Tezy
W sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego orzeczonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz 718 ze zm.) nie ma miejsca na uznanie administarcyjne i stąd tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może slużyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik ( spr. ) Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Taniewska-Banacka Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2007 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej PINB) odmówił zmiany w trybie art. 154 k.p.a. swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] r. znak: [...]. Przedmiotową decyzją ostateczną PINB nakazał J. S. w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w ówczesnym brzmieniu - Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) rozbiórkę budynku sali przyjęć okolicznościowych zlokalizowanego na działce nr [...] w G. Z uzasadnienia orzeczenia wynika, że organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął postępowanie w związku z wystąpieniem inwestora, który w piśmie z dnia [...] r. wnioskował o zmianę w trybie art. 154 k.p.a. opisanej decyzji. Możliwość zmiany orzeczenia nakazującego rozbiórkę opisanego obiektu wnioskodawca upatrywał w nowelizacji przepisów Prawa budowlanego w zakresie dopuszczającym możliwość legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, a także z dużymi nakładami finansowymi poniesionymi na jego realizację. Organ I instancji uzasadniając swoje
stanowisko wskazał, że zmiana przepisów, jaka nastąpiła już po wydaniu decyzji nie może stanowić przesłanki uzasadniającej zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji. Wydanie bowiem nakazu rozbiórki w stanie prawnym istniejącym w dniu orzekania było obligatoryjne, co powoduje niedopuszczalność odstąpienia od orzeczonej rozbiórki. PINB wskazał także, że realizacja każdej inwestycji pociąga za sobą konieczność poniesienia określonych nakładów, a ustawodawca regulując sprawy samowoli budowlanych nie przewidział w uprzednim stanie prawnym możliwości ich legalizacji z uwagi na wysokość poniesionych nakładów.
W odwołaniu od tej decyzji J. S. zastępowany przez adwokata W. G. zarzucił jej wydanie z obrazą art. 154 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając te zarzuty wskazał, że za zmianą decyzji w niniejszej sprawie przemawia w sposób oczywisty interes odwołującego się. Zmiana taka może mieć miejsce w obecnym stanie prawnym, bowiem wzniesiony budynek jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a także nie narusza przepisów m.in. techniczno-budowlanych. Podniósł także, że nakłady finansowe poczynione na budynek przemawiają za słusznym interesem inwestora w zmianie ostatecznej decyzji. Decyzja organu I instancji zdaniem odwołującego nie posiada także uzasadnienia zgodnego z treścią art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie odniesiono się nim do kwestii braku możliwości zastosowania art. 154 k.p.a. ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że w ówczesnym stanie prawnym orzeczenie rozbiórki było obligatoryjne.
Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że aby doszło do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki, a to: 1) decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz 2) za jej wzruszeniem muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu obywatela. Decyzja nakazująca odwołującemu się wykonanie rozbiórki jest jednak decyzją na podstawie której nabył on prawa, w oparciu o nią może bowiem doprowadzić samowolnie zrealizowaną inwestycję do stanu zgodnego z prawem. W tej sytuacji nie zachodzi w sprawie konieczność badania, czy za wzruszeniem decyzji przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny. Wskazał także, że decyzje rozbiórkowe wydawane do 10 lipca 2003 r. w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. miały charakter związany, co również powoduje
brak możliwości ich wzruszenia w trybie art. 154 i 155 k.p.a. Dodatkowo WINB poinformował odwołującego się, że legalizacja samowoli budowlanej, o którą chciałby się ubiegać wiąże się z koniecznością poniesienia opłaty legalizacyjnej, której wysokość w przedmiotowej sprawie wyniosłaby [...] zł.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. domagał się uchylenia decyzji WINB oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzjom obu instancji zarzucił, podobnie jak w odwołaniu, naruszenie art. 154 oraz art. 107 § 3 z tą jedynie różnicą, że dodatkowo wskazany został art. 140 k.p.a. pozostający w związku z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wykładnia art. 154 k.p.a. przeprowadzona w decyzjach organów obu instancji jest nieuzasadniona i stoi w sprzeczności z tym przepisem. Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1999 r. (sygn. akt IV SA 1539/97 [w:] LEX nr 47880) oraz z dnia 21 marca 1995 roku, (sygn. akt SA/Po 2119/94 [w:] OSP 1996 nr 4, poz. 77) podkreślił, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego nie jest decyzją na mocy której strona nabyła prawa, stąd też nie jest wyłączona możliwość uchylenia bądź zmiany takiej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Mając powyższe na uwadze nieuzasadnionym jest
twierdzenie WINB, że na mocy decyzji rozbiórkowej skarżący nabył prawa oraz iż w związku z tym nie zachodzi konieczność ustalenia czy za wzruszeniem tej decyzji przemawia słuszny interes strony lub interes społeczny. Podniósł, iż co się tyczy tej ostatniej kwestii za zmianą decyzji rozbiórkowej przemawia niewątpliwy interes skarżącego, bowiem w aktualnym stanie prawnym istnieje możliwość legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Organ II instancji nie odniósł się także do zarzutu odwołania wskazującego na naruszenie przez PINB art. 107 § 3 k.p.a., który w uzasadnieniu decyzji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że w uprzednim stanie prawnym orzeczenie rozbiórki było obligatoryjne. Tymczasem zadaniem odwołującego się jest oczywiste, że z treści art. 154 k.p.a. nie wynika iż nie dotyczy on decyzji, których wydanie było obligatoryjne.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w toku postępowania organy nadzoru budowlanego nie naruszyły przepisów obowiązującego prawa. Organ podał także, że wniosek o zmianę decyzji ostatecznej skarżący wniósł po doręczeniu mu upomnienia dotyczącego niewykonania orzeczonego nakazu rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy zauważył, że pełnomocnik skarżącego przytaczając tezę zamieszczoną w wyroku NSA z dnia 13 października 1999 r. przytoczył tylko jej fragment, co zmieniło sens tego orzeczenia. W tezie tego wyroku dotyczącego nota bene art. 155, a nie 154 k.p.a. NSA wskazał tymczasem, że "decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją związaną (...) i wola stron, czy ich zgoda na zmianę takiej decyzji w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmiany takiej decyzji". WINB powołał się także w tej kwestii na inny wyrok NSA z dnia 24 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1188/04 [w:] LEX nr 164973). Za chybiony organ odwoławczy uznał wreszcie zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.,
gdyż w jego ocenie zarówno on jak i PINB w uzasadnieniu swoich decyzji szczegółowo uzasadnili, dlaczego w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 154 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), w aspekcie jej zgodności z prawem, a także nie będąc związany stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami uznał, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, a także nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie należy wskazać, że poddana kontroli Sądu decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy stosowania art. 154 k.p.a., który ustanawia jeden z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnych. W oparciu o ten przepis może być bowiem uchylona lub zmieniona decyzja ostateczna na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak podkreśla się w doktrynie zamieszczony w komentowanym przepisie zakres znaczeniowy wyrażenia "decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa" jest niejasny (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005). W ocenie Sądu zagadnienie to powinno być rozważane przede wszystkim w płaszczyźnie materialnego prawa administracyjnego, gdyż wiąże się ono z koncepcją decyzji administracyjnej jako aktu stosowania prawa, którą ustala się wynikające z norm tego
prawa konsekwencje w sferze praw i obowiązków adresata aktu. W literaturze przedmiotu podkreśla się jednocześnie, że do decyzji ostatecznych, o jakich jest mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem są one "decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo" (por. E. Iserzon, Komentarz do art. 154 k.p.a. [w] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze. Warszawa 1970, s. 260). Ustalenie tego, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, wymaga - jak wskazał J. Borkowski - "zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień" (J.
Borkowski, Komentarz do art. 154 k.p.a. [w:]
B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2000, s. 625). Ten sam autor stwierdza następnie, że "nie można jako nie tworzącej praw nabytych dla strony potraktować takiej decyzji, która ustanawia obowiązki i to niezależnie od ich rodzaju i rozmiaru (...)" (tamże, s. 625).
Prezentowane stanowisko znajduje oparcie także w orzecznictwie. W wyroku z dnia 27 maja 2003 roku, sygn. akt IV SA 3205/01 (M. Prawn. 2003 nr 14, poz. 627) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek. W innym wyroku z dnia 14 lutego 2002 roku, sygn. akt IV SA 1076/00 (niepublikowany) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, że "decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 k.p.a.". Pogląd ten został ponownie sformułowany w przywołanym w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z 24 lutego
2005 r., gdzie wyjaśniono, że "przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej (art. 154 k.p.a.) należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stronę obowiązek tym "przysporzeniem w sferze prawnej" jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. W ten sposób przepisy k.p.a. chronią stronę przed zwiększeniem określonego decyzją ostateczną obowiązku, bez jej zgody, tylko z tego powodu, że przemawia za tym interes społeczny". W wyroku tym wskazano także, że "skoro decyzja wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, to niedopuszczalne jest jej wzruszenie w trybie art. 154 k.p.a."
Zauważyć wreszcie należy, że w przepisie art. 154 § 1 k.p.a. ustawodawca określając uprawnienia organu orzekającego na jego podstawie użył słowa "może", co oznacza, że przepis ten jest stosowany na zasadzie uznania administracyjnego. Powyższe powoduje, że hipotezą tego przepisu nie zostały objęte decyzje ostateczne, które miały charakter związany, na co słusznie wskazał organ odwoławczy. Stanowisko to dobitnie zostało sformułowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r. (sygn. akt I OSK 815/05 [w:] LEX nr 217423), gdzie stwierdzono, że "w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe".
W świetle przytoczonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz stanowiska doktryny nie może zatem ulegać wątpliwości, że zapadła w trybie art. 48 Prawa budowlanego (w ówczesnym brzmieniu - Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) decyzja o nakazie rozbiórki miała charakter związany. Przepis ten zobowiązywał bowiem właściwy organ do nakazania w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Tym samym należy stwierdzić, że w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego orzeczonej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji.
Dodatkowo należy wskazać, że art. 7 ust. 2 ostatnio wymienionej ustawy zmieniającej nakazuje do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosować jej przepisy w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Przywołana regulacja prawna dopuszczająca możliwość legalizacji samowoli budowlanych zaistniałych przed 11 lipca 2003 r. ma charakter zatem retrospektywny i odpowiada zasadzie bezpośredniego działania prawa. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 października 2006 r. (sygn. akt P 27/05 [w:] OTK-A 2006/9/124) regulacje zamieszczone w tym przepisie znajdując zastosowanie pro futuro do sytuacji prawnych zastanych w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej i nie wywołują jednak skutków dla stosunków i sytuacji prawnych, w
zakresie, w jakim istniały one przed ich wejściem w życie.
Odnosząc się do powoływanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 21 marca 1995 r., w którym Sąd ten wyraził pogląd, że "nie jest wyłączona możliwość uchylenia bądź zmiany na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji ostatecznych nakazujących adresatowi całkowitą rozbiórkę obiektu budowlanego" należy go uznać za odosobniony. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że w orzecznictwie przyjęto koncepcję interpretacji art. 154 k.p.a. wyrażoną w tym wyroku. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom skargi, nie narusza także art. 138 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Z tych powodów działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.