Tezy
W sytuacji, gdy opóźnienie w rozpoznaniu sprawy jest spowodowane oczekiwaniem na rozstrzygnięcie w innej sprawie, a więc gdy organ traktuje przeszkodę jak kwestię prejudycjalną i jednocześnie nie zawiesza postępowania z tej przyczyny, zawiadomienie w trybie art. 36 Kpa o opóźnieniu nie spełnia wymagań prawidłowego procedowania i nie może zastąpić rozważenia zasadności zastosowania obligatoryjnych instytucji procesowych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Z. Z. i L. Z. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. do załatwienia w terminie miesiąca wniosku Z. Z. i L. Z. z dnia 17 października 2008 roku dotyczącego likwidacji samowoli budowlanej na działce K. K. obejmującej budynek obory oraz zamknięty zbiornik na płynne odchody zwierzęce i płytę gnojową; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na rzecz skarżących Z. i L. małżonków Z. kwotę 374,00 (słownie: trzysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-
Uzasadnienie
Wnioskiem z 20 października 2008 r. Z. i L. Z. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o wszczęcie postępowania w sprawie likwidacji samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu przez ich sąsiada K. K., bez wymaganego pozwolenia na budowę, budynku obory w zabudowie zagrodowej, zbiornika i płyty na odchody zwierzęce, na działkach nr [...] i [...] oraz części działek o nr [...] we wsi R., gm. Z. Wskazali, że decyzja Wójta Gminy Z. z [...] kwietnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla w/w obiektów została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w postępowaniu nieważnościowym decyzją z [...] sierpnia 2008 r., utrzymaną w mocy [...] września 2008 r. Wnioskodawcy podali, że SKO oceniło decyzję Wójta jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Podnieśli niezachowanie normatywnych odległości przy lokalizowaniu inwestycji, brak wymaganego raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zwrócili uwagę na uciążliwości zapachowe, których doświadczają mieszkając w
sąsiedztwie obiektów.
Decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 07 lipca 1994 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. odmówił wydania nakazu rozbiórki budynku obory, zbiornika oraz płyty na odchody zwierzęce - wybudowanych na działkach we wsi R. gm. Z. przez K. K.
Na podstawie zgromadzonych dowodów oraz w oparciu o wyniki oględzin organ ustalił, że inwestor posiada pozwolenie na budowę nr [...] z [...] maja 2006 r., na podstawie którego rozpoczął roboty budowlane w dniu 10 lipca 2006 r., a zakończył 29 czerwca 2007 r. Na działce znajduje się budynek obory, zbiornik i płyta na odchody zwierzęce. W dniu 20 marca 2007 r. inwestor zgłosił właściwemu organowi nadzoru architektoniczno - budowlanego zamiar wykonania płyty obornikowej. Stwierdzono różnice w wymiarach znajdujących się na działce płyt, jednak uznano, że okoliczność ta nie jest istotna w sprawie. Pozytywnie oceniono zachowanie wymaganych prawem odległości urządzeń gospodarczych od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ustalono, że inwestor posiada zawiadomienie o zakończeniu budowy zbiornika i płyty, jak również pozwolenie na użytkowanie budynku obory. Podano, że w toku postępowania inwestor przedstawił raport o oddziaływaniu na środowisko zawierający ocenę, iż inwestycja nie będzie pogarszać stanu
środowiska i oddziaływać negatywnie na zdrowie człowieka, jak również przedstawił decyzję Wójta Gminy Z. z [...] kwietnia 2006 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia inwestycyjnego oraz protokół kontroli inspekcji ochrony środowiska. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ ocenił, że nie zachodzi w sprawie przypadek samowoli budowlanej uzasadniający ingerencję w postaci nakazu rozbiórki spornych obiektów.
Decyzją z [...] marca 2009 r. nr [...], wydaną na skutek odwołania złożonego przez Z. i L. Z., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że w dacie orzekania stan prawny spornych obiektów uległ zmianie. Podniósł, że została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja ustalająca warunki zabudowy budynku obory, zbiornika i płyty na działce K. K. - decyzje SKO z [...] sierpnia 2008 r. i [...] września 2008 r. Następstwem powyższego było uchylenie w dniu [...] stycznia 2009 r. przez Starostę Z., we wznowionym postępowaniu, własnej decyzji o pozwoleniu na budowę w/w obiektów i umorzenie postępowania, które to rozstrzygnięcie Wojewoda P. utrzymał w mocy [...] lutego 2009 r. Organ odwoławczy wskazał, że wymiary płyty podane w protokole oględzin i wynikające ze zgłoszenia nie pokrywają się. Podał również, że w postępowaniu nie ustalono zgodności usytuowania budynku obory z innymi przepisami niż rozporządzenie w sprawie
warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał na konieczność zbadania zgodności tego usytuowania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami o ochronie środowiska. Organ odwoławczy zakwestionował również podaną podstawę prawną rozstrzygnięcia tj. art. 48 Prawa budowlanego podnosząc zasadność dokonania oceny prawnej z punktu widzenia art. 50 i 51 tej ustawy.
W postępowaniu prowadzonym ponownie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ ustalił, że inwestor wystąpił do Wójta Gminy Z. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy spornej inwestycji. Zawiadomieniem z 10 kwietnia 2009 r. poinformował strony, iż sprawa nie może być załatwiona w terminie z uwagi na konieczność uzyskania dodatkowych materiałów. Wyznaczył jednocześnie termin załatwienia sprawy na miesiąc od uzyskania ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, do złożenia której zobowiązał inwestora w dniu 20 kwietnia 2009 r.
Pismem z 03 czerwca 2009 r. Z. i L. Z. złożyli do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. skargę na bezczynność Inspektora Powiatowego w Z. polegającą na niezałatwieniu sprawy legalizacji zabudowy na działkach ich sąsiada K. K.
Pismem z 29 czerwca 2009 r. nr [...] organ wyższego stopnia uznał skargę za nieuzasadnioną.
W dniu 18 września 2009 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wpłynęła informacja o wydaniu przez Wójta Gminy Z. w dniu [...] września 2009 r. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
W wyżej przedstawionych okolicznościach skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. złożyli do sądu administracyjnego Z. i L. Z. zarzucając niewydanie, pomimo obowiązku wynikającego z art. 35 § 3 Kpa, decyzji w przedmiocie samowoli budowlanej dokonanej przez K. K. Wywodzili, że ponowne rozpoznanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawy przedmiotowej samowoli powinno nastąpić w terminie miesiąca od przekazania mu sprawy wraz z decyzją kasacyjną organu odwoławczego. Tymczasem od sześciu miesięcy postępowanie nie jest zakończone, jak również organ nie określił nowego terminu jego zakończenia, a jedynie w zawiadomieniu z 10 kwietnia 2009 r. wskazał, iż oczekuje na dodatkowe materiały dowodowe w postaci decyzji Wójta Gminy Z. o ustaleniu warunków zabudowy spornej inwestycji. Skarżący zwrócili uwagę, że taka praktyka prowadzenia postępowania jest niedopuszczalna, tym bardziej że zmuszeni są codziennie znosić uciążliwości związane z sąsiedztwem budynku obory, płyty i
zbiornika na odchody zwierzęce. Podkreślili po raz kolejny, że ich zdaniem wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a następnie pozwolenia na budowę, wydanych dla spornej inwestycji - powstała ona samowolnie.
W odpowiedzi na skargę organ ocenił postawione w niej zarzuty jako nieuzasadnione z uwagi na wystosowane do stron postępowania w dniu 10 kwietnia 2009 r. zawiadomienie o planowanym zakończeniu sprawy w terminie miesiąca od uzyskania ostatecznej decyzji Wójta Gminy Z. w przedmiocie wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla spornych obiektów.
Pismem procesowym z 29 października 2009 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał argumentację zawartą w skardze (k. 18).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Badając spełnienie wymogów formalnych skargi na bezczynność - tj. wyczerpanie trybu zażalenia na podstawie art. 37 Kpa - sąd stwierdza, że tę rolę spełniło pismo skarżących z 03 czerwca 2009 r. rozpatrzone przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jako skarga pismem z 29 czerwca 2009 r. nr [...].
Mimo nieprawidłowej formy załatwienia (pismo powinno być potraktowane jak zażalenie i załatwione postanowieniem) sąd uznał dopuszczalność skargi do merytorycznego rozpatrzenia.
W sprawach skarg na bezczynność sąd orzeka biorąc za podstawę stan rzeczy (prawny i faktyczny) istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie, iż organ administracji pozostawał w bezczynności, lecz spowodowanie ustania stanu bezczynności (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2008 r., I SAB/Wa 205/07, Lex nr 479291).
W ocenie składu orzekającego podniesiony w sprawie niniejszej zarzut bezczynności znajduje potwierdzenie w aktach sprawy.
Przedmiotem tego zarzutu było niezakończenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania o zbadanie legalności zabudowy gospodarczej na działce sąsiada skarżących w sytuacji prowadzenia przez ten organ postępowania ponownie, po przekazaniu sprawy decyzją kasacyjną z [...] marca 2009 r. do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 Kpa.
Z bezczynnością mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (vide J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2006, s. 37). Ocena istnienia zarzutu bezczynności wymaga skontrolowania sposobu prowadzenia postępowania ze standardami wynikającymi z art. 12 Kpa (zasada szybkości postępowania), a także z terminami załatwiania spraw określonymi w przepisach art. 35 § 3 i § 4 Kpa oraz instytucją zawiadamiania stron o przypadkach niezałatwienia spraw w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy uregulowaną w art. 36 Kpa (vide wyrok WSA we Wrocławiu z 02 października 2008 r., IV SAB/Wr 6/08, Lex nr 498298).
Z powyższych zasad wynika, że organy powinny działać wnikliwie i szybko (art. 12 Kpa), sprawy powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, a gdy wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - w terminie miesiąca, przy czym w sprawach szczególnie skomplikowanych termin ten wydłużono do dwóch miesięcy (art. 35 Kpa). W przypadkach, w których niemożliwe jest dotrzymanie powyższych terminów, organ może skutecznie uchylić się od zarzutu bezczynności, gdy z akt wynika, że podejmuje czynności procesowe zmierzające do usunięcia przeszkody w załatwieniu sprawy i jednocześnie o każdym przypadku opóźnienia zawiadamia strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 Kpa).
Uprawniony jest zatem wniosek, że przeszkody w terminowym załatwieniu sprawy nie zwalniają organu od podejmowania czynności procesowych, w szczególności stosowania obligatoryjnych instytucji procesowych przewidzianych w Kpa, jak też niedopuszczalne jest w takiej sytuacji pozostawienie strony w niewiedzy co do przyczyn opóźnienia i terminu zakończenia sprawy. Obowiązkiem organu jest poszukiwanie rozwiązań proceduralnych usuwających przeszkody w wydaniu decyzji kończącej postępowanie lub stosowanie innych rozwiązanych przewidzianych prawem, które pozwolą ująć w odpowiednie ramy prawne okres oczekiwania na wydanie decyzji. Bezwzględnie natomiast organ powinien informować strony o przyczynach opóźnienia.
Ocena, czy wystarczającym sposobem "zareagowania" na opóźnienie jest tylko zawiadomienie stron o przeszkodach (art. 36 Kpa), czy też występuje konieczność podjęcia innych działań procesowych - należy do organu, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uchylanie się od nakazanych prawem działań podlega ocenie z punktu widzenia pozostawania w bezczynności. Sąd zobowiązany jest bowiem do stwierdzenia bezczynności nie tylko w przypadku niedotrzymania terminów określonych w art. 35 Kpa, ale i w sytuacji przedłużającego się prowadzenia postępowania, w którym organ nie podejmuje żadnych działań procesowych, w tym nie informuje stron o powodach opóźnienia i nie wykorzystuje dostępnych instytucji procesowych.
W sprawie niniejszej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie legalizacyjne zainicjowane wnioskiem skarżących z 20 października 2008 r. Zarzut bezczynności dotyczył niezakończenia sprawy po wydaniu przez organ II instancji decyzji kasacyjnej z [...] marca 2009 r. Jej odpis wpłynął do Inspektoratu Powiatowego 02 kwietnia 2009 r. Od tej daty do chwili wniesienia skargi na bezczynność minęło ponad 6 miesięcy, a do daty orzekania przez sąd - ponad 8 miesięcy.
Z akt postępowania wynika, że w podanym okresie PINB podjął następujące działania: wystosował do stron w dniu 10 kwietnia 2009 r. zawiadomienie w trybie art. 36 Kpa informujące o niemożliwości terminowego zakończenia postępowania z uwagi na nierozstrzygnięcie w innym postępowaniu kwestii ustalenia warunków zabudowy spornej inwestycji i informujące o wyznaczeniu terminu na załatwienie sprawy określonego jako miesiąc od uzyskania ostatecznej w/w decyzji (k. 108); w dniu 20 kwietnia 2009 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy "z klauzulą ostateczności". Po dacie 20 kwietnia 2009 r. organ nie podejmował żadnych działań zmierzających do uzyskania informacji o sposobie zakończenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Dopiero w dniu 16 września 2009 r., a więc ponad 6 miesięcy później, wystąpił do Wójta Gminy Z. o przedmiotowe informacje (k. 121), które uzyskał 18 września 2009 r. (o wydaniu decyzji w dniu [...] września 2009 r.), a informację o złożonym odwołaniu
uzyskał w dniu 02 października 2009 r. Z akt nie wynika, by po ostatnio wymienionej dacie organ wykonywał jakiekolwiek czynności procesowe zmierzające do zakończenia sprawy, w tym czy dowiadywał się o sposobie zakończenia postępowania odwoławczego od decyzji z [...] września 2009 r. Nie wynika również z akt, by informował strony o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, jak tego wymaga art. 36 Kpa.
Sąd uzyskał informację, że [...] października 2009 r. organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie z [...] września 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy i przekazał sprawę Wójtowi do ponownego rozpatrzenia. Na rozprawie w dniu 04 lutego 2010 r. skarżący oświadczyli, że nie posiadają wiedzy, czy Wójt, w postępowaniu prowadzonym po wydaniu w/w decyzji kasacyjnej, zakończył postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Z powyższego bezspornego stanu faktycznego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego traktował decyzję o ustaleniu warunków zabudowy jako warunek zakończenia postępowania legalizacyjnego. Nie jest zatem zrozumiałe dlaczego w okresie od 20 kwietnia 2009 r. do 16 września 2009 r., a następnie od 02 października 2009 r. do daty wyrokowania przez sąd - nie podjął żadnych działań zmierzających najpierw do uzyskania informacji odnośnie wydania decyzji przez Wójta, następnie informacji o sposobie rozstrzygnięcia odwołania od decyzji z [...] września 2009 r. i następnie - po decyzji z [...] października 2009 r. - informacji o przebiegu ponownie prowadzonego postępowania. Taki sposób procedowania jest nie do zaakceptowania jako niezgodny z zasadą zaufania do organów administracji publicznej, zasadą informowania stron o przebiegu postępowania. (art. 7 i 8 Kpa), zasadą ekonomii postępowania (art. 12 Kpa) oraz naruszający wymogi art. 35 i 36 Kpa. Niedopuszczalne jest bowiem niepodejmowanie przez organ przez
kilka miesięcy jakichkolwiek działań procesowych i pozostawienie stron w stanie niepewności co do dalszego przebiegu i możliwości zakończenia postępowania. Tym bardziej, że informacja z 10 kwietnia 2009 r. może budzić wątpliwości co do spełnienia wymogów z art. 36 § 2 Kpa, w tym warunku konkretności.
W ocenie sądu, uznając że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest prejudycjalne dla własnego postępowania - organ powinien w szczególności rozważyć możliwość skorzystania z instytucji zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, tym bardziej że zawieszenie postępowania na tej podstawie jest obligatoryjne w każdym przypadku oceny związku rozstrzygnięcia z innym zagadnieniem pozostającym przedmiotem innego postępowania. Ponadto postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania podlega zaskarżeniu. A zatem taka forma ujęcia w ramy prawne oczekiwania na ziszczenie się warunków do rozstrzygnięcia umożliwiłaby stronom poddanie kontroli instancyjnej działania organu. Jednocześnie pozwoliłaby na uchylenie się od zarzutu bezczynności. Nie pozwala natomiast na uchylenie się od tego zarzutu okoliczność zawiadomienia stron przedmiotowego postępowania w dniu 10 kwietnia 2009 r. o odsunięciu w czasie rozpoznania sprawy z uwagi na oczekiwanie na rozstrzygnięcie kwestii ustalenia
warunków zabudowy. Sama czynność zawiadomienia o nowym terminie zakończenia postępowania nie usprawiedliwia bowiem niedziałania organu w sytuacji, gdy ten nowy termin nie jest możliwy do skonkretyzowania. Istotna jest natomiast przyczyna zwłoki (vide wyrok NSA z 14 sierpnia 2002 r., I SAB 131/02, Lex nr 137829). W sytuacji, gdy opóźnienie w rozpoznaniu sprawy jest spowodowane oczekiwaniem na rozstrzygnięcie w innej sprawie, a więc gdy organ traktuje przeszkodę jak kwestię prejudycjalną i jednocześnie nie zawiesza postępowania z tej przyczyny, zawiadomienie o opóźnieniu nie spełnia wymagań prawidłowego procedowania i nie może zastąpić rozważenia zasadności zastosowania obligatoryjnych instytucji procesowych. Jednocześnie sąd zauważa, że z akt postępowania administracyjnego nie wynika w jakim trybie prowadzone są czynności legalizacyjne i z jakiego powodu organ nadzoru budowlanego oczekuje na decyzję Wójta o warunkach zabudowy. Jeśliby legalizacja była prowadzona na podstawie art. 48 czy art. 49 lit. b ustawy
z 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane - to zobowiązanie inwestora m.in. do złożenia decyzji o warunkach zabudowy powinno mieć formę postanowienia. Także w przypadku legalizacji na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. organ nadzoru budowlanego wydaje określone postanowienia z terminami i konsekwencjami określonymi w ustawie. Żadnych takich czynności procesowych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopełnił.
Niedopuszczalna jest praktyka uchylania się od podejmowania przewidzianych prawem czynności procesowych. Taka sytuacja wypełnia znamiona bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. i zobowiązuje sąd orzekający do uwzględnienia skargi na bezczynność, co też w sprawie niniejszej nastąpiło.
W tych okolicznościach zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżących oznacza, że organ powinien ustalić, na jakim etapie znajduje się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy przed Wójtem Gminy Z. i w zależności od wyniku tych ustaleń ocenić jego znaczenie dla dopuszczalności prowadzenia przedmiotowego postępowania legalizacyjnego lub dla możliwości jego zakończenia.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania, do których zaliczono wpis i koszty związane z ustanowieniem pełnomocnika (wynagrodzenie według stawek minimalnych i uiszczoną opłatę skarbową), orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).