Tezy
W przypadku gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora, nie będącego właścicielem działki, na której obiekt ten jest posadowiony, późniejsza zmiana właściciela tej nieruchomości nie powoduje przejścia obowiązku rozbiórki na nowego jej właściciela. Obowiązek rozbiórki obciąża w dalszym ciągu inwestora samowolnie wybudowanego obiektu, a w konsekwencji przepis art. 28a ustawy, w tym stanie faktycznym, nie może mieć zastosowania.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Renata Rosiak Doroz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2007r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz radcy prawnego R. P. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie z dnia [...] znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym odrzucono wniesione przez J. S. zarzuty do wystawionego przez ten organ tytułu wykonawczego z dnia [...] i umorzył postępowanie I instancji wszczęte tym tytułem wykonawczym.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż decyzją z dnia [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na terenie posesji nr [...] w miejscowości D. Wyrokiem z dnia 3.10.2001r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę Z. S. na decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż skarżący jest inwestorem i użytkownikiem obiektu, zatem bez znaczenia pozostaje, czy przysługuje mu tytuł własności do nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 52 Prawa budowlanego obowiązek rozbiórki spoczywa na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu.
Z uwagi na niewykonanie obowiązku rozbiórki organ I instancji przesłał zobowiązanemu upomnienie z dnia [...], a następnie wszczął postępowanie egzekucyjne wydając tytuł wykonawczy i postanowieniem z dnia [...] nałożył na zobowiązanego Z. S. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku.
Postanowieniem z dnia [...] organ odwoławczy, po rozpoznaniu zażalenia Z. S., uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie w wyniku wniosku Z. S. z dnia [...] o wstrzymanie egzekucji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z dnia [...], którym wstrzymał na czas 1 roku tj. do dnia [...] czynności organu I instancji prowadzącego egzekucję zmierzającą do wykonania rozbiórki budynku gospodarczego na terenie posesji nr [...] w miejscowości D.
W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że Z. S. nie wykonał nałożonego na niego obowiązku rozbiórki. Wobec powyższego w dniu [...] organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne wydając tytuł wykonawczy i postanowieniem z dnia [...] nałożył na Z. S. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku. To rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...],a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W toku dalszego postępowania organ I instancji przesłał Z. S. upomnienie z dnia [...], wzywając zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Następnie wszczęto postępowanie egzekucyjne wydając tytuł wykonawczy i postanowieniem z dnia [...] nałożono na Z. S. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki budynku.
Postanowieniem z dnia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał na czas 1 roku tj. do dnia [...] czynności egzekucyjne organu I instancji prowadzącego egzekucję zmierzającą do wykonania rozbiórki budynku gospodarczego.
Pismem z dnia [...] J. S. poinformował organ I instancji, że w dniu [...] L. S. - dotychczasowy właściciel nieruchomości ozn. nr [...], podarował mu wydzieloną z tej nieruchomości działkę o nr ewid. [...], na której stoi budynek objęty nakazem rozbiórki.
Po dokonaniu niezbędnych ustaleń organ I instancji, pismem z dnia [...] poinformował J. S., że jako nabywca nieruchomości jest zobowiązanym do wykonania rozbiórki budynku. W załączeniu do pisma przesłano J. S. tytuł wykonawczy z dnia [...].
Pismem z dnia [...] J. S. zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej stwierdzając, że występuje "niemożliwość i niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym".
Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we Włoszczowie, przytaczając w podstawie prawnej przepisy art. 33, art. 34 § 4 i 5, art. 35 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 123 k.p.a., odrzucił wniesione przez J. S. zarzuty do wystawionego przez ten organ tytułu wykonawczego z dnia [...]. W postanowieniu zawarto pouczenie o prawie wniesienia zażalenia w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia.
Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia J. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - uchylił powyższe postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji wszczęte tytułem wykonawczym z dnia [...].
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż jakkolwiek skarżący nie zachował wymaganego prawem 7 - dniowego terminu do złożenia zażalenia, to zachował termin 14 - dniowy, o którym błędnie został pouczony przez organ I instancji. Zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Dyspozycja przepisu art. 112 k.p.a. - z uwagi na treść art. 126 k.p.a. - znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień, co przemawia za uznaniem, iż zażalenie J. S. zostało wniesione z zachowaniem terminu.
Organ II instancji podniósł, iż na gruncie Prawa budowlanego dopuszczalne jest nałożenie obowiązku rozbiórki na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego wybudowanego samowolnie. Z tego też powodu Z. S. został obciążony obowiązkiem rozbiórki jako inwestor, chociaż właścicielem działki był L. S. Natomiast w okresie późniejszym L. S. podzielił posiadaną działkę na dwie i podarował działkę zabudowaną przedmiotowym budynkiem gospodarczym J. S. Okoliczność zmiany właściciela działki, na której stoi przedmiotowy budynek, nie zmienia faktu, iż to Z. S. jest inwestorem samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego i na niego właśnie został nałożony ostateczną decyzją obowiązek rozbiórki. Z kolei postanowienie z dnia [...] o nałożeniu na Z. S. grzywny nie zostało uchylone i pozostaje w mocy. Przytaczając treść art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ odwoławczy stwierdził, iż nie ma on zastosowania w sprawie bowiem w przypadku, gdy obowiązek rozbiórki obciąża inwestora
samowolnej budowy zmiana właściciela obiektu nie powoduje przejścia obowiązku na nowego właściciela, a roszczenie, co do wykonania obowiązku, jest nadal skierowane do inwestora samowolnej budowy.
Wskazano także, iż w sytuacji, gdy inwestor Z. S. nie wykona obowiązku rozbiórki dobrowolnie, organ I instancji winien doprowadzić do ściągnięcia orzeczonej grzywny. Dopiero, gdy okaże się to nieskuteczne, można zastosować dalsze środki przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie organu odwoławczego wniósł Z. S. Skarżący podniósł, iż właścicielem działki, na której znajduje się podlegający rozbiórce budynek jest obecnie J. S. Dlatego też to właśnie ta osoba jest odpowiedzialna za wykonanie obowiązku rozbiórki. W uzasadnieniu skargi wskazano ponadto, iż żądania organów administracji dotyczące obowiązku rozbiórki są niezrozumiałe z uwagi na konstytucyjną zasadę ochrony własności prywatnej, a od skarżącego wymaga się wtargnięcia na cudzą posesję, czego zabrania mu jej właściciel.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a
sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.
Ocena prawidłowości i legalności zaskarżonego postanowienia związana jest z wyjaśnieniem podstawowej kwestii: czy skarżący pomimo przeniesienia własności nieruchomości, na której posadowiony jest obiekt budowlany podlegający rozbiórce jest w dalszym ciągu zobowiązanym do wykonania obowiązku rozbiórki, czy też w stanie faktycznym sprawy ma zastosowanie art. 28a ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej ustawą.
Nie jest sporne, że decyzją z dnia [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. S. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na terenie posesji nr [...] 20 w miejscowości D. Wymaga wskazania, iż właścicielem działki, na której posadowiony jest budynek gospodarczy był od 1986r. do 2006r., (a zatem i w dacie orzeczenia rozbiórki tego obiektu) L. S., zaś skarżący Z. S. - zobowiązanym do wykonania obowiązku rozbiórki jako inwestor budowy. Stanowisko organu II instancji poddane zostało kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który wyrokiem z dnia 3.10.2001r., sygn. akt. II [...], oddalił skargę Z. S. na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż skarżący jest inwestorem i użytkownikiem obiektu, zatem bez znaczenia pozostaje, czy przysługuje mu tytuł własności do nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 52 Prawa budowlanego obowiązek rozbiórki spoczywa na inwestorze,
właścicielu lub zarządcy obiektu.
Jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] L. S. podzielił posiadaną działkę na dwie i mniejszą działkę, ozn. w ewid. nr [...], zabudowaną przedmiotowym budynkiem gospodarczym podarował J. S.
Zgodnie z art.28a ustawy - w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego.
Takie brzmienie tego przepisu oznacza, że administracyjne postępowanie egzekucyjne może być prowadzone wobec następcy prawnego zobowiązanego. Ma to miejsce wówczas, gdy przeszedł na niego obowiązek objęty tytułem wykonawczym. W takim przypadku postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić, dopiero po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Nie może przy tym budzić wątpliwości, iż przeniesienie praw zbywalnych (np. przeniesienie prawa własności nieruchomości) powoduje, że nabywca wstępuje do postępowania w miejsce poprzedniej strony z mocy samego prawa. Jeżeli przeniesienie danego prawa wymaga szczególnej formy, to ta forma musi być zachowana (por. uzasadnienie wyroku WSA w Opolu z 24.01.2005 sygn. akt. II SA / Wr 40/03 niepublikowany).
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że przepis art. 28a ustawy nie może mieć zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, pomimo, iż doszło do przeniesienia własności działki, na której posadowiony jest budynek gospodarczy podlegający obowiązkowi rozbiórki. Z akt administracyjnych wynika niezbicie, iż L. S. - dotychczasowy właściciel działki, nigdy nie był zobowiązanym do rozbiórki przedmiotowego budynku. Zobowiązanym do jej dokonania był i jest aktualnie inwestor - Z. S., na którego obowiązek ten nałożono ostateczną decyzją administracyjną. Tym samym, zmiana właściciela działki zabudowanej budynkiem gospodarczym nie mogła spowodować skutku w postaci przejścia obowiązku rozbiórki budynku na nabywcę nieruchomości. Skoro bowiem zobowiązanym do rozbiórki budynku nie był L. S. (dotychczasowy właściciel działki), a inwestor Z. S. - to oczywistym jest, iż nie może być mowy o przejściu obowiązku rozbiórki na J. S. Z powyższego wynika niezbicie, iż J. S. nie jest następcą
prawnym zobowiązanego, a skoro tak, to przeniesienie własności działki zabudowanej budynkiem gospodarczym nie spowodowało przejścia na niego obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu.
Reasumując, w przypadku gdy obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego obciąża inwestora, nie będącego właścicielem działki, na której obiekt ten jest posadowiony, późniejsza zmiana właściciela tej nieruchomości nie powoduje przejścia obowiązku rozbiórki na nowego jej właściciela. Obowiązek rozbiórki obciąża w dalszym ciągu inwestora samowolnie wybudowanego obiektu, a w konsekwencji przepis art. 28a ustawy, w tym stanie faktycznym, nie może mieć zastosowania.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.
O kosztach udzielonej pomocy prawnej Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie § 15 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.) w związku z art. 250 ustawy p.p.s.a.