Tezy
Skorzystanie przez organ administracji z uprawnień autokontrolnych z art. 54 § 3 p.p.s.a. może nastąpić tylko w sytuacji, gdy wniesiona skarga nie zawiera braków formalnych i nadaje się do merytorycznego rozstrzygnięcia.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2009 r. sprawy ze skargi I. K. i R. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]; III. orzeka, że decyzje wskazane w pkt I i II nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującą A. i H. O., A. O. i G. O. rozbiórkę niepodpiwniczonej dobudowy budynku posadowionego na działce nr 18 przy ul. Ch.i 29a w L.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż sporna rozbudowa została wykonana przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie rozbudowy nie był przeznaczony pod zabudowę. Powyższe - zdaniem organu - uzasadniało wydania na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nakazu rozbiórki spornej części budynku.
Skargę na powyższą decyzję wniósł H. O. W uzasadnieniu skargi - domagając się uchylenia decyzji - skarżący wskazał, iż działka na której została wykonana dobudowa jest obecnie działką budowlaną. Również działki sąsiednie mają takie przeznaczenie. Wobec powyższego - zdaniem skarżącego - za sprzeczne z zasadami sprawiedliwości społecznej i celowości uznać należy nakaz rozbiórki. Dodatkowo takie działanie oznacza nierówne traktowanie właścicieli działek, które objęte są jednym planem zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając wyżej opisaną skargę H. O. uchylił własną decyzję z dnia [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. odmówił wydania decyzji nakazującej inwestorom rozbiórkę dobudowanej samowolnie części przedmiotowego budynku.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w świetle twierdzeń zawartych w skardze, zarówno jego decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Uznał bowiem, że niesłuszny jest pogląd, iż przesłanka przymusowej rozbiórki określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. dotycząca naruszenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym powinna wystąpić w dacie wzniesienia obiektu budowlanego lub jego części. Powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż istotne dla sprawy samowoli budowlanej są zapisy obowiązującego w chwili obecnej miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, którego analiza dokonana przez organ odwoławczy wskazała, iż przedmiotowa rozbudowa nie narusza zapisów obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadnia odmowę wydania nakazu rozbiórki.
Decyzja ta następnie wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który postanowieniem z dnia 23 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 96/09 odrzucił skargę z powodu nieuzupełnienia przez skarżącego jej braków fiskalnych.
Skargę na decyzję autokontrolą z dnia [...] wnieśli I. i R. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie daty wykonania spornej rozbudowy oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania, dlaczego organ rozstrzygnął sprawę na niekorzyść skarżących.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 9 czerwca 2009 r. pełnomocnik skarżących popierając skargę dodatkowo podniósł, iż organ odwoławczy nie był uprawniony do rozpoznania skargi i wydania zaskarżonej decyzji autokontrolnej, gdyż skarga ta nie była podpisana oraz opłacona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Ponadto orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) uprawnia sąd do objęcia kontrolą nie tylko zaskarżonej decyzji, będącej najczęściej następstwem innych decyzji, ale również tych ostatnich jako leżących u źródła decyzji kontrolowanej (por. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2001 r., V SA 2702/00, OSP 2002, z. 2, poz. 15 z glosą W. Tarasa, tamże, s. 68-70).
W stanie faktycznym niniejszej sprawy kontrola Sądu dotyczy legalności aktów administracyjnych (decyzji), które wydano w postępowaniu administracyjnym dotyczącym legalności robót budowlanych związanych z wykonaniem rozbudowy budynku znajdującego się na działce nr 18 przy ul. Ch. w L.
Podkreślić również należy, iż kontrola ta ma w sprawie niniejszej dodatkowo pewną specyfikę związaną z zaskarżeniem decyzji wydanej w ramach uprawnień autokontrolnych organu drugiej instancji, zamieszczonych w art. 54 § 3 p.p.s.a.
Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że autokontrola zaskarżonej ostatecznej decyzji przez organ administracji publicznej który ją wydał, "stanowi nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem tej decyzji do sądu administracyjnego" (tak komentarz do art. 54 p.p.s.a.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sadami administracyjnymi... , " WP LexisNexsis" , W-wa 2005 , str. 250). Celem autokontroli jest więc umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Autokontrola prowadzi w związku z tym do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd.
II, Zakamycze 2006, s. 141).
Uprawnienia z art. 54 § 3 p.p.s.a. wykonywane są w granicach sprawy, zaś weryfikacja przez organ administracji publicznej w tym trybie własnej, zaskarżonej do sądu decyzji następuję wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów zgodności z prawem uprzednio wydanego aktu poprzez: 1/ uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy 2/ uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, 3/ uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, 4/ uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego (tak T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sadami administracyjnymi... , str. 250 - 253). Tryb autokontroli może również być stosowany w sprawach, w których uczestniczą strony o sprzecznych interesach. Najczęściej bowiem jest tak (również w przedmiotowej sprawie), iż decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3
p.p.s.a. jest zaskarżana do sądu przez stronę inną niż ta, która zaskarżyła decyzję ostateczną wydaną w toku instancji.
Tak wydana decyzja autokontrola podlega ocenie sądowej, przy czym - co należy podkreślić - w przypadku jej eliminacji z obrotu prawnego wyrokiem na skutek uwzględnienia skargi (uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności) organ traci uprawnienia do ponownego stosowania art. 54 § 3 p.p.s.a., zaś przekazaniu do rozpoznania sądowi podlega skarga, której wniesienie poprzedziło postępowanie związane z zastosowaniem środków autokontroli (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie przed sadami administracyjnymi..., str. 254, 257-258). Taka nijako "rozszerzona" kontrola, wykraczająca poza ściśle rozumiany przedmiot zaskarżenia i sięgająca "w głąb" sprawy, jest w takim przypadku niezbędna do końcowego załatwienia sprawy w myśl przywołanego już art. 135 p.p.s.a.
Uwzględniając powyższe, wskazać należy, iż organ odwoławczy wydał prawidłowe pod względem formalnym rozstrzygnięcie autokontrole, które jednakże nie mogło się ostać w obrocie prawnym, a to z uwagi na bezskuteczność skargi, której przecież jedynie skuteczne wniesienie jest podstawową przesłanką dająca organowi uprawnienie do skorzystania z trybu autokontroli przewidzianego w art. 54 § 3 p.p.s.a.
Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym można wyróżnić trzy stadia: wstępne, rozpoznawcze i orzecznicze.
I tak w stadium wstępnym badaniu podlega m. in. czy skarga spełnia minimum wymagań formalnych uzasadniających nadanie jej dalszego biegu, czy została wniesiona w terminie oraz czy został uiszczony wpis - w sytuacji jego wymagalności.
Skarga sądowa na decyzję ostateczną jest pismem sformalizowanym. Wymagania formalne dla skargi zostały zawarte w art. 46 p.p.s.a. stanowiącym, iż skarga powinna zawierać: oznaczenie sądu, do którego jest skierowane, imię i nazwisko lub nazwę stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników, oznaczenie rodzaju pisma, osnowę wniosku lub oświadczenia, podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika oraz wymienienie załączników.
Niezależnie od tego, że skargę wnosi się za pośrednictwem organu administracji, który na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. winien ją przekazać sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę - badanie skargi pod względem formalnym należy wyłącznie do sądu a nie organu administracji, który wydał zaskarżony akt. To jedynie Sąd w przypadku wystąpienia braków formalnych skargi wzywa skarżącego do uzupełnienia lub poprawienia skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia.
Wniesienie zatem do sądu skargi obarczonej jakimkolwiek brakiem formalnym, który następnie nie został przez stronę w zakreślonym terminie uzupełniony nie wywołuje skutków prawnych w postaci wszczęcia postępowania sądowego i działanie takie kończy się odrzuceniem skargi.
Przekładając powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, iż bezspornym jest, że skarga H. O. wniesiona na decyzję ostateczną z dnia [...] stanowiąca przecież asumpt do działań autokontrolnych organu nie była podpisana. Jak się przyjmuje w doktrynie, podpis w znaczeniu powszechnie używanym, to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny, który musi dodatkowo być sporządzony własnoręcznie, a nie np. mechanicznie odtworzony. Podpisem strony jest bowiem podpis w rozumieniu art. 78 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), który operuje pojęciem "własnoręcznego podpisu". Nie musi to być jednak podpis czytelny (por. A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, B. Gruszczyński: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; Zakamycze 2005 r., s. 118).
Jednakże co najważniejsze i co należy uwypuklić, podpis pisma służy do identyfikacji autora (wystawcy) pisma i daje jedyną podstawę do jego powiązania z treścią pisma. Innymi słowy podstawowymi funkcjami podpisu są identyfikacja osoby składającej oświadczenie woli oraz potwierdzenie faktu złożenia oświadczenia określonej treści, a nie tylko zamiaru jego złożenia. Jak wskazał Sąd Najwyższy art. 78 k.c. pozostaje w związku z art. 245 k.p.c., z którego wynika, że dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w tym dokumencie (v. wyrok SN z dnia 8 maja 1997 r., II CKN 153/97, Lex, nr 55391). Zatem pismo nie podpisane jest pismem anonimowym (nie posiadającym autora). Pismo takie z powyższych względów nie może wywołać żadnych skutków prawnych również w postaci wszczęcia postępowania sądowego, gdyż nie podpisana skarga nie jest skargą lecz wyłącznie jej projektem nie mającym autora. Jak słusznie wskazał NSA w postanowieniu z dnia 1 września 2005 r. sygn. akt I FZ
401/05, niepubl., na gruncie postępowania sądowego podpis sankcjonuje wolę strony do dokonywania czynności związanych z postępowaniem przed Sądem, a także potwierdza wszystkie tezy i wnioski zawarte w piśmie procesowym.
Skoro wiec - jak wskazano - skarga złożona przez H. O. na decyzję ostateczną - z uwagi na brak podpisu - nie mogła zainicjować kontroli sądowej dotyczącej zaskarżonej decyzji, to należy uznać, iż również organ administracji nie posiadał kompetencji do zastosowania trybu autokontroli decyzji do czasy uzupełnienia tego braku przez wnoszącego skargę tj. do czasu podpisania przez niego skargi.
Jak bowiem wskazano, wydanie decyzji autokontrolnej możliwe jest wyłącznie w sytuacji uwzględnienia skargi w całości, a zatem następuje po uwzględnieniu twierdzeń i żądań w niej zawartych. Tak więc w sytuacji, gdy twierdzenia te i wnioski nie zostały potwierdzone przez skarżącego poprzez złożenie pod nimi podpisu uznać należało, iż organ nie miał podstaw prawnych do zastosowania trybu autokontroli. Czynności organu działającego w trybie autokontroli determinuje bowiem nie tylko jego wola skorzystania z tego trybu ale również postawa skarżącego, który jako jedyny jest dysponentem swoich praw, i jako podmiot uprawniony jest w takim przypadku do wniesienia skargi, która jednak pozbawiona będzie braków uniemożliwiających przystąpienie organu do jej rozpatrzenia i ewentualnie uwzględnienia.
Kończąc ten fragment rozważań podkreślić należy, że skorzystanie przez organ administracji z uprawnień autokontrolnych z art. 54 § 3 p.p.s.a. może nastąpić tylko w sytuacji, gdy wniesiona skarga nie zawiera braków formalnych i nadaje się do merytorycznego rozstrzygnięcia. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na samą redakcję tego przepisu, który mówi o "uwzględnieniu skargi". Organ administracji wchodzi więc tu niejako w rolę sądu, z tą wszakże różnicą, iż nie jest uprawniony do wzywania strony skarżącej do uzupełnienia braków formalnych. To ostatnie nie oznacza jednak, iż braków tych organ może nie dostrzegać i w rezultacie uwzględnić skargę wadliwą, która nie podlega rozpoznaniu co do meritum. Należy zresztą przypomnieć, że organ może wydać rozstrzygnięcie autokontrole aż do dnia rozpoczęcia rozprawy sądowej. Nie ma zatem przeszkód, aby po przekazaniu skargi sądowi i ewentualnym uzupełnieniu przez stronę jej braków formalnych (czy nawet po przywróceniu przez sąd terminu do wniesienia skargi) zastosował
omawiany przepis, przed rozpoczęciem rozprawy.
Odrębne zagadnienie stanowi brak skargi polegający na nieuiszczeniu wpisu. Inaczej niż sama skarga która jest wnoszona za pośrednictwem organu, wpis (oraz inne opłaty sądowe) uiszcza się gotówką do kasy właściwego sądu administracyjnego lub na rachunek bankowy właściwego sądu (art. 219 § 2 p.p.s.a.). Wydaje się, iż uwzględnienie skargi przez organ administracji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. może jednak nastąpić niezależnie od tego, czy strona uiściła wpis. Wpis jest bowiem elementem kosztów sądowych, zaś w razie zastosowania autokontroli sprawa nie wchodzi w etap postępowania sądowego w sensie jej merytorycznego rozpoznania.
Wypada przy tym zauważyć, że przepis art. 220 § 1 p.p.s.a. mówiący o niepodejmowaniu żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona należna opłata, jest jednoznacznie adresowany do sądu. Nie ma więc zastosowania, gdy uwzględnienie skargi następuje, z mocy szczególnego przepisu, przez organ administracji.
Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać, że decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] została wydania z naruszeniem prawa uzasadniającym uchylenie tego aktu administracyjnego. Podstawą powyższego jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a.
Jak wspomniano na wstępie stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja autokontrolna została wydana z naruszeniem prawa skutkuje jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. To zaś powoduje, iż "odżywa" decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 [...].
Pomimo, iż akty te nie były formalnie objęte skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, Sąd dokonał ich kontroli, korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 135 p.p.s.a., stwierdzając, iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, którego zakres nie pozostawał bez wpływu na wynik sprawy.
Bezspornym bowiem jest, iż w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję wydaną w ramach uprawnień autokontrolnych, określonych w art. 54 § 3 p.p.s.a., sąd jest uprawniony do ewentualnego uchylenia poprzedzających ją decyzji, jeżeli stwierdzi niezgodność z prawem również tych decyzji (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. I OSK 91/06, opubl. LEX nr 289087).
Przedmiotem decyzji z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] jest nakaz rozbiórki niepodpiwniczonej dobudowy budynku mieszkalnego posadowionego przy ul. Ch. 29a w L., który oparto o stwierdzenie, że samowolnie wykonana dobudowa nie może zostać zalegalizowana z uwagi na fakt wykonania jej na terenie, który w dacie budowy przedmiotowej części budynku przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem powyższych decyzji należy zauważyć, iż zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) stanowiącym - z uwagi na datę popełnienia przedmiotowej samowoli - podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Nadto, w świetle art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., właściwy organ mógł wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu zrealizowanego samowolnie, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami, poza wymienionymi w ust. 1. W tym ostatnim przypadku organ działa na zasadzie tzw. uznania administracyjnego.
Z powyższego unormowania jednoznacznie wynika, iż przepis ten nie przewiduje automatyzmu orzekania o rozbiórce obiektu budowlanego, wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Warunkiem do orzeczenia rozbiórki jest bowiem zaistnienie przesłanek w nim wskazanych.
W przedmiotowej sprawie organy orzekające tak też uznały. W ich ocenie brak jest podstaw do odmowy wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej rozbudowy z uwagi na zaistnienie przesłanek określonych art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.
Zdaniem organów przedmiotowy obiekt narusza obowiązującego w dacie jego budowy zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem wskazał organ, zgodnie z zapisami tego planu (uchwała Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...]) działka nr 18 położona przy ul. Ch. 29a w L. przeznaczona byłą pod zieleń izolacyjną i przeciwerozyjną.
Jednakże w ocenie Sądu stanowisko to nie zasługuje na aprobatę. W szczególności stanowi ono wynik dokonanej przez organy obu instancji błędnej wykładni treści art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji.
Z przywołanego już powyżej przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki jest uzależniony od wystąpienia dwóch przesłanek tj; obiekt narusza przepisy obowiązujące w okresie jego budowy oraz znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Nie może zatem budzić sporu, iż przepis ten wprowadza różnicę w określeniu czasu zajścia dwóch wskazanych przesłanek. Przy pierwszej mowa jest o przepisach obowiązujących w czasie budowy, przy drugiej z kolei mowa o znajdowaniu się obiektu budowlanego na odpowiednim terenie. Powyższe rozróżnienie czasowe (czas przeszły i teraźniejszy) wskazuje zatem na to, iż druga przesłanka winna być oceniana według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie orzekania przez organ o rozbiórce.
Innymi słowy treść omawianego przepisu wskazuje, że nie można zalegalizować takiej samowoli, która pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem terenu, przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy. Do takich wniosków prowadzi także wykładnia celowościowa cyt. przepisu.
Umknęło bowiem uwadze organów, iż skutki samowoli budowlanej są likwidowane obecnie, zatem ocena zgodności zabudowy z planem zagospodarowania przestrzennego powinna dotyczyć zgodności z planem obowiązującym w dacie podejmowania przez organ nadzoru budowlanego decyzji w sprawie.
Organy obu instancji w ogóle nie rozważyły i nie wyjaśniły sprawy pod tym względem, skupiając się wyłącznie na zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy przedmiotowego obiektu.
Do wydania nakazu rozbiórki (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie) nie są istotne - zdaniem Sądu - ustalenia, że obiekt został wybudowany na terenie, który nie był przeznaczony pod zabudowę (lub tego typu zabudowę) w chwili realizacji budowy. Niezbędne w tym zakresie są ustalenia wskazujące, że sporny obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami o planowaniu przestrzennym (czyli obowiązującymi w dacie orzekania) jest przeznaczony pod tego typu zabudowę. Zatem najistotniejszym zagadnieniem w sprawie było ustalenie, czy wykonana rozbudowa budynku nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obecnie obowiązujących.
Ponadto należy dodać, iż tożsamej interpretacji omawianego przepisu dokonywał już wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny (por. m.in. wyrok z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1318/06, wyroku z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06 lub wyrok z dnia 18 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1893/06)
Przeciwne rozumienie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. mogłoby natomiast prowadzić do rezultatów trudnych do pogodzenia z poczuciem sprawiedliwości. Przykładowo mogłoby dochodzić do wydawania nakazu rozbiórki budynku jednorodzinnego, który powstał samowolnie na gruncie nie przeznaczonym wprawdzie pod zabudowę w czasie jego wzniesienia (np. leśnym), lecz który obecnie znajduje się na terenie osiedla budynków jednorodzinnych. Z drugiej strony taka interpretacja omawianego przepisu mogłaby przynieść legalizację budynku zbudowanego samowolnie na terenie, który wprawdzie przed laty był przeznaczony pod zabudowę - lecz w obecnie obowiązującym planie został przeznaczony np. na lotnisko lub pod pas drogowy. Nieracjonalne zatem byłoby nakazywanie rozbiórki obiektów budowlanych dlatego, że zbudowano je przed laty wbrew wówczas obowiązującym ograniczeniom, jeśli obecnie takie ograniczenia w zabudowie zostały zniesione.
Z tych wszystkich względów należało uznać, że zarówno organ I, jak i II instancji podejmując decyzje naruszył art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż przyjął, że zawiera on normę, według której przepisy o planowaniu należy uwzględniać według stanu prawnego z chwili budowy, a nie orzekania. W konsekwencji uchybienie to doprowadziło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegającego na braku wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, dotyczących spełnienia wymagań dopuszczających legalizację zaistniałej samowoli budowlanej.
Nie budzą natomiast zastrzeżeń ustalenia faktyczne organów administracji co do czasu budowy spornej części obiektu budowlanego. Zostały one dokonane w oparciu o przeprowadzone w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, zaś dokonana ocena zabranych dowodów nie przekracza granicy swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).
Mając na uwadze powyższe, Sąd w punkcie I sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję autokontrolą z dnia [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a w punkcie II sentencji wyroku uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazujące rozbiórkę przedmiotowe części budynku mieszkalnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach oraz o wstrzymaniu wykonania uchylonych decyzji orzeczono w punktach III i IV sentencji wyroku w oparciu o art. 200 oraz art. 152 p.p.s.a.
Uchylenie objętych kontrolą decyzji oznacza konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Zgodnie więc z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wskazuje, iż ponownie rozpatrując sprawę organ ten kierując się oceną prawną niniejszego wyroku winien sprawdzić, czy ustalenia aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazują budowy na działce nr 18 położonej w L. przedmiotowej części budynku, czy też taka zabudowa jest dozwolona. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego w przedstawionym wyżej zakresie organ I instancji orzeknie ponownie w przedmiocie możliwości legalizacji popełnionej przez stronę samowoli budowlanej. Organ również będzie obowiązany - w wypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej na tak postawione pytanie - do ustalenia czy w sprawie nie występują pozostałe przesłanki zawarte w art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. uniemożliwiające zalegalizowanie samowoli budowlanej.