Tezy
Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.
Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Sędziowie Protokolant NSA Bogusław Moraczewski NSA Anna Żak (spr.) As. WSA Bogusław Cieśla Dorota Jackiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. B. 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. wykonanie zaskarżonej decyzji wstrzymuje do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. po rozpatrzeniu wniosku S. L. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2000r.odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.
W uzasadnieniu wskazał, że kwestionowaną decyzją z dnia [...] czerwca 2000r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] marca 2000r. nakazującą na podstawie art.40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. S. i W. L. zamurowanie otworu okiennego znajdującego się na parterze budynku mieszkalnego położonego w S. nr [...]. Przedmiotowy otwór okienny został wybity w maju 1995r. w oparciu o ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji udzielającej pozwolenia m.in. na wykonanie w/w otworu okiennego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 września 1996r. uchylił tę decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu i instancji.
Wobec braku podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej organowi administracyjnemu pozostało rozważenie możliwości udzielenia zezwolenia na użytkowanie w/w okna z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów dot. sytuowania budynków w stosunku do granicy działki.
Obowiązujące wówczas rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) w par. 12 ust. 1 stanowi, iż odległość ściany z otworami okiennymi od granicy działki nie może być mniejsza niż 4m. W przedmiotowej sprawie granica między działkami stron jest sporna i strony podają rozbieżne odległości budynku od granicy/ od 0,8m do 2,04m / jednak w żadnym wypadku nie jest to odległość 4m. Wobec takich ustaleń [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2000r. miał podstawę do nakazania inwestorowi w trybie art.40 Prawa budowlanego z 1974r. wykonania przeróbek lub zmian niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami - tu zamurowania otworu okiennego. W świetle tych okoliczności naczelny organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art.156 par.l kpa.
S. L. w trybie art. 127 par.3 kpa złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2002r.uchylił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2002r i stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2000r.
W uzasadnieniu wskazał, iż rozpatrując ponownie sprawę uznał, iż odległość między budynkiem znajdującym się na działce M. B. a budynkiem S. L., w którym znajduje się sporny otwór okienny pozwala na zastosowanie par. 12 ust.2 cyt. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Przepis ten stanowi bowiem, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Usytuowanie budynków w niniejszej sprawie odpowiada dyspozycji tego przepisu.
Zatem jakkolwiek [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2000r. w oparciu o art.40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. miał podstawę do nakazania inwestorowi dokonanie zmian niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, to jednak powinien uwzględnić przesłanki zawarte w/w przepisie par. 12 ust.2 cyt. rozporządzenia. Z tych względów decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2000r. w ocenie organu odwoławczego jako wydana z rażącym naruszeniem prawa winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie art.156 par.l pkt.2 kpa.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002r. M. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił, iż przepis par. 12 ust.2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki jest uregulowaniem wyjątkowym i organ administracji nie może działać w takim wypadku na zasadzie swobodnego uznania i powinien brać pod uwagę wyrażony w art.7 kpa słuszny interes strony będącej właścicielem sąsiedniej działki. Organ odwoławczy nie wskazał jaki słuszny interes małż. L. i wyjątkowe okoliczności uzasadniają zastosowanie regulacji par. 12 ust.2 cyt. rozporządzenia oraz dlaczego skarżącemu domagającemu się zamurowania spornego okna na podst. par. 12 ust.l rozporzą dzenia odmówiono tego interesu, skoro jego działka jest równie wąska jak działka małż. L. i zostanie ograniczony w jakichkolwiek możliwościach rozbudowy.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł ojej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002r.r.
Wymienione wyżej rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru - o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2000r.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 oraz z dnia 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43 W orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest pogląd, który sąd w obecnym składzie podziela, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Zatem obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie nie tylko tego jaki przepis prawa został
naruszony, ale również dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące.
Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie czyni zadość w/w wymogowi.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2000r ustalił, iż usytuowanie budynku skarżącego i budynku ze spornym otworem okiennym spełnia dyspozycję par. 12 ust.2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. W tej sytuacji, w ocenie tego organu , choć [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał podstawę prawną do nakazania małż. L. zamurowania spornego otworu okiennego -na podstawie art.40 ustawy Prawo budowlane z 1974r.w związku z treścią par. 12 ust.l cyt. rozporządzenia.- to jednak organ ten powinien w sprawie "uwzględnić przesłanki zawarte w par. 12 ust.2 w/w rozporządzenia". W związku z tym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2000r.wydana jest z "rażącym naruszeniem, w świetle 156
par.l pkt.2 kpa."
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zatem, iż przyczyną stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji było niezastosowanie w sprawie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego par. 12 ust.2 wyżej cyt. rozporządzenia. Stanowisko GINB jest niezrozumiałe.
Z treści kontrolowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2000r wynika, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie S. L. od decyzji nakazującej zamurowanie przedmiotowego tworu okiennego rozważał możliwość zastosowania w spawie przepis art. 12 ust.2 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) dopuszczającego przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce tj. działce skarżącego, możliwość zmniejszenia odległości wymaganej w ustępie 1 tego przepisu , jednak uznał, że regulacja ta będąca wyjątkiem od zasady wyrażonej w par. 12 ust.l rozporządzenia, biorąc pod uwagę słuszny interes skarżącego /art. 7 kpa/ nie może zostać zastosowana. Do tego zapisu w kontrolowanej decyzji organ nadzoru w ogóle się nie odniósł, dokonał odmiennej oceny stanu faktycznego i wydał decyzję kasacyjną. Skoro wydając kontrolowaną decyzję organ administracyjny rozważał możliwość zastosowania w sprawie par. 12 ust.2 cyt. rozporządzenia i doszedł do przekonania,
że nie można go jednak zastosować przy rozstrzyganiu sprawy, to w ocenie Sądu organ orzekający w niniejszym postępowaniu nieważnościowym winien wyjaśnić, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło, a tym bardziej na czym w konkretnej sprawie polegał "rażący" charakter naruszenia prawa.
Przypomnieć też należy, że nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.
Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.
Ten aspekt sprawy nie został przez Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego rozważony i przy braku wskazania przyczyn, dla których należało przyjąć, że wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2000r. organ naruszył prawo w stopniu rażącym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 1 kpa, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 par.l ust.lc i art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270/ w zw. z art.97 ustawy z dnia 30 sieipnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę-Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz.1271, nr 240, poz. 2052; z 2003r. nr 124, poz.1153/. Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w sprawie art.152 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.