Tezy
W sprzeczności z art. 138 par. 2 Kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy decyzja, od której wniesiono odwołanie, była dotknieta jedynie uchybieniami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotkniete niewielkimi brakami, które z powodzeniem mozna uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (art. 136 kpa).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Windak,, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2007r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., działając w oparciu o art. 104 i art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił własną decyzję z dnia [...] o przyznaniu L. M. płatności z tytułu z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2005 i przyznał ją w wysokości [...].
Uchylając decyzję ostateczną z dnia [...] organ ten powołał się (wyłącznie w uzasadnieniu) na przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, nieznane organowi w dniu wydania decyzji. Dalej w uzasadnieniu decyzji organ ten wyjaśnił, iż w dniu 17 maja 2006 r. do organu wpłynęło oświadczenie złożone przez R. S. o przejęciu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, przyznanej L. M. na rok 2005. Jak wskazał organ, z oświadczenia tego wynika, iż w dniu
1 marca 2006 r. L. M. przekazał w użyczenie R. S. działkę rolną nr [...]położoną w obrębie [...] o powierzchni 5,41 ha. W związku
z powyższym organ uznał, iż L. M. składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie był posiadaczem działki nr [...], i że w tych okolicznościach brak było podstaw do uwzględnienia tego gruntu przy obliczaniu powierzchni, dla której przyznano płatność. Przyjmując do obliczenia powierzchnię 24,59 ha, organ
I instancji przyznał wnioskodawcy płatność w kwocie [...].
Od decyzji tej odwołał się L. M. podnosząc, iż: "od momentu podpisania umowy dzierżawy jestem cały czas posiadaczem gruntów rolnych, w tym również działki nr [...] obręb [...]" i w związku z tym przysługuje mu płatność
w kwocie nie niższej, niż poprzednio określona w decyzji z dnia [...].
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ.
Organ odwoławczy zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji, iż L. M. w dniu złożenia wniosku o przyznanie płatności nie był posiadaczem działki nr [...] położnej w obrębie [...] stwierdził jednak, iż decyzja z dnia [...] została błędnie wydana. Organ odwoławczy podniósł, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wydając w dniu [...] decyzję, pominął uregulowania wynikające z przepisu art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), nakazującego stosowanie art. 30 i 31 oraz art. 32 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zrządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92. Przepis art. 32
powołanego rozporządzenia stanowi bowiem, że w sytuacji, gdy w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 31 ust. 2, a różnica ta jest większa niż 20 % obszaru ustalonego, pomoc obszarowa nie jest przyznawana dla danej grupy upraw. W oparciu o powołany przepisy organ ten uznał zatem, iż pomoc obszarowa w ogóle nie powinna być przyznana i skierował sprawę do ponownego rozpoznania, celem wydania przez organ I instancji poprawnej decyzji.
Powyższą decyzję zaskarżył L. M. skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący zarzucił organom administracji naruszenie przepisów art. 7, 8, 9, 12 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie obowiązku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych zaistniałych w sprawie, mających znaczenie dla ustalenia jego praw i obowiązków, a ponadto podawanie przez organ nieprawdziwych informacji oraz błędną interpretację przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w dniu wydania przez organ I instancji decyzji, tj. w dniu 31 maja 2006 r., organowi temu znana była treść złożonego przez R. S. oświadczenia o przejęciu przez niego płatności przyznanej L. M. m.in. do działki rolnej nr [...], a zatem twierdzenie organu, iż zaistniały w sprawie nowe okoliczności, jest nieprawdziwe. Powołując się na przepis art. 44 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu
zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92, skarżący wskazał, iż obniżki i wyłączenia, o których wspomniał organ w zaskarżonej decyzji nie mają zastosowania w przypadku, gdy podatnik złożył poprawny wniosek pod względem faktycznym. Zdaniem skarżącego rzetelność i poprawność złożonego przez niego wniosku została potwierdzona przeprowadzoną przez organ I instancji kontrolą i z tego względu, decyzja organu II instancji powinna być uchylona.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Organ ten zgodził się z zarzutem strony, iż w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności organowi I instancji znana była treść złożonego przez R. S. oświadczenia, i że organ ten powinien wykluczyć z prawa do płatności działkę nr [...], a nie wznawiać postępowanie i uchylać decyzję. Uchybienie to zdaniem organu nie miało jednak wpływu na końcowe stanowisko organu II instancji odnośnie braku podstaw do przyznania L. M. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 44 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 organ ten wyjaśnił, iż przepis ten nie obowiązywał w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zaś art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., który go zastąpił, nie miał zastosowania w sprawie, gdyż wnioskodawca nie był posiadaczem spornej działki nr [...]
położonej w obrębie [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna choć z przyczyn innych niż w niej podniesione. Sąd administracyjny orzekając w pierwszej instancji nie jest bowiem związany zarzutami
i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Wobec powyższego niezależnie od argumentacji przedstawionej przez skarżącego, Sąd miał obowiązek zbadać zgodność zaskarżonego aktu
z obowiązującym prawem.
Zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skorzystanie zatem z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Co do zasady, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 Kpa), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
W sprzeczności z art. 138 § 2 Kpa pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej, zarówno w przypadku, gdy decyzja, od której wniesiono odwołanie, była dotknięta jedynie uchybieniami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które
z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (art.136 Kpa).
Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może też jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Taka ingerencja, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji (co właśnie miało miejsce
w rozpoznawanej przez Sąd sprawie), nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto narzucenie organowi administracji pierwszej instancji przez organ odwoławczy sposobu rozstrzygnięcia sprawy sprowadza faktycznie postępowanie administracyjne do jednej instancji
i pozbawia organ stopnia podstawowego samodzielności nieodzownej
w rozstrzyganiu spraw administracyjnych - por. wyrok NSA z 12 lutego 1985 r. (II SA 1811/84), ONSA 1985, nr 1, poz. 7.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia nie z powodu konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części lecz z powodu błędów merytorycznych rozstrzygnięcia. Skoro decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta
w sytuacjach innych niż określone w art.138 § 2 Kpa, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem wymienionego przepisu prawa.
Ponadto działania Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w rozpoznawanej sprawie prowadziły do obejścia zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 139 Kpa. Organ drugiej instancji w ogóle nie rozważał, czy dostrzeżone przez niego w decyzji organu stopnia podstawowego uchybienia stanowią przypadek rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 139 Kpa, a co za tym idzie - uzasadniają uchylenie tej decyzji na niekorzyść strony odwołującej się.
Organ odwoławczy pominął w swoich rozważaniach również fakt, iż decyzja organu I instancji wydana została w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia 31.05.2006 r.
Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności zbadać zasadność wznowienia postępowania administracyjnego, a następnie prawidłowość wydanej decyzji i rozstrzygnąć zgodnie z zasadami określonymi
w art.138 Kpa.
Sąd rozpatrując niniejszą sprawę nie był władny do merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie do zbadania poprawności decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.