Tezy
W odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń w żadnej mierze nie zmienia ono bowiem rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T. P. i B. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r. S. i G. S. powiadomili Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla miasta G. o samowoli budowlanej dokonanej, ich zdaniem, przez współwłaściciela nieruchomości, B. P. B. P. bez zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych przystąpił bowiem do wykucia otworu w ściance oddzielającej klatkę schodową od strychu.
W trakcie podjętego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G., działając jako organ I instancji, w pierwszej kolejności skompletował złożone przez strony dokumenty. Akta w tej części zawierają m.in. postanowienie Sądu Rejonowego w G. Wydziału II Cywilnego z dnia [...] r. sygn. akt [...] oraz wydane w wyniku rozpatrzenia apelacji postanowienie Sądu Okręgowego w G. Wydziału III Cywilnego Odwoławczego z dnia [...] r. [...] ustalające sposób korzystania przez T. i B. P. oraz G. S. z nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]. Wskazane wyżej postanowienie Sądu Rejonowego w G., utrzymane w tej części w mocy przez Sąd Okręgowy, wśród innych ustaleń nakazuje G. S. umożliwienie wykonania T. i B. małżonkom P. ścianki działowej, oddzielającej obydwie powierzchnie strychu oraz osobnych drzwi prowadzących do części T. i B. małżonków P., natomiast T. i B. małżonkom P., po wykonaniu ścianki działowej, przerobienie okna znajdującego się na strychu, celem umożliwienia swobodnego otwierania okna po
stronie, z której będą korzystać T. i B. małżonkowie P. i po stronie, z której będzie korzystał G. S., a także zobowiązuje T. i B. małżonków P. do pokrycia kosztów utworzenia furtki po prawej stronie bramy oraz przeniesienia domofonu, dla potrzeb G. S., w zakresie odpowiadającym średnim cenom obowiązującym na rynku za wykonanie takich zmian. Zgromadzona przez organ I instancji dokumentacja obejmuje także skierowane do T. i B. P. pismo podpisane przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w G. z dnia [...] r. informujące ich, w odpowiedzi na dokonane zgłoszenie robót budowlanych polegających na wykonaniu furtki w ogrodzeniu, ścianki działowej na strychu, otworu drzwiowego oraz robót związanych z bezkolizyjnym korzystaniem z okna połaciowego, iż zgłoszone prace mają wykonać w zgodzie z wskazanym wyżej postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia [...] r. Organ nie ma bowiem podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny niż postanowił Sąd prawomocnym orzeczeniem.
W konsekwencji dokonanych ustaleń i analizy zgromadzonego materiału dowodowego decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek S. i G. S. w sprawie samowolnie prowadzonych przez Państwa T. i B. P. robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu drzwiowego w ściance oddzielającej klatkę schodową od strychu w budynku przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż T. i B. P. dokonali zgłoszenia robót budowlanych, a organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej jest zatem bezprzedmiotowe, co w zgodzie z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.). stanowi podstawę umorzenia postępowania.
Od otrzymanej decyzji wnieśli odwołanie S. i G. S. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu podnieśli, iż organ I instancji z zaistniałego stanu faktycznego wyprowadził mylne wnioski. Roboty na strychu stanowią bowiem w istocie przebudowę a ta, w myśl obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) wymaga nie zgłoszenia lecz pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny wskazał, że Odwołujący się słusznie podnoszą, iż zakres przedmiotowych robót budowlanych nie może być uznany za remont albowiem stanowi on przebudowę części budynku. Mimo że na skutek skutecznego zgłoszenia nie można uznać tych robót za samowolę budowlaną (inwestor działał w dobrej wierze), jednak jest to prowadzenie robót budowlanych w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego. Przebudowa części obiektu budowlanego nie mieści się bowiem w wykazie robót budowlanych wymagających zgłoszenia (art. 30 ust. 1), nie jest też zwolniona od uzyskania pozwolenia na budowę. Postanowienie Sądu Rejonowego w G. ustalające sposób korzystania z nieruchomości, nie może zastąpić wymaganego pozwolenia na budowę. Stanowi ono jedynie prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku
braku zgody współwłaścicieli przy wystąpieniu o pozwolenie na budowę. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien zatem przeprowadzić postępowanie administracyjne określone w art. 51 Prawa budowlanego.
Pismem z dnia [...] r. T. i B. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż wykonali otwór drzwiowy w zgodzie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. i opinią biegłego z zakresu budownictwa. Nadto wykonanie przedmiotowych drzwi wewnątrz budynku nie stanowi budowy i tym samym nie wymaga pozwolenia.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uczestnicy postępowania, S. i G. S., złożyli dodatkowe pismo procesowe z dnia [...] r. podtrzymując twierdzenie, iż małżonkowie P. dopuścili się samowoli budowlanej.
Z kolei Te. i B. P. pismem z dnia [...] r. poinformowali, iż konsultowali się z biegłym w zakresie budownictwa, według którego wybicie otworu w ściance działowej i osadzenie drzwi nie wymaga ani projektu ani pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.)
uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu decyzja ta wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy
podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję
lub postanowienie.
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego nie zbadano w sposób należyty charakteru przeprowadzonych robót. Orzekające w sprawie organy nie ustaliły bowiem czy przedmiotowy otwór drzwiowy został przez inwestorów wykonany w ścianie nośnej czy też, w zgodzie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r., w ściance działowej. Jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie nie dają ani przedłożone Sądowi akta sprawy, ani wydane w sprawie decyzje (rozstrzygnięcie drugoinstancyjne wręcz traktuje raz, w części nagłówkowej, o cyt. "ściance", sugerując tym samym ściankę działową, a raz, w uzasadnieniu, o cyt. "ścianie" sugerując ścianę nośną), ani też udzielone przez strony w trakcie rozprawy w dniu 30 listopada 2007 r. wyjaśnienia. Jak bowiem podała w odpowiedzi na pytanie Sądu skarżąca T. P. otwór drzwiowy na strychu został wykuty w ściance działowej podczas gdy uczestniczka postępowania S. S. stwierdziła, zastrzegając, iż nie
ma co do tego pewności, że w jej odczuciu ściana ma charakter nośny. Kwestia ta, zdaniem Sądu, jest w sprawie kluczowa, jednoznaczne ustalenie bowiem, iż otwór został wykuty w ściance działowej przesądziłoby o prawidłowości umarzającego postępowanie rozstrzygnięcia organu I instancji, które w konsekwencji winno było zostać utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Przypomnieć bowiem w tym miejscu należy, iż w myśl art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć co do zasady jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu. na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wymienione przepisy określają wyjątkowe przypadki, w których budowa bądź rozbiórka wbrew wyrażonej w art. 28 ustawy zasadzie pozwolenia na budowę jednak nie wymaga (art. 29 i 31), sytuacje, w których w myśl art. 30 roboty budowlane wprawdzie nie wymagają pozwolenia na budowę wymagają jednak zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi oraz sytuacje określone art. 29a ustawy kiedy to
budowa wymaga albo zgłoszenia albo sporządzenia planu sytuacyjnego. W konsekwencji stwierdzić należy, iż budowy i roboty budowlane wymienione w art. 29, 29a, 30 i 31 ustawy pozwolenia na budowę nie wymagają co a contrario pozwala na wniosek, iż pozostałe roboty nie mogą zostać legalnie rozpoczęte i dokonane bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykucie otworu drzwiowego niewątpliwie nie mieści się w wyliczonych w art. 29-31 przypadkach. W konsekwencji ustalenie czy wymaga ono pozwolenia na budowę czy też w ogóle nie zostało objęte ustawą Prawo budowlane wymaga oceny czy wykucie owo stanowi roboty budowlane w rozumieniu art. 28 ustawy. Podkreślenia wymaga, iż w myśl legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 7 ustawy przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wykucie nowego otworu drzwiowego niewątpliwie nie stanowi ani budowy, ani montażu ani remontu (polegającego na działaniach odtworzeniowych), ani
wreszcie rozbiórki. Wątpliwości budzić może zatem jedynie przebudowa, która jako również objęta definicją robót budowlanych wymaga pozwolenia na budowę. Zakwalifikowanie robót do robót budowlanych polegających na przebudowie wymaga jednak ustalenia, iż wykonane czynności mieszczą się w zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy kolejnej definicji legalnej. W myśl definicji tej przez przebudowę rozumieć należy wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W konsekwencji nie stanowią przebudowy roboty nie powodujące zmiany parametrów obiektu budowlanego pojmowanego w myśl art. 3 pkt 1 ustawy jako:
a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,
b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,
c) obiekt małej architektury;
Stwierdzić zatem należy, iż w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które ingerują w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń w żadnej mierze nie zmienia ono bowiem rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływa na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji itp.
Tym samym o ile dokonane przez małżonków P. wykucie przedmiotowego otworu drzwiowego dotyczyło ścianki działowej to zdaniem Składu Orzekającego w świetle obowiązującej ustawy nie wymagało ani pozwolenia na budowę, ani też nawet zgłoszenia właściwemu organowi. Wykucie takie nie stanowi bowiem robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy.
W ramach ponownego postępowania organ II instancji jednoznacznie ustali czy dokonane przez T. i B. P. wykucie na strychu dodatkowego otworu drzwiowego (stanowiącego przedmiot decyzji wydanych przez orzekające w sprawie organy) dokonane zostało w ściance działowej czy też w ścianie nośnej i w zależności od poczynionych ustaleń wyda właściwe rozstrzygnięcie w sprawie z uwzględnieniem wiążącej organ oceny prawnej dokonanej w niniejszym wyroku.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.