II SA/Gl 82/09 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2009-11-05

Tezy

1. Obiekty budowlane bądź ich części wykonane po wyroku uchylajacym pozwolenie na budowę zawierającycm orzeczenie o niewykonalności tego pozwolenia , w przypadku gdy ich realizacja stanowi budowę, na którą nie udzielono nowego pozwolenia, objęte sa dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego, a nie przepisami art. 50 i art. 51 tej ustawy.

1. W postępowaniu prowadzonym w stosunku do robót budowlanych zrealizowanych w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 Prawa budowlanego nie mogą znaleźć zastosowania z oczywistych wzgledów, bowiem trudno mówić w takim przypadku o odstepstwach czy zgodności zrealizowanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym , skoro projekt ten utracił walor urzędowo zatwierdzonego dokumentu.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska- Banacka Protokolant Magdalena Matuszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M.H. i B.H. (H.) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] i nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2008 r. II SA/GL 752/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i orzekł że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku. Uchyloną przez WSA w Gliwicach decyzją utrzymana została w mocy decyzja Starosty [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Pracowni A pozwolenia na budowę jednostanowiskowej stacji diagnostycznej wraz z przyłączami i murem oporowym na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...]. Wskazane decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej zostały wydane po stwierdzeniu przez Wojewodę [...] nieważności poprzednio zapadłej w sprawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] w części dotyczącej murów oporowych zaprojektowanych od strony działki nr [...] stanowiącej współwłasność M. i B.H. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że w każdym przypadku podjęcia procesu inwestycyjnego na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, niezbędna jest ocena wykonanych już
robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego i dopiero w zależności od wyniku tego postępowania inwestor może ubiegać się o pozwolenie na budowę obejmujące jednak wyłącznie roboty, które nie zostały jeszcze zrealizowane. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydana w trybie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nie legalizuje bowiem zrealizowanych robót budowlanych.

W następstwie opisanego wyroku decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę oraz umorzył postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji diagnostycznej. Przed wydaniem tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...], wydanym w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowej stacji

diagnostycznej. W uzasadnieniu tego postanowienia podał, że mimo uchylenia przez WSA w Gliwicach decyzji Wojewody [...] i wstrzymania jej wykonania kontynuowane były roboty budowlane związane z realizacją przedmiotowej stacji, a zatem inwestor prowadzi te roboty na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowienie to na skutek zażalenia wniesionego przez inwestora zostało uchylone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) z dnia [...] a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając to orzeczenie organ nadzoru budowlanego II instancji wskazał, że konieczne było uchylenie postanowienia PINB bowiem wydane ono zostało z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, a mianowicie w oparciu o ustalenia faktyczne dokonane w toku dwóch kontroli terenu budowy przeprowadzonych bez udziału inwestora oraz bez uprzedniego wszczęcia postępowania w sprawie.

Po zawiadomieniu stron postępowania PINB przeprowadził w dniu [...] kolejne oględziny terenu inwestycji stwierdzając, że znaczna część robót związana z budową stacji została już zrealizowana i pozostały jedynie do wykonania roboty wykończeniowe w budynku stacji oraz wykonanie zbiornika na nieczystości ciekłe, muru oporowego i ogrodzenia. Stwierdzono jednocześnie, że budowa prowadzona była zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia [...] i nie stwierdzono żadnych odstępstw od zatwierdzonego projektu. W oparciu o te ustalenia postanowieniem z dnia [...] wydanym z powołaniem się na przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 PINB wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez Pracownię A. Jednocześnie w oparciu o art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego organ nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia ekspertyzy w zakresie zgodności wykonanego i projektowanego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu z decyzją Wójta Gminy W. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] oraz zaświadczenia o zgodności zrealizowanej i
projektowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po wywiązaniu się inwestora z nałożonych obowiązków decyzją z dnia [...], nr [...], PINB nakazał mu "zaniechania dalszych robót budowlanych stacji diagnostycznej zlokalizowanej przy ul. [...] w B.". W podstawie prawnej decyzji organ powołał się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaś wskazał, że zrealizowane roboty budowlane są zgodne z decyzją Starosty [...] z dnia [...] nr [...], uchyloną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] w związku z wyrokiem WSA w Gliwicach. Stwierdził, że roboty te pozostają także w zgodzie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz warunkami technicznymi, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem organu nadzoru budowlanego nie mógł on jednak udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, o co ubiegał się inwestor, bowiem związany jest wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2008 r.
(błędnie określonego jako wyrok NSA). Powołując się następnie na ocenę prawną zamieszczoną w uzasadnieniu tego wyroku organ stwierdził, że inwestor może się jednak ubiegać o udzielenie pozwolenia na budowę celem zakończenia procesu inwestycyjnego,

Odwołanie od tej decyzji wniósł współwłaściciel sąsiedniej działki B.H. oraz Pracownia A, a ponadto pełnomocnik tej ostatniej radca prawny J.W.

[...]WINB decyzją z dnia [...] wydaną w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 151 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że powołany w decyzji PINB wyrok WSA dotyczył decyzji wydanych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, a nie czynności organów nadzoru budowlanego. Tym samym wyrok ten zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) wiązał Wojewodę [...] i Starostę [...]. Niezależnie od dyspozycji art. 153 p.p.s.a. organy nadzoru budowlanego mogły powoływać się jednak na to orzeczenie wydając decyzję o zaniechaniu robót budowlanych. Wydana decyzja umożliwia bowiem inwestorowi ubieganie się o decyzję udzielającą pozwolenia na dokończenie budowy. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że ponieważ w rozpatrywanym przypadku budowa została zrealizowana zgodnie z zatwierdzonym projektem, to brak

było podstaw do zastosowania art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, jak domagał się tego inwestor i jego pełnomocnik. Wspomniany przepis Prawa budowlanego ma zastosowanie bowiem w przypadku wskazanym w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę). Tym samym mimo stwierdzenia wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia decyzji PINB z jej rozstrzygnięciem zdaniem organu odwoławczego brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów podniesionych w odwołaniach.

Skargę na tę decyzję wnieśli M.i B.H. W jej uzasadnieniu wskazane zostały jedynie decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji. W piśmie uzupełniającym skargę, które wpłynęło do Sądu dnia [...] skarżący podali, że zaskarżone orzeczenie narusza ich interes prawny, gdyż akceptuje opinię środowiskową przedłożoną przez inwestora, która dopuściła przekształcenie terenu nieruchomości. Przekształcenie to polegało na wyrównaniu terenu nieruchomości inwestora poprzez nadsypanie ziemi do wysokości [...] m, co umożliwiło wybudowanie w odległości 1,5 m od granicy działki skarżących muru oporowego o wysokości ponad [...] m.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy przytoczone w uzasadnieniu swojej decyzji. W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał także, że Pracownia A wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem z dnia [...] o udzielenie pozwolenia na dokończenie robót budowlanych i pozwolenie takie uzyskała decyzją tego organu z dnia [...].

W toku rozprawy pełnomocnik skarżącego B.H. adwokat P.N. poparł skargę wskazując dodatkowo na naruszenie decyzją [...]WINB art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez niedopuszczalne przekształcenie w toku realizacji inwestycji naturalnego ukształtowania terenu. Podniósł także, że do tej kwestii nie odniesiono się w przedłożonej przez inwestora opinii środowiskowej sporządzonej przez rzeczoznawcę z listy Wojewody [...]. Wyjaśnił także, że gdyby wjazd na teren działki został zaprojektowany od strony ul. [...], a nie od ul. [...] nie byłoby potrzeby podwyższania terenu działki inwestora. Pełnomocnik skarżącej K.C. podał, że podniesienie terenu było niezbędne, gdyż w przeciwnym razie działka nie zostałaby zabudowana z uwagi na brak odpowiedniego dojazdu. Oświadczył także, że sporny obiekt został już dopuszczony do użytkowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawujący zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, uznał bowiem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Do ustaleń tych sąd doszedł w oparciu o przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Zasadniczą przyczyną, z której należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji było pominięcie w toku wydawania tych orzeczeń ustaleń faktycznych dokonanych przez PINB. Ustalenia te tymczasem bezspornie dowodzą prowadzenia przez inwestora robót budowlanych po dniu 28 stycznia 2008 r., a zatem po ogłoszeniu wyroku WSA w Gliwicach, II SA/GL 752/07, w którym zamieszczone zostało orzeczenie stwierdzające niewykonalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]. Oparte na przepisie art. 152 p.p.s.a. orzeczenie WSA w Gliwicach stwierdzające niewykonalność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spowodowało, że decyzja ta nie wywoływała skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo braku jego prawomocności (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2004 r., OSK 6591/04 [w:] ONSAiWSA 2004/2/32).

Na mocy opisanego rozstrzygnięcia decyzja Starosty [...] z dnia [...], którą udzielono pozwolenia na budowę i zatwierdzono projekt budowlany spornej inwestycji, utraciła z dniem ogłoszenia wyroku walor ostateczności. Zatem z tą datą, z uwagi na brzmienie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, nie można było na jej podstawie decyzji kontynuować robót budowlanych. Oczywistym jest, że robót tych nie można było także prowadzić po dniu [...] kiedy to wyrok WSA w Gliwicach uzyskał walor prawomocności. Znajdujące się w aktach sprawy protokoły z oględzin przeprowadzonych na terenie budowy przez PINB, w obecności inwestora A.C., w dniach [...] (k - 24) oraz [...] (k - 26) dowodzą tymczasem, że mimo zamieszczenia opartego na przepisie art. 152 p.p.s.a. rozstrzygnięcia zawartego w wyroku WSA, a następnie uprawomocnienia się tego wyroku, przedmiotowe roboty budowlane były kontynuowane. W aktach sprawy znajdują się także dwa pisma kierownika budowy potwierdzające prowadzenie robót budowlanych w tym okresie. Stwierdzenie tych
okoliczności nakładało na organ nadzoru budowlanego obowiązek wyjaśnienia charakteru wykonanych w tym okresie robót budowlanych, a w szczególności ustalenia czy mieściły się one w pojęciu budowy zdefiniowanym w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Obiekty budowlane bądź ich części wykonane po wyroku uchylającym pozwolenie na budowę zawierającym orzeczenie o niewykonalności tego pozwolenia, w przypadku gdy ich realizacja stanowi budowę na którą nie udzielono nowego pozwolenia, objęte są dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego, a nie przepisami art. 50 i art. 51 ustawy. Brak wyjaśnienia tej kwestii i ograniczenie się przez organ do wydania jedynie decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych opartej na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego powoduje, że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna. Organ administracji powinien bowiem podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, by następnie po
dokonaniu jego oceny stwierdzić czy dana okoliczność została udowodniona. Z obowiązku tego, który został nałożony normami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organy nadzoru budowlanego obu instancji nie wywiązały się w sposób należyty.

Wskazać należy, że organ nie poczynił także żadnych ustaleń dotyczących robót budowlanych związanych z realizacją muru oporowego, a w szczególności nie ustalił czy budowa tego obiektu podjęta została w okresie między [...] a [...] kiedy to decyzją Wojewody [...] stwierdzona została nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] w części dotyczącej murów oporowych. Organy obu instancji nadzoru budowlanego nie wypowiedziały się także w sposób właściwy w kwestii zgodności z prawem robót budowlanych zrealizowanych między [...], a [...] gdy wydana została ostateczna decyzja Wojewody [...] w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji diagnostycznej. Do przeprowadzenia postępowania w tym zakresie organy były zaś zobowiązane w związku z decyzję Starosty [...] z dnia [...] uchylającą jego pierwotną decyzję o pozwoleniu na budowę.

W ocenie składu orzekającego zaaprobować należy natomiast stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące braku możliwości wydania w kontrolowanym postępowaniu decyzji opartej na przepisie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis ten odnosi się bowiem wprost tylko do sytuacji objętych dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a zatem przypadków stwierdzenia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W postępowaniu prowadzonym w stosunku do robót zrealizowanych w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 Prawa budowlanego nie mogą znaleźć zastosowania z oczywistych względów. Trudno bowiem mówić w takim przypadku o odstępstwach czy zgodności zrealizowanych robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym skoro projekt ten utracił walor urzędowo zatwierdzonego dokumentu. Do takiego postępowania znajdą zatem
zastosowanie tylko przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Podkreślić należy także, że w związku z brakiem prawnych możliwości nałożenia na inwestora przez organy nadzoru obowiązku przedłożenia projektu budowlanego jedynym ze sposobów doprowadzenia do zgodności z prawem zrealizowanego obiektu było wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych.

Zaprezentowana wykładnia przepisu art. 51 Prawa budowlanego nie pozostaje, w ocenie składu orzekającego, w kolizji z art. 37 ust. 2 (in fine) tej ustawy. Ten ostatnio wskazany przepis stanowi, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51

ust. 4. Wykładając postanowienie zawarte w końcowej części tego przepisu dotyczące decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych stwierdzić należy, że odnosi się ono tylko do sytuacji określonych w art. 36a ust. 2 tej ustawy.

Aprobatę sądu uzyskać musi także stanowisko [...]WINB, że organy nadzoru budowlanego nie były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2008 r.,

II SA/GL 752/07. Nakazy zawarte w uzasadnieniu tego wyroku skierowane bowiem zostały - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - do organów administracji architektoniczno-budowlanej bowiem to działania tych organów stanowiły przedmiot zaskarżenia. Z uzasadnienia tego wyroku wynika wreszcie, że istotę sporu w niniejszej sprawie stanowią roboty wykonane na podstawie uchylonej decyzji w oparciu, o którą dokonano niwelacji terenu i usytuowania budynku stacji diagnostycznej w określonym miejscu i poziomie gruntu. W wyroku tym wyraźnie też wskazano, że budynek stacji został posadowiony jeszcze przed udzieleniem pozwolenia na budowę kontrowanego przez ten Sąd.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB winien zatem w pierwszym rzędzie ustalić na podstawie wszelkich dostępnych dowodów (wpisów do dziennika budowy, zeznań świadków i stron postępowania) zakres robót budowlanych zrealizowanych po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2008 r. Organ winien także rozstrzygnąć, czy roboty te należało zaliczyć do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też innych robót budowlanych nie stanowiących budowy. W zależności od poczynionych w sprawie ustaleń organ następnie przeprowadził postępowanie w trybie art. 48 bądź 51 Prawa budowlanego koncentrując się na zgodności zrealizowanych robót z planem miejscowym i przepisami prawa budowlanego, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. PINB uzupełni także przeprowadzone postępowanie w zakresie zbadania legalności robót zrealizowanych w oparciu o pierwotną decyzję Starosty [...], na co zwrócił już uwagę WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 28 stycznia 2008 r.

Z przytoczonych względów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono po myśli art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał w związku z brakiem stosownego wniosku złożonego przez skarżących w terminie wskazanym przepisem art. 210 § 1 p.p.s.a.

SW