Tezy
Skoro przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nakazuje dokonanie oceny co do zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jednocześnie nie ogranicza oceny tej zgodności wyłącznie do badania zgodności z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy, to nie jest uprawnione twierdzenie, że brak tego planu i brak decyzji uniemożliwia zbadanie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. ref. Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2007 r. sprawy ze skargi (...)Sp. z. o.o na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...)r. nr (...) w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...)z dnia (...)r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. ( dalej PINB ) działając w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej Prawo budowlane ) nakazał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w B. rozbiórkę hali tartacznej zlokalizowanej na działkach położonych w K. W uzasadnieniu podał m.in., że zgromadzone w sprawie dowody (zeznania Z. K. współwłaściciela znajdującej się w pobliżu zabudowanej nieruchomości oraz ortofotomapa powstała ze zdjęć lotniczych z [...] r.) wskazują iż budowa hali miała miejsce w [...] r. Ustalił także, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany bez pozwolenia na budowę w miejsce hali posadowionej na działce nr [...] przez ówczesnego właściciela nieruchomości J. J., który następnie [...] r. zbył ją [...] Sp. z o.o. W trakcie rozstrzygania sprawy Gmina K. nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co - jak stwierdził organ - uniemożliwiło przeprowadzenie procedury legalizacyjnej i
spowodowało konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki opisanego obiektu. PINB wyjaśnił także, że orzeczony nakaz zgodnie z przepisami prawa i orzecznictwem został skierowany do aktualnego właściciela nieruchomości, który jako następca prawny inwestora wszedł w jego prawa i obowiązki.
Od decyzji tej odwołała się [...] Sp. z o.o. zastępowana przez radcę prawnego P. S. zarzucając naruszenie przez organ I instancji szeregu przepisów k.p.a. w tym m.in. błąd w ustaleniach faktycznych dotyczący terminu zakończenia budowy hali tartacznej oraz nieprawidłowe zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego sprawy. Podniosła, że postanowieniem z dnia [...] r. PINB nałożył na nią obowiązek przedłożenia dokumentacji budowy. W odpowiedzi na to wezwanie Spółka wskazała, że obiekt został zrealizowany samowolnie przed [...] r. pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, co powoduje możliwość jego legalizacji w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W trakcie oględzin nieruchomości w dniu [...] r. pełnomocnik [...] zobowiązał się do przedstawienia wniosków dowodowych w tej sprawie w terminie 14 dni, jednak nie czekając na upływ tego terminu organ wydał w międzyczasie decyzję o nakazie rozbiórki, przyjmując, że samowola budowlana
miała miejsce w [...] r. W tej sytuacji zdaniem odwołującej się doszło do naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W dalszej części odwołania pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisu art. 61 § 1 k.p.a. w związku z wszczęciem postępowania w sprawie na wniosek Z. i M. K., którzy w jego ocenie nie mieli przymiotu stron postępowania, bowiem teren tartaku jest oddzielony od ich nieruchomości rzeką. Wskazał na naruszenie art. 40 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji do rąk pełnomocnika i Spółki mimo, że w aktach sprawy znajdowało się stosowne pełnomocnictwo. Wreszcie zauważył, że teren tartaku ma zostać w najbliższym czasie objęty nowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z dnia [...]r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej WINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podał, że po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego ustalił, że zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w latach 1993 - 2003 działki na których usytuowany jest tartak były przeznaczone częściowo pod zabudowę zagrodową i mieszkalnictwo rodzinne, a w części stanowiły tereny lasów. Wskazał na należyte udokumentowanie przez PINB daty samowolnej realizacji hali tartaku. Odnosząc się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji WINB uznał, że była ona właściwa, gdyż w sprawie nie można było zastosować art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wobec braku obowiązującego planu oraz nie zachodziła zgodność stwierdzonej zabudowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bo inwestor takiej decyzji nie posiadał i nie dysponuje nią także aktualny właściciel. Okoliczności te w ocenie organu odwoławczego, wystarczają do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i rozstrzygnięcie takie jest obligatoryjne. W kwestii udziału w postępowaniu w charakterze stron
małżonków K. WINB wyjaśnił, że okoliczności sprawy wskazują na obowiązek wszczęcia postępowania z urzędu. W toku postępowania organ nadzoru budowlanego I instancji mógł także przesłuchać te osoby w charakterze świadków oraz udzielać im informacji o sprawie, a w jego ocenie decyzja PINB została małżonkom K. przesłana tylko do wiadomości.
W skardze do sądu administracyjnego [...] Sp. z o.o. domagała się uchylenia decyzji WINB ewentualnie stwierdzenia jej nieważności.
Zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6, art. 8, art. 28, art. 61 § 1 art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., wskazując na błędne ustalenia faktyczne dotyczące daty budowy hali tartacznej oraz nieprawidłowe zebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi powtórzono większość argumentów zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji. Dodatkowo podniesiono, że organ odwoławczy nie przeprowadził dowodu z dostarczonych przez Spółkę dokumentów, a to m.in: projektu modernizacji hali z lutego [...] r., książki obiektu budowlanego, projektu techniczno-roboczego dotyczącego linii niskiego napięcia dla zasilania tartaku z [...] r. umowy z Zakładem Energetycznym SA. związanej z wymianą w [...] r. transformatora, zaświadczenia Urzędu Gminy w K. o wykorzystaniu pod budowę parceli nr [...] i nr [...] ( winno być [...]), wniosku z [...] r. o przekształcenie w przyszłym planie miejscowym terenu działek na których został wybudowany tartak na tereny przemysłowe oraz
sprawozdanie z badań w środowisku pracy dotyczące tartaku w którym stwierdzono zgodność prowadzonej działalności z wymogami prawa. Opisane dokumenty jasno dowodzą, że obiekty tartaku zostały wzniesione przed [...] r., a zatem w sprawie błędnie zostały zastosowane przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., bowiem stosownie do art. 103 ust. 2 tej ustawy jej przepisów nie stosuje się do obiektów wybudowanych przed dniem jej wejścia w życie. W sprawie winien zostać natomiast zastosowany przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a następnie art. 40 tej ostatnio wymienionej ustawy.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu nierozpatrzenia przedłożonych przez Spółkę dokumentów wskazał, że dokumenty te zostały dołączone przez organ I instancji do akt sprawy i zostały rozpatrzone przez organ odwoławczy. W kwestii udziału w charakterze stron postępowania małżonków K. wyjaśnił, że uwzględnił wniosek spółki i wyłączył ich z postępowania odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga jest zasadna aczkolwiek nie z przyczyn podniesionych przez skarżącą Spółkę. Wskazać należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) ( art. 1 § 1 ). Kontrola o jakiej mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 ) i polega na zbadaniu czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa materialnego i procesowego. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, sąd dokonuje oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Powyższe ustalenia dokonywane są wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu, a sąd nie jest w ich toku związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi < Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.>.
Bezspornym w sprawie jest, że stanowiąca przedmiot postępowania hala tartaku w K. została wybudowana samowolnie przez poprzedniego właściciela J. J. Poza sporem jest także, że hala ta została wybudowana w miejsce poprzednio istniejącego obiektu służącego do prowadzenia tartaku (hali bądź wiaty). W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji prawidłowo przyjęły, że w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a nie jak domagała się skarżąca przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W świetle zebranych dowodów bowiem nie ulega wątpliwości, że budowa nowej hali tartaku miała miejsce po [...] r. Decydujące znaczenie dla ustalenia tej kwestii ma przeprowadzony dowód z ortofotomapy przedmiotowej nieruchomości wykonanej w [...] r. ze zdjęć lotniczych. Na mapie tej uwidoczniony został obiekt budowlany zlokalizowany na działce nr [...] oraz częściowo działce nr [...], który miał inny kształt i wielkość niż będąca przedmiotem postępowania hala tartaczna.
Zauważyć wreszcie trzeba, że hala tartaczna w stosunku, do której został orzeczony nakaz rozbiórki jest posadowiona nie tylko na wskazanych wyżej działkach, ale także działkach nr [...] oraz nr [...].
Rozważając w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego w pierwszym rzędzie wskazać należy, że PINB zasadnie zakwalifikował zrealizowane roboty budowlane jako objęte hipotezą art. 48 tej ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888). W sposób nieuzasadniony kontrolowane rozstrzygnięcie oparte zostało jednak wyłącznie na przepisie art. 48 ust. 1 tej ustawy z pominięciem postępowania legalizacyjnego przewidzianego ust. 2 tego artykułu. W tej kwestii PINB oraz WINB ograniczyły się jedynie do wskazania, że przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego stwierdzonej samowoli budowlanej nie jest możliwe, gdyż Gmina K. nie posiadała w czasie wydawania kontrolowanych decyzji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie legitymował się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym miejscu należy jednak zauważyć, że przepis art. 48
ust. 2 Prawa budowlanego nie uzależnia odstąpienia od zastosowania sankcji w postaci rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części tylko od stwierdzenia zgodności budowy takiego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku planu z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca uzależnił bowiem możliwość takiej legalizacji od zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, że następujące po nim wyliczenie ma jedynie charakter
przykładowy a nie wyczerpujący. Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 850/06
( niepublikowanym ) zauważając, że brak jest racjonalnych podstaw do twierdzenia, że użycie w zacytowanym przepisie zwrotu " w szczególności" nastąpiło przypadkowo lub też jego użycie nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Jednocześnie przyjdzie stwierdzić kierując się poglądami przedstawicieli doktryny, że niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia normy, przy którym pewne jej zwroty traktowane są jako zbędne ( Por. J. Wróblewski, w : W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 401 ). Nie można więc stojąc na stanowisku racjonalnego ustawodawcy wskazać, że jakaś część przepisu jest zbędna, zwłaszcza w sytuacji, w której możliwa jest taka jego interpretacja, która pozwala na uzyskanie walorów normatywności przez wszystkie zwroty zamieszczone w danym przepisie ( por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2005 roku, sygn. akt OSK 1842/04, Lex 188304).
W kontekście przeprowadzonych rozważań przywołać należy także wskazania zamieszczone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1027/06 ( niepublikowany ), w którym zauważono, że "ocena co do tego, czy budowa nie narusza przepisów z dziedziny zagospodarowania przestrzennego niekoniecznie musi się opierać na treści unormowań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem w razie braku takiego planu możliwe jest dokonanie stosownych ustaleń i stwierdzeń z zastosowaniem innych norm prawnych regulujących kwestie zapewnienia ładu przestrzennego". Wprawdzie przywołany pogląd prawny dotyczy wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jednak w ocenie składu orzekającego winien on znaleźć też zastosowanie do wykładni art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.
Reasumując stwierdzić trzeba, że przedmiotem badania w postępowaniu legalizacyjnym wyznaczonym ramami przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego winno być ustalenie zgodności obiektu z porządkiem planistycznym na danym obszarze. Porządek ten jest wyznaczony albo przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo też innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem przedstawicieli doktryny tam gdzie w związku z brakiem planu nie obowiązuje "gminny" porządek planistyczny, obowiązuje w zakresie zagospodarowania przestrzennego "państwowy" porządek planistyczny ( Por. Z. Niewiadomski, Red.: Komentarz do ustawy Prawo budowlane, Warszawa 2006, s. 497 ). Ten drugi porządek jest wyznaczony przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), w tym m.in. art. 61 tej ustawy oraz przepisami ustaw szczególnych, takich jak: Prawo ochrony środowiska, Prawo wodne, Prawo geologiczne i górnicze, o ochronie przyrody,
o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o drogach publicznych, o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i in.
Realizacja owego "państwowego" porządku planistycznego odbywa się przede wszystkim w drodze wydawania decyzji o warunkach zabudowy, czy też decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzje te jednak nie tworzą porządku prawnego, a jedynie przesądzają o zgodności zamierzonych inwestycji z tym porządkiem. Skoro zatem przepis prawa ( art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ) nakazuje dokonanie oceny co do zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jednocześnie nie ogranicza oceny tej zgodności wyłącznie do badania zgodności z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy, to nie jest uprawnione twierdzenie, że brak tego planu i brak decyzji uniemożliwia zbadanie zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takiej sytuacji badanie, bowiem zgodności z przepisami sprowadzić się winno do ustalenia zgodności, czy niezgodności z państwowym porządkiem planistycznym. W związku z przeprowadzoną wykładnią odnieść należy się także
do treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w którym w przeciwieństwie do ust. 2 jest mowa o nakładaniu na inwestora obowiązku sprowadzającego się tylko do przedstawienia zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego planu albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przywołany przepis należy jednak wykładać stosując reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej, która winna mieć pierwszeństwo przed wykładnią gramatyczną, W szczególności zauważyć należy, że jego literalna wykładnia prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, gdyż różnicowałaby sytuację osób dopuszczających się samowoli budowlanej. W uprzywilejowanej sytuacji byłyby wtedy bowiem podmioty dopuszczające się takiej samowoli na terenie dla którego został uchwalony obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stosując się do wskazanych reguł wykładni dostrzec trzeba, że art. 48 ust. 3 analizowanej ustawy ma charakter głównie procesowy, co
powoduje iż w sytuacji braku planu i niedysponowania przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy nie można nałożyć na niego, bądź jego następcę prawnego obowiązku uzyskania zaświadczenia o treści wskazanej w tym przepisie. Nie oznacza to jednak, że inwestor nie może przedłożyć w miejsce wspomnianego zaświadczenia innych dowodów świadczących o zgodności zrealizowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym także zaświadczeń tej treści wydanych przez wójta, burmistrza ( prezydenta miasta ). Oceny takiej organ nadzoru budowlanego winien dokonać także we własnym zakresie.
Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że kontrolowana decyzja WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB naruszają przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, co w konsekwencji prowadzić musiało do ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. Uchylenie z tego powodu decyzji organów obu instancji nie oznacza jednak przesądzenia o zgodności inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jedynie wskazuje na konieczność zbadania tej okoliczności przez organy nadzoru budowlanego w znacznie szerszym, wyżej naprowadzonych aspektach. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, art. 202 § 1 i 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz przepisy § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).
su.