć na względzie szczególną procedurę wydania decyzji w rozpatrywanym przypadku i istniejące uwarunkowania faktyczne i prawne.
Uchybieniem przepisom postępowania, w szczególności treści art. 8 i 107 § 3 K.p.a. było nie wyjaśnienie przez organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek prawnych prowadzenia postępowania, gdy kwestię tę podniesiono w odwołaniu. Wskazane uchybienie nie mogło mieć jednak wpływu na wynik sprawy.
Sąd nie rozważał zasadności wniosku Strony skarżącej o zastosowanie środka wskazanego w art. 55 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestia ewentualnej kwalifikacji działań organu administracji jako przypadku rażącego, w związku z nieprzekazaniem skargi wraz aktami i odpowiedzią do sądu administracyjnego jest funkcjonalnie powiązane z problematyką rozstrzyganą w postępowaniu prowadzonym na zasadzie art. 55 § 1 wskazanej ustawy, a więc pozostaje poza granicami niniejszej sprawy
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.
Rozpoznając ponownie sprawę, organ administracji wyda orzeczenie mając na względzie wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku.