III SA/Gd 172/06 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2006-05-08

Tezy

1. Na koszty rzeczywiście poniesione w związku z nauką żołnierza zawodowego składają się rzeczywiste poniesione koszty oraz faktycznie poniesione koszty.

1. Organem właściwym, a więc kompetentnym i zobowiązanym do ustalenia równowartości kosztów poniesionych na utrzymanie i naukę żołnierza zawodowego jest dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełni służbę wojskową.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dowódcy Brygady Lotnictwa Marynarki Wojennej [...] z dnia 3 lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia 20 grudnia 2005 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Uzasadnienie

Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] decyzją z dnia 20 grudnia 2005 r., nr [...] ustalił równowartość kosztów poniesionych w związku z nauką [...] M. K., pełniącego zawodową służbę wojskową na stanowisku inspektora bezpieczeństwa lotów - szefa sekcji, na kwotę 5295,83 zł. oraz zobowiązał go do uiszczenia należności w terminie 60 dni od daty, w której niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że M. K. rozkazem personalnym został skierowany na studia magisterskie Akademii Marynarki Wojennej w G. Studia trwały cztery lata, a zakończenie zajęć dydaktycznych nastąpiło 25 czerwca 2005 r. Wymieniony żołnierz złożył wypowiedzenie stosunku służbowego w dniu 31 października 2005 r., z okresem wypowiedzenia do dnia 31 stycznia 2006 r.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.), żołnierz skierowany na studia lub naukę oraz na staż naukowy lub kurs trwający ponad pięć miesięcy, który wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej w okresie nie przekraczającym okresu dwa razy dłuższego od czasu trwania studiów, nauki, stażu lub kursu albo okresu pobierania stypendium, licząc od dnia ukończenia tych studiów, nauki, stażu lub kursu - jest zobowiązany do zwrotu zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę. Zaś zgodnie z art. 54 ust. 5 tej ustawy, zwrot kosztów następuje w wysokości proporcjonalnej do czasu zawodowej służby wojskowej, jaki żołnierzowi zawodowemu pozostał do odbycia.

Kwestura Akademii Marynarki Wojennej na podstawie § 15 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalaniem równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką (Dz. U. Nr 135, poz. 1451 - zwanego dalej również rozporządzeniem), ustaliła łączny koszt kształcenia M. K. na kwotę 6.200,00 zł.

Ponieważ okres od dnia ukończenia nauki do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej strony wynosił 7 miesięcy, wysokość kosztów kształcenia w sprawie ustalono na podstawie art. 54 ust. 5 w/w ustawy jako 41/48 kwoty ustalonej w zestawieniu kosztów kształcenia z dnia 29 listopada 2005 r., tj. 5.295,83 zł.

Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia zwrot równowartości kosztów następuje w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu równowartości kosztów stała się ostateczna.

W odwołaniu M. K. wskazał, że został skierowany na uzupełniające studia magisterskie, które miały charakter studiów zaocznych. Zajęcia dydaktyczne odbywały się w trybie zjazdów. Do czasu ukończenia zajęć w 2005 r. uczestniczył w 19 zjazdach trwających 5 dni co oznacza, iż faktycznie czas skierowania wynosiła 95 dni. Zatem zastosowanie art. 54 ust. 1 w/w ustawy jest niewłaściwe.

Dowódca Brygady Lotnictwa Marynarki Wojennej [...] po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 3 lutego 2006 r., nr [...]. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Jako podstawę prawną organ odwoławczy wskazał art. 8 ust. 1 i art. 54 ust. 1, 2 i 5 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z § 15 i § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalenia równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką, oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż zarzut naruszenia art. 54 ust. 1 w/w ustawy jest bezzasadny, ponieważ wykładnia gramatyczna tego przepisu wskazuje jednoznacznie, że zapis określający czas 5 miesięcy, odnosi się wyłącznie do kursów. W związku z tym, tego wyznacznika czasowego nie można stosować do nauki i studiów.

Zdaniem organu odwoławczego faktyczna ilość dni zajęć dydaktycznych nie ma w niniejszej sprawie znaczenia. Istotne jest, że program studiów obejmował cztery semestry, a więc łącznie prawie 2 lata. Uwzględnianie jako czasu nauki jedynie dni zjazdów prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że nie uczestniczenie żołnierza w zajęciach np. z powodu choroby obligowałoby do obliczenia kosztów nauki proporcjonalnie do "nie wykorzystanych" przez niego dni zajęć. Taki sposób rozumowania sprzeczny jest z zasadami logiki oraz intencją ustawodawcy zwłaszcza, że koszty nauki ustalono w rozbiciu na poszczególne semestry, a nie dni lub tygodnie zjazdów.

Organ odwoławczy mając na względzie całokształt okoliczności sprawy uznał, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz udokumentowanym stanem faktycznym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji, ewentualnie o ich uchylenie. Jednocześnie wnioskował o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym bez przeprowadzania rozprawy.

W szczególności skarżący zarzucił decyzji organowi II instancji:

1) naruszenie § 15 i § 18 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż zwrot kosztów obejmuje nie faktycznie poniesione przez uczelnię koszty, lecz koszty teoretyczne, maksymalnie możliwe do poniesienia;

2) rażące naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 169 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez zastosowanie przepisów, które nie obowiązywały w chwili podjęcia nauki na Akademii Marynarki Wojennej w G. przez skarżącego;

3) uchybienie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak rzetelnego ustalenia wysokości faktycznie poniesionych kosztów do zwrotu przez skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 1 i § 18 rozporządzenia organy wojskowe mają prawo domagać się zwrotu pomocy finansowej w postaci pokrycia kosztów nauki żołnierza zawodowego, jedynie w wysokości rzeczywiście poniesionych kosztów, nie zaś maksymalnych ustalonych w ramach obowiązujących przepisów. Jego zdaniem organy ustalając zwrot kosztów w niniejszej sprawie ustaliły kwotę maksymalną. Takie postępowanie jest bezprawne i prowadzi do bezpodstawnego wzbogacenia organów wojskowych.

Skarżący podkreślił, iż nie korzystał z zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia, świadczeń związanych z nauką, jak również nie refundowano mu kosztów dojazdów. Organ wojskowy nie poniósł na jego rzecz kosztów, o których mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Organy obu instancji wydające decyzje w sprawie w ogóle nie odniosły się do tych okoliczności. Zestawienie kosztów ma jedynie charakter szacunkowy. W uzasadnieniach decyzji organy nie wykazały, iż takowe koszty zostały poniesione, a w aktach postępowania brak jest rachunków oraz stosownych dokumentów księgowych. Zdaniem skarżącego zważywszy na okres nauki wynoszący 19 miesięcy i 12 dni, wyliczenie kosztów dokonane przez organy jest zawyżone.

Następnie skarżący zarzucił organom, że wydały decyzję bez podstawy prawnej, wskazując na art. 169 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, która weszła w życie w dniu 1 lipca 2004 r. Jego zdaniem chybionym jest pogląd organu, jakoby w niniejszej sprawie mogły mieć zastosowanie przepisy inne niż w chwili rozpoczęcia przez niego nauki, tj. w dniu 13 października 2003 r. Wówczas obowiązywała ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tj. Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.). Skarżący stwierdził, iż ugruntowany jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż decyzja wydana na podstawie przepisów, które nie mogą mieć zastosowania w konkretnej sprawie jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie twierdząc, że wyliczenia wysokości kosztów poniesionych w związku z nauką żołnierza dokonał organ organizujący naukę, tj. Kwestura Akademii Marynarki Wojennej w G.. W jego ocenie organy I i II instancji nie mają odpowiedniej wiedzy i kompetencji do weryfikowania lub kwestionowania wysokości kosztów poniesionych przez uczelnię w związku z kształceniem skarżącego. Skarżący miał możliwość w trakcie postępowania zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym kwestionowania zasadności wyliczenia organu organizującego naukę, jednakże z uprawnienia tego nie skorzystał. Ta kwestia nie była też przedmiotem odwołania skarżącego.

Zdaniem organu zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 169 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika z błędnej interpretacji przepisów przez skarżącego. W tym drugim przepisie ustawodawca ustalił, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed 1 lipca 2004 r. prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. Należy uwzględnić, że wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu 21 listopada 2005 r., a więc już pod rządami w/w ustawy. Skierowanie skarżącego na studia nie oznaczało bowiem wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu równowartości kosztów nauki.

Organ podkreślił, że naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. nie może dotyczyć organów orzekających w sprawie, ponieważ jedynym organem właściwym do weryfikacji tych kosztów była Kwestura Akademii Marynarki Wojennej w G.

Z uwagi na fakt, że organ w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu przez skarżącego wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, wznosząc również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, Sąd na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a. rozpatrzył sprawę w tym trybie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką. Stosownie do art. 169 cytowanej ustawy sprawy wszczęte, lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem 1 lipca 2004 r., prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. W przedmiotowej sprawie postępowanie w przedmiocie ustalenia równowartości kosztów poniesionych na naukę zostało wszczęte w dniu 23 listopada 2005 r., a więc już pod rządami ustawy z dnia 11 września 2003r. Niezasadny jest zatem zarzut skargi, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu podjęcia nauki przez skarżącego (13.10.2003 r.). Podjęcie nauki nie jest równoznaczne ze wszczęciem postępowania administracyjnego w
przedmiocie ustalenia kosztów poniesionych w związku z tą nauką. Do ustalenia i zwrotu niniejszych kosztów dochodzi w razie wystąpienia jednej z sytuacji przewidzianych w art. 54 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy. Jak wynika z akt administracyjnych wypowiedzenie przez skarżącego stosunku służbowego i w konsekwencji rozwiązanie tego stosunku nastąpiło po dniu 1 lipca 2004 r. Wobec tego zastosowanie w sprawie miały przepisy wskazanych wyżej aktów prawnych.

Przepis art. 54 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, że żołnierz zawodowy będący absolwentem szkoły wojskowej i żołnierz skierowany na studia lub naukę oraz na staż naukowy lub kurs trwający ponad pięć miesięcy, który wypowiedział stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej w okresie nieprzekraczającym okresu dwa razy dłuższego od czasu trwania studiów, nauki, stażu lub kursu albo okresu pobierania stypendium, licząc od dnia ukończenia tych studiów, nauki, stażu lub kursu - jest zobowiązany do zwrotu zwaloryzowanej na dzień zwolnienia ze służby równowartości kosztów poniesionych na jego utrzymanie i naukę.

W przepisie § 15 rozporządzenia z dnia 24 maja 2004 r. wskazano jakie koszty składają się na koszty rzeczywiście poniesione w związku z nauką żołnierza zawodowego. Następnie w §17 niniejszego rozporządzenia zawarto regulację, określającą sposób w jaki ustala się wysokość poszczególnych kosztów wymienionych w § 15. W myśl wskazanego przepisu rzeczywiste poniesione koszty, wynikające z ewidencji księgowej, przelicza się w odniesieniu do jednego kandydata na żołnierza zawodowego albo żołnierza zawodowego (§ 17 ust. 1 ). Natomiast koszty zakwaterowania, umundurowania, wyżywienia i nauki oraz dojazdu do miejsca jej pobierania, określone jako "równowartość kosztów", ustala się jako sumę faktycznie poniesionych kosztów tych świadczeń w okresie studiów lub nauki (§ 17 ust. 2). Jednocześnie dane o równowartości kosztów, wskazanych w ustępie 2, zamieszcza się w aktach personalnych żołnierza zawodowego.

Jak wynika ze wskazanych wyżej regulacji generalnie na koszty rzeczywiście poniesione w związku z nauką składają się rzeczywiste poniesione koszty oraz faktycznie poniesione koszty. Pierwsza grupa kosztów, tj. rzeczywiste poniesione koszty to koszty, które zostały poniesione w związku z kształceniem określonej grupy żołnierzy, w określonym czasie i zostały ujęte w ewidencji księgowej. Wobec tego, że niniejsze koszty poniesione zostały w związku z kształceniem określonej grupy przelicza się w odniesieniu do jednego żołnierza i w ten sposób uzyskuje się rzeczywiście poniesiony jednostkowy koszt związany z nauką, który z natury rzeczy stanowi średnią rzeczywistych kosztów przypadającą na jednego żołnierza.

Drugą grupę natomiast stanowią koszty faktycznie poniesione w związku z nauką konkretnego, zindywidualizowanego personalnie żołnierza. W konsekwencji koszty, o których mowa w § 17 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia, obciążają żołnierza tylko wówczas, kiedy zostały faktycznie poniesione w związku z jego nauką. Zatem tymi kosztami nie można obciążyć w jakiejkolwiek części innego żołnierza niż tego, który faktycznie skorzystał ze świadczeń pociągających za sobą koszty określone niniejszym przepisem. Dlatego też dane o tych kosztach umieszcza się w aktach personalnych żołnierza.

Ustalenia kosztów dokonuje w drodze decyzji dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową (art. 54 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy). Wobec tego rzeczą właściwego dowódcy jest ustalenie kosztów poniesionych w związku z nauką żołnierza. Zatem właściwy dowódca powinien zgodnie z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący wyjaśnić stan faktyczny i w tym celu zobowiązany jest do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W konsekwencji za wadliwe należy uznać stanowisko organu odwoławczego, który w odpowiedzi na skargę stwierdził, że ustalenia kosztów dokonał organ organizujący naukę i organy prowadzące postępowanie nie posiadają odpowiedniej wiedzy, ani tym bardziej kompetencji do weryfikowania czy kwestionowania kosztów poniesionych w związku z kształceniem skarżącego. Takie stanowisko jest ewidentnie sprzeczne z przedstawionymi wyżej przepisami. Organem właściwym, a więc kompetentnym i zobowiązanym, do ustalenia równowartości kosztów poniesionych na
utrzymanie i naukę żołnierza zawodowego jest dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz zawodowy pełni zawodową służbę wojskową.

Konsekwencją wskazanego wyżej stanowiska właściwych dowódców jest zaniechanie przez organy obu instancji wyczerpującego ustalenia kosztów poniesionych w związku z nauką skarżącego. Za wystarczający dokument w tej mierze nie można uznać zestawienia kosztów z dnia 29 listopada 2005 r., znajdującego się w aktach administracyjnych. Z niniejszego zestawienia nie wynika w sposób jednoznaczny jakie koszty zostały w nim ujęte, czy są to rzeczywiste poniesione koszty, wynikające z ewidencji księgowej, czy też są to również faktycznie poniesione koszty, o których mowa w § 17 ust. 2 rozporządzenia. Z ustaleń właściwego organu wojskowego powinno w sposób jednoznaczny wynikać jakie koszty zostały poniesione w związku z nauką żołnierza zawodowego z rozbiciem na poszczególne składniki stosownie do treści § 17 ust. 1 - 4 rozporządzenia z dnia 24 maja 2004 r. Jednocześnie z ustaleń organów winno jasno wynikać w jaki sposób przedmiotowe koszty zostały ustalone i w oparciu o jaka dokumentację księgową. Tylko rzetelne ustalenie
równowartości kosztów umożliwia wydanie z sprawie prawidłowej decyzji.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Właściwe organy ponownie rozpatrując sprawę zobowiązane będą do rzetelnego ustalenia równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką skarżącego, uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko oraz wykładnię przepisów.

Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.