Tezy
Celem postępowania administracyjnego jest ustalenie prawdy obiektywnej dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego i właściwej jego ocenie. Na organie administracji ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Gwarantem właściwej realizacji zasady prawdy obiektywnej są reguły postępowania dowodowego zawarte w rozdziale 4-tym działu II-go Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów w pomniejszonej wysokości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B.P. z dnia [...] grudnia 2004 roku numer [...] w części odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich w ramach jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora P. Oddziału
Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego J.G. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-
Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] czerwca 2004 r. skarżący J.G. wystąpił o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004.
Kierownik Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B.P. przeprowadził postępowanie w sprawie i wydał w dniu [...] grudnia
2004 r. dwie decyzje.
Decyzją o numerze [...] powołując się na art. 3 ust. 1 ustawy z dn. 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), orzekł o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości tj. w ramach jednolitej płatności obszarowej w kwocie 2492,68 zł, a w ramach uzupełniającej płatności obszarowej na poziomie 0,00 złotych.
Decyzją zaś o numerze [...] powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy
z dn. 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 z późn. zm.) oraz § 6 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów
z dn. 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657
z późn. zm.), nie przyznał płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (a dokładnie przyznał ją w wysokości
0,00 zł). U podstaw takich decyzji legło ustalenie, że skarżący zawyżył we wniosku powierzchnię gruntów uprawnioną do dopłat poprzez wykazanie działek ewidencyjnych Nr [...]/2 i [...], położonych w obrębie S.D., których faktycznym posiadaczem był K.T. a nie skarżący J.G., mimo formalnie zawartej umowy dzierżawy.
Od powyższych decyzji odwołał się skarżący stwierdzając, że traktowanie go jako próbującego wyłudzić płatności jest niesprawiedliwe i bezzasadne. Do powierzchni posiadanych gruntów ujął działki dzierżawione od K.T., ponieważ był ich użytkownikiem na podstawie notarialnej umowy dzierżawy. W trakcie postępowania okazało się, że K.T. także złożył wniosek o dopłaty bezpośrednie na te działki. Składając rezygnację z ubiegania się o dopłaty na działki Nr [...] i [...]/2 miał na względzie wyłącznie dobre stosunki sąsiedzkie, będąc jednak przekonanym, że dopłaty będą jemu przyznane, ponieważ K.T. pobiera rentę z KRUS, nie użytkuje gruntów i próbuje wyłudzić nienależne świadczenia.
Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołań dwiema decyzjami z dn. [...] marca
2005 r. orzekł o:
\u2022 utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (Nr decyzji odwoławczej [...]),
\u2022 przekazaniu do ponownego rozpatrzenia prawa przyznania płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej rozstrzygającej o tej płatności (Nr decyzji odwoławczej [...]).
W uzasadnieniu pierwszej z wymienionych decyzji organ II instancji na wstępie opisał czynności przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym akcentując fakt oględzin, przesłuchania stron i świadków w sprawie, które to dowody wskazały, że faktycznym posiadaczem spornych działek (numery [...]/2 i [...]) był K.T., a nie skarżący. Następnie organ odwoławczy wskazał na następujące rozważania.
Pan J.G. zdeklarował we wniosku powierzchnie 30,86 ha do uzyskania jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz 30,49 ha do uzyskania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO). Jednak w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym stwierdzono, iż Pan J.G. nie jest faktycznym posiadaczem spornych działek, w rozumieniu art. 2 ustawy z dn. 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. nr 6/2004, poz. 40 z późn. zm.), w związku z czym nastąpiło przekroczenie dopuszczalnej powierzchni uprawnionej do dopłat o 6,34 ha (to jest 25,85% w stosunku do uprawnionej powierzchni JPO) i o 6,34 ha przekroczenie dopuszczalnej powierzchni w stosunku do uprawnionej powierzchni UPO (to jest 26,25%). W związku z tym naliczone płatności w pomniejszonej wysokości do JPO wyniosła 2492,68 zł, zgodnie z art. 5 Rozporządzeniem Komisji (WE) 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. (jeżeli stwierdzona różnica między zadeklarowanym, a rzeczywistym polem powierzchni (w rozumieniu art. 2 punkt (r) Rozporządzenia (WE) nr
2419/2001) wynosi więcej niż 3%, ale nie więcej niż 30% ustalonego pola powierzchni, kwota która ma być przyznana w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej zostanie zmniejszona w rozpatrywanym roku o dwukrotną wartość stwierdzonej różnicy) oraz przyznania płatności z tytułu UPO w wysokości 0,00 zł, zgodnie z art. 32 Rozporządzeniem Komisji (WE) 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r., zmienionym przez Rozporządzenie 118/2004 (jeśli różnica jest większa niż 20% ustalonego obszaru, pomoc obszarowa nie jest przyznawana dla danej grupy upraw).
Nie dostrzegając w decyzji pierwszoinstancyjnej naruszenia prawa materialnego
i procesowego, organ II instancji orzekł o utrzymaniu jej w mocy.
Na powyższą decyzję skargę do sądu wniósł J.G. zaskarżając ją w części odmawiającej przyznania płatności bezpośrednich w ramach jednolitej płatności obszarowej ponad kwotę 2492,68 zł, a w ramach uzupełniającej płatności obszarowej ponad kwotę 0,00 zł Skarżący wskazał na następujące naruszenia prawa:
- naruszenie art. 7 k.p.a. przez:
- oparcie decyzji o wyjaśnienia K.T. i jego świadków oraz na jego oświadczeniu złożonym w celu zażegnania konfliktu sąsiedzkiego, złożonego bez świadomości jego skutków oraz
- nieustalenie, w jakim zakresie K.T. miał prawo korzystać z działek, a więc co oznaczało prawo do częściowego korzystania z działek,
- niepodjęcie czynności mających na celu dokładne i obiektywne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w szczególności przez przeprowadzenie dowodu ze świadków strony przeciwnej,
- naruszenie art. 9 k.p.a. przez:
- nakłonienie go do złożenia oświadczenia, iż zrzeka się dopłat za sporny grunt, bez poinformowania o skutkach takiego oświadczenia - a więc o sankcjach jakie zostaną nałożone oraz
- zaniechanie wyjaśnienia skutków złożonego przez skarżącego oświadczenia woli przed jego złożeniem, w sposób zapewniający podjęcie rozsądnej decyzji, która nie doprowadziłaby do zaistniałej szkody.
Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji w części odmawiającej przyznania płatności bezpośredniej, a nadto wniósł o:
- przesłuchanie jako świadków pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - uczestniczących w oględzinach w dn. [...] grudnia 2004 r., na okoliczność rozmowy, w ramach której namówiono go do złożenia oświadczenia o rezygnacji
z dopłat za sporny grunt, celem przyspieszenia postępowania o wypłatę pozostałej do zapłaty kwoty dotacji oraz innych wskazanych w toku postępowania dowodów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., zważył co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem w sprawie doszło do naruszenia zasad procedury administracyjnej w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Zarzuty podniesione w skardze są zasadne, niemniej jednak Sąd w pierwszej kolejności chciałby skupić się na uchybieniu, które uwzględnił działając z urzędu
a mianowicie na naruszeniu art. 10 k.p.a. Legitymacja do działania Sądu z urzędu w tym zakresie wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku
z art. 134 § 1 tejże ustawy, mówiącym o tym, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" w/w ustawy stanowi, że decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i art. 145 "a" § 1 k.p.a. Sąd administracyjny jest zobowiązany do uchylenia decyzji, jeżeli stwierdzi wystąpienie którejś z określonych w tych przepisach przesłanek wznowienia postępowania. Bez wątpienia w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisu
art. 10 k.p.a. wyrażającego zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu a tym samym wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotycząca niebrania przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy. Tę przesłankę wznowienia postępowania należy bowiem rozpatrywać w płaszczyźnie ogólnej zasady wyrażonej w treści art. 10 k.p.a.
Przechodząc do oceny postępowania administracyjnego pod kątem zgodności
z treścią art. 10 k.p.a. wskazać należy, że z przepisu tego wynikają dla organu administracji państwowej następujące obowiązki: zagwarantowanie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowanie stronie przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Wyżej wymienione obowiązki w przedmiotowej sprawie nie zostały wypełnione.
W przypadku obowiązku zagwarantowania stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest do pouczenia strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia powyższego oświadczenia. W aktach przedmiotowej sprawy brak jest końcowego oświadczenia skarżącego oraz brak dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył skarżącego
o przysługującym mu z mocy art. 10 k.p.a. prawie. Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że strona nie była przed wydaniem decyzji wzywana do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów ponieważ akta sprawy zawierają dokumenty bezpośrednio dostarczone przez stronę a także tylko takie, które zostały stronie doręczone, na które istnieją potwierdzenia odbioru. Ze stanowiskiem powyższym Sąd się nie zgadza. Wyjątki od ogólnej zasady czynnego udziału strony
w postępowaniu zostały bowiem enumeratywnie wymienione w treści § 2 art. 10 i dotyczą jedynie dwóch sytuacji, a mianowicie, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki lub zachodzi niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. Dopuszczalność prowadzenia postępowania bez czynnego udziału strony jako wyjątek podlega ścisłej wykładni. W światłe powyższego uznać należy, że okoliczności podniesione przez organ II instancji nie uzasadniały odstąpienia od możliwości zapoznania się przez skarżącego przed wydaniem decyzji z całością zgromadzonego materiału dowodowego.
Nadto w przedmiotowej sprawie nie został skarżącemu zagwarantowany czynny udział w każdym stadium postępowania. Nadmienić należy, że czynny udział strony właściwie przejawia się w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym a gwarancję realizacji tej zasady w postępowaniu dowodowym stanowi art. 79 k.p.a. Z treści tego artykułu wynika, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed wyznaczonym terminem.
Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy już sam termin zawiadomienia skarżącego o przeprowadzeniu oględzin w dn. [...] listopada 2004 r. był wadliwy, albowiem zawiadomienie to zostało mu doręczone dopiero w dn. [...] listopada 2004 r. a więc na 4 dni przed wyznaczonym terminem. Ponadto sposób przeprowadzenia dowodu
z przesłuchania świadków budzi wiele zastrzeżeń. Podnieść należy, że organ prowadzący postępowanie jest obowiązany zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, umożliwić im udział w przeprowadzeniu tego dowodu poprzez zadawanie pytań i składanie wyjaśnień a okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.
Z treści zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu, wynika że jedynym dowodem jaki miał być przeprowadzony przez organ w dn. [...] listopada 2004 r. są oględziny, nie ma
w nim mowy o dowodzie z przesłuchania świadków. Jeżeli organ w tym dniu miał zamiar przesłuchać świadków powinien w zawiadomieniu wskazać ich dane personalne oraz okoliczności na jakie mieliby świadczyć. Zawiadomienie zawierające w/w informacje,
o ile zostałoby wysłane w ustawowo zakreślonym terminie, umożliwiłoby skarżącemu podjęcie obrony, chociażby poprzez powołanie własnych świadków. W sprawie zostali przesłuchani jedynie świadkowie zawnioskowani przez K.T. (nota bene też świadka, bo nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rzecz innej osoby), którzy prawdopodobnie zostali przez niego przyprowadzeni w dniu przeprowadzonych oględzin. Nadto forma przesłuchania świadków budzi wiele zastrzeżeń. Zeznania ich bowiem zostały odebrane w formie oświadczeń, z treści których nie wynika aby skarżący miał możliwość ustosunkowania się do ich wypowiedzi poprzez zadawanie pytań czy też składanie własnych uzupełniających wyjaśnień.
Uchybienia organu w przedmiocie wadliwego zawiadomienia skarżącego
o przeprowadzeniu dowodu a następnie uchybienia w zakresie formy przeprowadzonego dowodu stanowi jednocześnie naruszenie art. 9 k.p.a. Przepis ten ustanawia zasadę ogólną obowiązku organów administracji państwowej udzielania informacji faktycznej i prawnej
i powinien być rozumiany szeroko, jak tylko jest to możliwe. Oznacza to, że organ w przypadku stwierdzenia, że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków powinien w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami.
W niniejszej sprawie skarżący złożył oświadczenia, na podstawie którego zrezygnował z dopłat bezpośrednich za rok 2004 za działki oznaczone numerem geodezyjnym [...] i [...]/2. Jak wynika z akt sprawy J.G. składając niniejsze oświadczenie miał jedynie świadomość skutku w postaci utraty dopłaty tylko za te dwie działki. Nie został natomiast poinformowany przez organ o dalej idących niekorzystnych dla niego skutkach takiego oświadczenia a mianowicie, że będzie miało ono wpływ na wysokość dopłat za pozostałe grunty.
Końcowo należy stwierdzić, że w świetle wykazanych powyżej uchybień zasadnym okazał się również zarzut naruszenia przepisu 7 k.p.a., z którego wynika zasada prawdy obiektywnej. Celem postępowania administracyjnego jest ustalenie prawdy obiektywnej dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego i właściwej jego ocenie. Na organie administracji ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Gwarantem właściwej realizacji zasady prawdy obiektywnej są reguły postępowania dowodowego zawarte w rozdziale 4-tym działu II-go Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak już wykazano powyżej reguły tego postępowania zostały naruszone przede wszystkim poprzez wadliwe przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków.
Mając powyższe na uwadze na mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. "b" i "c" w zw. z art. 134
§ 1 ustawy z dn. 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji
i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. W tym miejscu nadmienić należy, że zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej. Jako, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzję nr [...] wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B.P. z naruszeniem art. 7, 9 i 10 k.p.a. zasadnym było uchylenie obu decyzji.
Organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę powinien przede wszystkim przeprowadzić postępowanie dowodowe zgodnie z obowiązującymi regułami
a mianowicie: umożliwić stronie składanie własnych wniosków dowodowych oraz ustosunkowanie się do dowodów przeprowadzonych na wniosek strony przeciwnej poprzez zadawanie pytań czy też składanie wyjaśnień uzupełniających, dokonać
w terminie prawidłowego zawiadomienia o przeprowadzeniu dowodu, a przed wydaniem decyzji zapoznać strony z całością zgromadzonego materiału dowodowo. Nadto winien pamiętać o obowiązku informowania stron o skutkach faktycznych i prawnych podejmowanych przez nich czynności procesowych. W ocenie Sądu Administracyjnego organ powinien, w celu realizacji zasady prawdy obiektywnej, dołączyć akta sprawy K.T. - prowadzonej w przedmiocie przyznania mu dopłat bezpośrednich do działek będących przedmiotem sporu niniejszego postępowania.
Końcowo należałoby nadmienić, że zamieszczony w skardze wniosek J.G. o przesłuchanie przed sądem jako świadków - pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie mógł być uwzględniony albowiem zgodnie z treścią art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone wyłącznie do dowodów z dokumentów.
Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku , a także orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego - art. 152 i art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ustawy - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.-