III SA/Wa 1796/04 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2005-01-07

Tezy

1. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wykonując zadania przewidziane ustawą z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa /Dz.U. 1994 nr 1 poz. 2 ze zm./, nie działa jak organ administracji publicznej ani jak organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej w formach władczych.

1. Poza przypadkami wyraźnie określonymi przez prawo - ani jednostki organizacyjne Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ani jej organy wewnętrzne nie są uprawnione do wydawania aktów administracyjnych o charakterze władczym /art. 5a ust. 3 ustawy o utworzeniu ARiMR/.

1. Pismo powiadamiające o odrzuceniu/oddaleniu - nieuwzględnieniu wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach programu SAPARD z powodu braków formalnych, wystosowane przez właściwą jednostkę organizacyjną Agencji RiMR do wnioskodawcy, nie jest decyzją administracyjną ani aktem administracyjnym, podlegającym kognicji sądu administracyjnego. Na gruncie przepisów ustawy o utworzeniu ARiMR oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 maja 2002 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań oraz sposobów realizacji zadań ARiMR w zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z funduszy Unii Europejskiej /Dz.U. nr 102 poz. 928 ze zm./ należy je oceniać jako zawiadomienie kontrahenta o niespełnieniu warunków formalnych wynikających z tych przepisów, z przyczyn leżących po jego stronie.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Ewa Radziszewska - Krupa, po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "M." Sp. z o. o. w O. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z programu SAPARD w zakresie tworzenia miejsc pracy na obszarach wiejskich postanawia: odrzucić skargę UZASADNIENIE W dniu 23 stycznia 2004r. "M." Sp. z o. o. w O. złożyła wniosek do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w skrócie zwanej ARiMR, o przyznanie pomocy finansowej na realizację przedsięwzięcia w ramach programu SAPARD "Tworzenie nowych miejsc pracy na obszarach wiejskich", na podstawie § 26d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 maja 2002r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań oraz sposobów realizacji zadań ARiMR w zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z funduszy Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 102, poz. 928
ze zm.), powoływanego dalej jako rozporządzenia z dnia 14 maja 2002r. W dniu 20 maja 2004r. Spółka została wezwana do uzupełnienia braków wniosku, m.in. o dostarczenie dokumentu potwierdzającego posiadanie własnych środków na realizację inwestycji. [...] Oddział Regionalny ARiMR pismem z dnia [...] czerwca 2004r. poinformował, że wniosek Spółki w sprawie pomocy finansowej został odrzucony z uwagi na negatywny wynik wizytacji terenowej, pouczając jednocześnie, że "wnioskodawcy w uzasadnionych wypadkach przysługuje w terminie 10 dni kalendarzowych od dnia otrzymania tego pisma prawo odwołania się od niniejszej decyzji. Pismo w sprawie ponownego rozpatrzenia, kierowane do Prezesa ARiMR należy złożyć osobiście w OR, w którym rozpatrzony był wniosek o pomoc finansową". "M." Sp. z o. o. w odwołaniu z dnia 18 czerwca 2004r. zarzuciła [...] Oddziałowi Regionalnemu ARiMR nieprawidłowości formalne przy ocenie wniosku oraz niewłaściwą, niezgodną z dokumentem SAPARD Program Operacyjny dla Polski i rozporządzeniem z dnia
14 maja 2002r., ocenę materiału przedstawionego przez Spółkę, naruszenie ogólnych zasad prawa i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 77, art. 107 k.p.a. Prezes ARiMR w dniu [...] lipca 2004r. pismem, noszącym numer [...], podtrzymał stanowisko [...] Oddziału Regionalnego AriMR, nie podzielając argumentacji zawartej w odwołaniu. Stwierdził bowiem, że w wyniku kompleksowej analizy sprawy całkowita wartość inwestycji w 79,84% zostanie sfinansowana z pożyczki uzyskanej z P., która posiada fundusze znajdujące się w obrocie, a nie z środków własnych Spółki. Pismo z Banku [...] S.A. jest jedynie listem intencyjnym, wyrażającym chęć banku do negocjowania warunków ewentualnego kredytu inwestycyjnego na zakup środków transportowych, finansowanych przy udziale SAPARD, nie przyznaje natomiast tych środków. W skardze z dnia 25 sierpnia 2004r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie wyżej
wymienionych decyzji: Prezesa ARiMR oraz [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa, w szczególności art. 1 pkt 2, art. 5 § 2 pkt 3, art. 6, art. 7, art. 9, art. 15, art. 77, art. 107 k.p.a., a także § 26d ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 maja 2002r., oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu stwierdzono m.in., iż zaskarżone rozstrzygnięcia spełniają przesłanki definicji decyzji administracyjnej, tzn. pochodzą od organu administracji, skierowane są na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzygają o prawach lub obowiązkach osób w sprawie indywidualnej, dlatego też stanowisko Prezesa ARiMR co do niezastosowania trybu administracyjnego jest błędne. Pełnomocnik strony skarżącej stwierdził jednocześnie, że z przepisów prawa nie wynika bezpośrednio, iż rozstrzygnięcia co do przyznania pomocy ze środków SAPARD zapadają w drodze decyzji administracyjnej, ale decyzja administracyjna jest właściwym aktem administracyjnym, który w tym
wypadku powinien zostać wydany zgodnie z ogólną zasadą działania ARiMR w stosunkach z obywatelami, określoną w art. 5a ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994r. Nr 1, poz. 2 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o utworzeniu ARiMR, oraz zasadą z art. 104 § 1 k.p.a. W ocenie pełnomocnika postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach programu SAPARD jest postępowaniem administracyjnym, a warunki udzielania i sposób wykorzystania pomocy określa się, po zakończeniu postępowania administracyjnego, w umowie cywilnoprawnej. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania o oddalenie skargi. W uzasadnieniu stwierdzono, że mimo iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest państwową osobą prawną i zgodnie z art. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR podlega nadzorowi ministrów właściwych do spraw: rozwoju wsi i finansów
publicznych, nie ma statusu organu administracji publicznej. Funkcjonuje na rynku na zasadach zbliżonych do przedsiębiorców, posiada osobowość prawną, prowadzi samodzielną gospodarkę finansową i ewidencję księgową. Nie odpowiada również za zobowiązania Skarbu Państwa, a Skarb Państwa nie odpowiada za jej zobowiązania. Zwrócono również uwagę, że Prezes ARiMR, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych, jako organy państwowej osoby prawnej, zgodnie z art. 5a ust. 3 ustawy o utworzeniu ARiMR wydają decyzje administracyjne tylko w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Sytuacja taka jednak nie wystąpiła w sprawie. W ustawie o utworzeniu ARiMR, jak i w rozporządzeniu z dnia 14 maja 2002r., w sprawach dotyczących oceny wniosków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach Programu SAPARD brak dyspozycji do stosowania przepisów k.p.a. Unormowania zawarte w tych aktach nie nakładają również obowiązku wydawania decyzji administracyjnej w zakresie pozytywnej bądź negatywnej oceny wniosku o
pomoc finansową udzielaną w ramach programu SAPARD. W związku z tym pisma Prezesa ARiMR w tym przedmiocie nie są też aktami, o których mowa w art. 3 p.p.s.a., gdyż nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu w art. 104 § 1 k.p.a. Nie mogą też być poddane kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., gdyż ani ustawa o utworzeniu ARiMR, ani rozporządzenie z dnia 14 maja 2002r. nie przewidują kontroli sądowej w takich sprawach. Agencja zgodnie z § 26e ust. 1 ww. rozporządzenia dokonuje oceny złożonego wniosku w oparciu o kryteria i stosując punktację określoną w załączniku Nr 13 rozporządzenia z dnia 14 maja 2002r., a wysłanie pisma do wnioskodawcy jest w jej ocenie czynnością materialno - techniczną, potwierdzającą fakt pozytywnej lub negatywnej oceny danych zawartych w przedmiotowym wniosku, a nie decyzją w rozumieniu k.p.a. Ocenia wniosku o pomoc jest weryfikacją poprawności wniosków w świetle kryteriów zawartych w tym rozporządzeniu, ale w jej wyniku nie dochodzi do uzyskania przez
wnioskodawcę uprawnienia. Udzielenie pomocy uzależnione jest od wykonania zobowiązań określonych umową. Przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy o utworzeniu ARiMR określają procedurę udzielania pomocy finansowej ze środków SAPARD, w sposób jednoznaczny wyodrębniając dwa etapy: dokonanie oceny wniosku, ze wskazaniem podstawowych kryteriów oceny oraz podpisanie umowy cywilnoprawnej z wnioskodawcą, który spełnił kryteria udzielania pomocy ze środków SAPARD. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny, który stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawuje kontrolę legalności zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., ma obowiązek w pierwszej kolejności rozważyć czy jest
właściwy do podjęcia wyżej wymienionych działań oraz sprawdzić czy sprawa podlega jego kognicji. Sąd po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy oraz unormowań prawnych, które należało wziąć pod uwagę, doszedł do przekonania, że nie jest właściwy do rozpoznania skargi złożonej przez Spółkę. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa została utworzona i działa na podstawie przepisów ustawy o utworzeniu ARiMR. W świetle art. 1 ust. 1 tej ustawy jest państwową osobą prawną, która posiada osobowość prawną. Nie odpowiada też za zobowiązania Skarbu Państwa (art. 1 ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR), podlega natomiast w zakresie określonym w ustawie nadzorowi właściwych ministrów do spraw: rozwoju wsi oraz finansów publicznych (art. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR). Żaden z powołanych przepisów ani inny przepis prawa nie nadaje Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa statusu organu administracji publicznej. Ustawa o utworzeniu ARiMR nie zawiera także przepisu stwierdzającego, że Agencja, jej organy
wewnętrzne lub jednostki organizacyjne wykonują funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej. W związku z tym nie można jej uznać za organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. Natomiast Kodeks postępowania administracyjnego w art. 1 pkt 1 stanowi, że przepisy tej ustawy normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Skoro nie zostało spełnione pierwsze kryterium określone tym przepisem, ponieważ Agencja nie jest organem administracji publicznej, badanie pozostałych warunków, istotnych przy stosowaniu procedury administracyjnej, jest w tym zakresie zbędne. Z art. 1 pkt 2 k.p.a. wynika również, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie także przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 (indywidualnych,
rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej), tzn. do wykonywania zadań zleconych administracji publicznej. Sąd zauważa, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest państwową osobą prawną i stosownie do art. 38 k.c. działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie. Organem Agencji, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o utworzeniu ARiMR, jest Prezes, powoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra do spraw rozwoju wsi oraz ministra właściwego do spraw finansów publicznych. W ramach ARiMR wyodrębnione zostały też: oddziały regionalne działające w każdym województwie, którymi kierują dyrektorzy (art. 5a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR), biura powiatowe działające w powiatach z wyjątkiem miast na prawach powiatów, którymi kierują kierownicy (art. 5a ust. 1 pkt 3, ust. 1a i 2a ustawy o utworzeniu ARiMR). Stosownie do art. 5a ust. 3 ustawy o utworzeniu ARiMR Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych, uzyskali uprawnienie do
wydawania decyzji administracyjnych "w zakresie określonym w odrębnych przepisach". Przykładem takiego przepisu jest art. 11 ust 4 ustawy o utworzeniu ARiMR, w którym zawarto wyraźne uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych przez Prezesa Agencji, jako organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy ustalana jest kwota nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących albo z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, albo krajowych, przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej. W ustawie o utworzeniu ARiMR brak innych upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych. Tym samym przepis art. 1 pkt 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania w sprawie przyznania pomocy ze środków SAPARD. Spółka w skierowanej do Sądu skardze nie kwestionuje również, że żaden przepis prawa nie daje podstawy do twierdzenia, że rozstrzygnięcia wydawane w zakresie przyznawania pomocy ze środków SAPARD przez Prezesa ARiMR, dyrektorów oddziałów regionalnych i kierowników biur powiatowych
zapadają w drodze decyzji administracyjnej. Skarżąca uznaje jednak, że postępowanie weryfikacyjne prowadzone przed podpisaniem cywilnoprawnej umowy jest postępowaniem administracyjnym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest to stanowisko błędne i nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa. Podobny charakter ma również pogląd skarżącej Spółki w zakresie dokonanych w sprawie ustaleń, które zostały nazwane decyzjami, w trakcie postępowania toczącego się na zasadach przewidzianych w Rozdziale 6a rozporządzenia z dnia 14 maja 2002r. Sąd podziela stanowisko doktryny, że w każdym wypadku obowiązywania przepisu prawa administracyjnego, stwarzające podstawy prawne dla organów administracyjnych do kształtowania władczego indywidualnych praw lub obowiązków adresatów w danej sferze - takie akty muszą przybrać formę decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 219). Sąd tym samym
stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej. Postawiona teza ma swe podstawy przede wszystkim w unormowaniach zawartych w powołanych wyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadne jest również odwołanie się do unormowań Konstytucji RP, a w szczególności art. 7, który stanowi, iż "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", oraz art. 6 k.p.a., który stanowi powtórzenie zasady praworządności przyjętej w ustawie zasadniczej. W doktrynie podkreśla się również, że w obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną, mimo iż w
orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w początkowych latach działalności ujawniła się tendencja do wymagania formy decyzji w szerokim zakresie (wyrok NSA z dnia 23 lutego 1981r., sygn. akt SA 109/81, GAP 1987 nr 8), ale było to podyktowane dążeniem do otwarcia szerokiego dostępu do kontroli sądowej działania administracji, bo tylko decyzje mogły być kontrolowane przez sąd administracyjny (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 407). Sąd podkreśla również, mając na względzie dotychczasowe poglądy doktryny, że za właściwością, zwaną przez M. Zimmermanna jurysdykcyjną (dla odróżnienia od postępowania skargowego lub innego rodzaju) organów administracyjnych nie przemawia domniemanie i konieczny jest w każdej kategorii spraw wyraźny przepis prawa przedmiotowego, który w tym zakresie stwarza możliwość drogi procesu administracyjnego. Chodzi więc o to, że organ musi mieć możliwość, na podstawie prawa obowiązującego, wydania w
sprawie decyzji administracyjnej, bo bez tego nie można prowadzić postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 194-195). Poglądy Zimmermanna podtrzymuje też E. Ochendowski w podręczniku Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym (Toruń 1995, s. 49-51). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano również poglądy, że podstawą prawną decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.) jest przepis prawa, powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 1996r., sygn. akt SA/Ka 347/96, Glosa 1997/5/28). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał też pisma niemające formy decyzji administracyjnych za decyzje, ale jedynie wtedy, gdy pochodziły od organu administracji i jednocześnie w sposób władczy rozstrzygały o prawach lub obowiązkach prawnych osób w sprawie indywidualnej (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego
1994r., sygn. akt I SAB 54/93, OSP 1995/11/222). Z obowiązującego porządku prawnego nie wynika, że w sprawie, w której przyznawana jest pomoc - stosownie do unormowań rozporządzenia z dnia 14 maja 2002r. - w zakresie różnicowania działalności gospodarczej na obszarach wiejskich w ramach realizacji programu SAPARD właściwe jest wydanie decyzji administracyjnej. Nie można zapominać, że samo tworzenie państwowych jednostek organizacyjnych o charakterze agencji wyposażonych w osobowość prawną ma na celu oddzielenie administracji zarządzającej od administracji władczej. O tym, w jaki sposób Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa realizuje swoje zadania, przesądza przede wszystkim art. 3 ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR. Nie przewidziano w nim żadnych działań władczych. Z kolei w rozporządzeniu z dnia 14 maja 2002r. uregulowano szczegółowo tryb postępowania o przyznanie pomocy z programu SAPARD. Również tam nie zawarto nawet sugestii, że może chodzić o działania władcze. W rozporządzeniu tym można
wyróżnić działania porównawczo-weryfikacyjne, będące podstawą działań ocenno-systematyzujących. W ich wyniku powstają listy kwalifikacyjne wniosków, których kolejność wynika nie z dyskrecjonalnych ocen Agencji, lecz ze zgodności wniosków z kryteriami ustanowionymi przez prawo. Wszystko to nakazuje uznać, że wykonując zadania przewidziane ustawą Agencja nie działa jak organ administracji publicznej ani jak organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej w formach władczych. Oznacza to, że - poza przypadkami wyraźnie określonymi przez prawo - ani jednostki organizacyjne Agencji, ani jej organy wewnętrzne nie są uprawnione do wydawania aktów administracyjnych o charakterze władczym. Agencja reprezentowana przez [...] Oddział Regionalny w W. prawidłowo odczytała swe kompetencje i nadała swemu pismu z dnia [...] czerwca 2004 r. do firmy "M." charakter informacyjny ("Niniejszym informuję"). W tym zakresie implikowanie, że jest to decyzja, jest błędne. Faktem jest, że formuła końcowa pisma
("wniosek został odrzucony") została opatrzona odsyłaczem, w którym stwierdzono, że wnioskodawcy "przysługuje prawo odwołania się od niniejszej decyzji", co zdaje się sugerować, iż mamy do czynienia z aktem administracyjnym. Jednakże z tak określonego trybu postępowania, niemającego zresztą podstaw w prawie obowiązującym, nie można wnioskować o prawnym charakterze tego pisma. Gdyby stanąć na stanowisku skarżącego i uznać oba zaskarżone pisma za akty administracyjne, należałoby w konsekwencji powyższych wywodów stwierdzić, że w sprawie zostały zastosowane tzw. nieakty, to jest dokumenty wydane przez nieuprawniony organ i bez podstawy prawnej, to zaś, w świetle wcześniejszych rozważań byłoby także podstawą do odrzucenia skargi. Sąd przyznaje, że niektóre sformułowania użyte w zaskarżonych pismach mogły wprowadzać w błąd co do oceny ich prawnego charakteru, nie może to jednak prowadzić do równie błędnych wniosków, iż przedmiotem skargi są akty administracyjne wydane przez właściwy organ administracji
publicznej, a przez to podlegające kontroli sądu administracyjnego. W konsekwencji Sąd stwierdza, że pismo powiadamiające o odrzuceniu/oddaleniu - nieuwzględnieniu wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach programu SAPARD z powodu braków formalnych, wystosowane przez właściwą jednostkę organizacyjną Agencji RiMR do wnioskodawcy, nie jest decyzją administracyjną ani aktem administracyjnym, podlegającym kognicji sądu administracyjnego. W ocenie Sądu na gruncie przepisów ustawy o utworzeniu ARiMR oraz rozporządzenia z dnia 14 maja 2004r. ww. pisma należy oceniać jako zawiadomienie kontrahentów o niespełnieniu warunków formalnych wynikających z tych przepisów, z przyczyn leżących po stronie kontrahenta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznał, że zasadne było odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.

Uzasadnienie

W dniu 23 stycznia 2004r. "M." Sp. z o. o. w O. złożyła wniosek do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w skrócie zwanej ARiMR, o przyznanie pomocy finansowej na realizację przedsięwzięcia w ramach programu SAPARD "Tworzenie nowych miejsc pracy na obszarach wiejskich", na podstawie § 26d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 maja 2002r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań oraz sposobów realizacji zadań ARiMR w zakresie gospodarowania środkami pochodzącymi z funduszy Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 102, poz. 928 ze zm.), powoływanego dalej jako rozporządzenia z dnia 14 maja 2002r.

W dniu 20 maja 2004r. Spółka została wezwana do uzupełnienia braków wniosku, m.in. o dostarczenie dokumentu potwierdzającego posiadanie własnych środków na realizację inwestycji.

[...] Oddział Regionalny ARiMR pismem z dnia [...] czerwca 2004r. poinformował, że wniosek Spółki w sprawie pomocy finansowej został odrzucony z uwagi na negatywny wynik wizytacji terenowej, pouczając jednocześnie, że "wnioskodawcy w uzasadnionych wypadkach przysługuje w terminie 10 dni kalendarzowych od dnia otrzymania tego pisma prawo odwołania się od niniejszej decyzji. Pismo w sprawie ponownego rozpatrzenia, kierowane do Prezesa ARiMR należy złożyć osobiście w OR, w którym rozpatrzony był wniosek o pomoc finansową".

"M." Sp. z o. o. w odwołaniu z dnia 18 czerwca 2004r. zarzuciła [...] Oddziałowi Regionalnemu ARiMR nieprawidłowości formalne przy ocenie wniosku oraz niewłaściwą, niezgodną z dokumentem SAPARD Program Operacyjny dla Polski i rozporządzeniem z dnia 14 maja 2002r., ocenę materiału przedstawionego przez Spółkę, naruszenie ogólnych zasad prawa i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 77, art. 107 k.p.a.

Prezes ARiMR w dniu [...] lipca 2004r. pismem, noszącym numer [...], podtrzymał stanowisko [...] Oddziału Regionalnego AriMR, nie podzielając argumentacji zawartej w odwołaniu. Stwierdził bowiem, że w wyniku kompleksowej analizy sprawy całkowita wartość inwestycji w 79,84% zostanie sfinansowana z pożyczki uzyskanej z P., która posiada fundusze znajdujące się w obrocie, a nie z środków własnych Spółki. Pismo z Banku [...] S.A. jest jedynie listem intencyjnym, wyrażającym chęć banku do negocjowania warunków ewentualnego kredytu inwestycyjnego na zakup środków transportowych, finansowanych przy udziale SAPARD, nie przyznaje natomiast tych środków.

W skardze z dnia 25 sierpnia 2004r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie wyżej wymienionych decyzji: Prezesa ARiMR oraz [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa, w szczególności art. 1 pkt 2, art. 5 § 2 pkt 3, art. 6, art. 7, art. 9, art. 15, art. 77, art. 107 k.p.a., a także § 26d ust. 4 rozporządzenia z dnia 14 maja 2002r., oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu stwierdzono m.in., iż zaskarżone rozstrzygnięcia spełniają przesłanki definicji decyzji administracyjnej, tzn. pochodzą od organu administracji, skierowane są na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzygają o prawach lub obowiązkach osób w sprawie indywidualnej, dlatego też stanowisko Prezesa ARiMR co do niezastosowania trybu administracyjnego jest błędne. Pełnomocnik strony skarżącej stwierdził jednocześnie, że z przepisów prawa nie wynika bezpośrednio, iż rozstrzygnięcia co do przyznania pomocy ze środków SAPARD zapadają w drodze decyzji administracyjnej, ale decyzja administracyjna jest właściwym aktem administracyjnym, który w tym wypadku powinien zostać wydany zgodnie z ogólną zasadą działania ARiMR w stosunkach z obywatelami, określoną w art. 5a ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994r. Nr 1, poz. 2 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o utworzeniu ARiMR, oraz zasadą z art. 104 § 1 k.p.a. W ocenie pełnomocnika
postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach programu SAPARD jest postępowaniem administracyjnym, a warunki udzielania i sposób wykorzystania pomocy określa się, po zakończeniu postępowania administracyjnego, w umowie cywilnoprawnej.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego żądania o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu stwierdzono, że mimo iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest państwową osobą prawną i zgodnie z art. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR podlega nadzorowi ministrów właściwych do spraw: rozwoju wsi i finansów publicznych, nie ma statusu organu administracji publicznej. Funkcjonuje na rynku na zasadach zbliżonych do przedsiębiorców, posiada osobowość prawną, prowadzi samodzielną gospodarkę finansową i ewidencję księgową. Nie odpowiada również za zobowiązania Skarbu Państwa, a Skarb Państwa nie odpowiada za jej zobowiązania.

Zwrócono również uwagę, że Prezes ARiMR, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych, jako organy państwowej osoby prawnej, zgodnie z art. 5a ust. 3 ustawy o utworzeniu ARiMR wydają decyzje administracyjne tylko w zakresie określonym w odrębnych przepisach. Sytuacja taka jednak nie wystąpiła w sprawie. W ustawie o utworzeniu ARiMR, jak i w rozporządzeniu z dnia 14 maja 2002r., w sprawach dotyczących oceny wniosków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach Programu SAPARD brak dyspozycji do stosowania przepisów k.p.a. Unormowania zawarte w tych aktach nie nakładają również obowiązku wydawania decyzji administracyjnej w zakresie pozytywnej bądź negatywnej oceny wniosku o pomoc finansową udzielaną w ramach programu SAPARD. W związku z tym pisma Prezesa ARiMR w tym przedmiocie nie są też aktami, o których mowa w art. 3 p.p.s.a., gdyż nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu w art. 104 § 1 k.p.a. Nie mogą też być poddane kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 3
p.p.s.a., gdyż ani ustawa o utworzeniu ARiMR, ani rozporządzenie z dnia 14 maja 2002r. nie przewidują kontroli sądowej w takich sprawach.

Agencja zgodnie z § 26e ust. 1 ww. rozporządzenia dokonuje oceny złożonego wniosku w oparciu o kryteria i stosując punktację określoną w załączniku Nr 13 rozporządzenia z dnia 14 maja 2002r., a wysłanie pisma do wnioskodawcy jest w jej ocenie czynnością materialno - techniczną, potwierdzającą fakt pozytywnej lub negatywnej oceny danych zawartych w przedmiotowym wniosku, a nie decyzją w rozumieniu k.p.a. Ocenia wniosku o pomoc jest weryfikacją poprawności wniosków w świetle kryteriów zawartych w tym rozporządzeniu, ale w jej wyniku nie dochodzi do uzyskania przez wnioskodawcę uprawnienia. Udzielenie pomocy uzależnione jest od wykonania zobowiązań określonych umową.

Przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy o utworzeniu ARiMR określają procedurę udzielania pomocy finansowej ze środków SAPARD, w sposób jednoznaczny wyodrębniając dwa etapy: dokonanie oceny wniosku, ze wskazaniem podstawowych kryteriów oceny oraz podpisanie umowy cywilnoprawnej z wnioskodawcą, który spełnił kryteria udzielania pomocy ze środków SAPARD.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny, który stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawuje kontrolę legalności zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., ma obowiązek w pierwszej kolejności rozważyć czy jest właściwy do podjęcia wyżej wymienionych działań oraz sprawdzić czy sprawa podlega jego kognicji.

Sąd po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy oraz unormowań prawnych, które należało wziąć pod uwagę, doszedł do przekonania, że nie jest właściwy do rozpoznania skargi złożonej przez Spółkę.

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa została utworzona i działa na podstawie przepisów ustawy o utworzeniu ARiMR. W świetle art. 1 ust. 1 tej ustawy jest państwową osobą prawną, która posiada osobowość prawną. Nie odpowiada też za zobowiązania Skarbu Państwa (art. 1 ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR), podlega natomiast w zakresie określonym w ustawie nadzorowi właściwych ministrów do spraw: rozwoju wsi oraz finansów publicznych (art. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR). Żaden z powołanych przepisów ani inny przepis prawa nie nadaje Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa statusu organu administracji publicznej. Ustawa o utworzeniu ARiMR nie zawiera także przepisu stwierdzającego, że Agencja, jej organy wewnętrzne lub jednostki organizacyjne wykonują funkcje zlecone z zakresu administracji publicznej. W związku z tym nie można jej uznać za organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a.

Natomiast Kodeks postępowania administracyjnego w art. 1 pkt 1 stanowi, że przepisy tej ustawy normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Skoro nie zostało spełnione pierwsze kryterium określone tym przepisem, ponieważ Agencja nie jest organem administracji publicznej, badanie pozostałych warunków, istotnych przy stosowaniu procedury administracyjnej, jest w tym zakresie zbędne.

Z art. 1 pkt 2 k.p.a. wynika również, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie także przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 (indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej), tzn. do wykonywania zadań zleconych administracji publicznej.

Sąd zauważa, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest państwową osobą prawną i stosownie do art. 38 k.c. działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie. Organem Agencji, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o utworzeniu ARiMR, jest Prezes, powoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra do spraw rozwoju wsi oraz ministra właściwego do spraw finansów publicznych. W ramach ARiMR wyodrębnione zostały też: oddziały regionalne działające w każdym województwie, którymi kierują dyrektorzy (art. 5a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR), biura powiatowe działające w powiatach z wyjątkiem miast na prawach powiatów, którymi kierują kierownicy (art. 5a ust. 1 pkt 3, ust. 1a i 2a ustawy o utworzeniu ARiMR).

Stosownie do art. 5a ust. 3 ustawy o utworzeniu ARiMR Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych, uzyskali uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych "w zakresie określonym w odrębnych przepisach". Przykładem takiego przepisu jest art. 11 ust 4 ustawy o utworzeniu ARiMR, w którym zawarto wyraźne uprawnienie do wydawania decyzji administracyjnych przez Prezesa Agencji, jako organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy ustalana jest kwota nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących albo z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, albo krajowych, przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej. W ustawie o utworzeniu ARiMR brak innych upoważnień do wydawania decyzji administracyjnych. Tym samym przepis art. 1 pkt 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania w sprawie przyznania pomocy ze środków SAPARD.

Spółka w skierowanej do Sądu skardze nie kwestionuje również, że żaden przepis prawa nie daje podstawy do twierdzenia, że rozstrzygnięcia wydawane w zakresie przyznawania pomocy ze środków SAPARD przez Prezesa ARiMR, dyrektorów oddziałów regionalnych i kierowników biur powiatowych zapadają w drodze decyzji administracyjnej. Skarżąca uznaje jednak, że postępowanie weryfikacyjne prowadzone przed podpisaniem cywilnoprawnej umowy jest postępowaniem administracyjnym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest to stanowisko błędne i nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa. Podobny charakter ma również pogląd skarżącej Spółki w zakresie dokonanych w sprawie ustaleń, które zostały nazwane decyzjami, w trakcie postępowania toczącego się na zasadach przewidzianych w Rozdziale 6a rozporządzenia z dnia 14 maja 2002r.

Sąd podziela stanowisko doktryny, że w każdym wypadku obowiązywania przepisu prawa administracyjnego, stwarzające podstawy prawne dla organów administracyjnych do kształtowania władczego indywidualnych praw lub obowiązków adresatów w danej sferze - takie akty muszą przybrać formę decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 219). Sąd tym samym stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej. Postawiona teza ma swe podstawy przede wszystkim w unormowaniach zawartych w powołanych wyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadne jest również odwołanie się do unormowań
Konstytucji RP, a w szczególności art. 7, który stanowi, iż "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", oraz art. 6 k.p.a., który stanowi powtórzenie zasady praworządności przyjętej w ustawie zasadniczej. W doktrynie podkreśla się również, że w obecnym stanie prawnym niezbędna staje się ścisła ocena dopuszczalności władczej ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki przez administrację publiczną, mimo iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w początkowych latach działalności ujawniła się tendencja do wymagania formy decyzji w szerokim zakresie (wyrok NSA z dnia 23 lutego 1981r., sygn. akt SA 109/81, GAP 1987 nr 8), ale było to podyktowane dążeniem do otwarcia szerokiego dostępu do kontroli sądowej działania administracji, bo tylko decyzje mogły być kontrolowane przez sąd administracyjny (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 407).

Sąd podkreśla również, mając na względzie dotychczasowe poglądy doktryny, że za właściwością, zwaną przez M. Zimmermanna jurysdykcyjną (dla odróżnienia od postępowania skargowego lub innego rodzaju) organów administracyjnych nie przemawia domniemanie i konieczny jest w każdej kategorii spraw wyraźny przepis prawa przedmiotowego, który w tym zakresie stwarza możliwość drogi procesu administracyjnego. Chodzi więc o to, że organ musi mieć możliwość, na podstawie prawa obowiązującego, wydania w sprawie decyzji administracyjnej, bo bez tego nie można prowadzić postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 194-195). Poglądy Zimmermanna podtrzymuje też E. Ochendowski w podręczniku Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym (Toruń 1995, s. 49-51).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażano również poglądy, że podstawą prawną decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.) jest przepis prawa, powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 1996r., sygn. akt SA/Ka 347/96, Glosa 1997/5/28). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał też pisma niemające formy decyzji administracyjnych za decyzje, ale jedynie wtedy, gdy pochodziły od organu administracji i jednocześnie w sposób władczy rozstrzygały o prawach lub obowiązkach prawnych osób w sprawie indywidualnej (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994r., sygn. akt I SAB 54/93, OSP 1995/11/222).

Z obowiązującego porządku prawnego nie wynika, że w sprawie, w której przyznawana jest pomoc - stosownie do unormowań rozporządzenia z dnia 14 maja 2002r. - w zakresie różnicowania działalności gospodarczej na obszarach wiejskich w ramach realizacji programu SAPARD właściwe jest wydanie decyzji administracyjnej.

Nie można zapominać, że samo tworzenie państwowych jednostek organizacyjnych o charakterze agencji wyposażonych w osobowość prawną ma na celu oddzielenie administracji zarządzającej od administracji władczej. O tym, w jaki sposób Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa realizuje swoje zadania, przesądza przede wszystkim art. 3 ust. 2 ustawy o utworzeniu ARiMR. Nie przewidziano w nim żadnych działań władczych. Z kolei w rozporządzeniu z dnia 14 maja 2002r. uregulowano szczegółowo tryb postępowania o przyznanie pomocy z programu SAPARD. Również tam nie zawarto nawet sugestii, że może chodzić o działania władcze. W rozporządzeniu tym można wyróżnić działania porównawczo-weryfikacyjne, będące podstawą działań ocenno-systematyzujących. W ich wyniku powstają listy kwalifikacyjne wniosków, których kolejność wynika nie z dyskrecjonalnych ocen Agencji, lecz ze zgodności wniosków z kryteriami ustanowionymi przez prawo.

Wszystko to nakazuje uznać, że wykonując zadania przewidziane ustawą Agencja nie działa jak organ administracji publicznej ani jak organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej w formach władczych. Oznacza to, że - poza przypadkami wyraźnie określonymi przez prawo - ani jednostki organizacyjne Agencji, ani jej organy wewnętrzne nie są uprawnione do wydawania aktów administracyjnych o charakterze władczym. Agencja reprezentowana przez [...] Oddział Regionalny w W. prawidłowo odczytała swe kompetencje i nadała swemu pismu z dnia [...] czerwca 2004 r. do firmy "M." charakter informacyjny ("Niniejszym informuję"). W tym zakresie implikowanie, że jest to decyzja, jest błędne. Faktem jest, że formuła końcowa pisma ("wniosek został odrzucony") została opatrzona odsyłaczem, w którym stwierdzono, że wnioskodawcy "przysługuje prawo odwołania się od niniejszej decyzji", co zdaje się sugerować, iż mamy do czynienia z aktem administracyjnym. Jednakże z tak określonego trybu postępowania, niemającego
zresztą podstaw w prawie obowiązującym, nie można wnioskować o prawnym charakterze tego pisma. Gdyby stanąć na stanowisku skarżącego i uznać oba zaskarżone pisma za akty administracyjne, należałoby w konsekwencji powyższych wywodów stwierdzić, że w sprawie zostały zastosowane tzw. nieakty, to jest dokumenty wydane przez nieuprawniony organ i bez podstawy prawnej, to zaś, w świetle wcześniejszych rozważań byłoby także podstawą do odrzucenia skargi.

Sąd przyznaje, że niektóre sformułowania użyte w zaskarżonych pismach mogły wprowadzać w błąd co do oceny ich prawnego charakteru, nie może to jednak prowadzić do równie błędnych wniosków, iż przedmiotem skargi są akty administracyjne wydane przez właściwy organ administracji publicznej, a przez to podlegające kontroli sądu administracyjnego.

W konsekwencji Sąd stwierdza, że pismo powiadamiające o odrzuceniu/oddaleniu - nieuwzględnieniu wniosku o przyznanie pomocy finansowej w ramach programu SAPARD z powodu braków formalnych, wystosowane przez właściwą jednostkę organizacyjną Agencji RiMR do wnioskodawcy, nie jest decyzją administracyjną ani aktem administracyjnym, podlegającym kognicji sądu administracyjnego. W ocenie Sądu na gruncie przepisów ustawy o utworzeniu ARiMR oraz rozporządzenia z dnia 14 maja 2004r. ww. pisma należy oceniać jako zawiadomienie kontrahentów o niespełnieniu warunków formalnych wynikających z tych przepisów, z przyczyn leżących po stronie kontrahenta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, biorąc pod uwagę powyższe rozważania uznał, że zasadne było odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.