Tezy
W sprawie dotyczącej klasyfikacji gruntu jako grunt rolny zabudowany pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie czy pomiędzy tym gruntem a prowadzonym gospodarstwem rolnym istnieje związek funkcjonalny. Okoliczność przeznczenia tego gruntu, w uchylonym na datę rozstrzygania sprawy przez organy, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma znaczenie drugorzędne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi H. T. i W. T. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty W. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. na rzecz skarżących - H. T. i W. T. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrot wpisu sądowego
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności;
Decyzją nr [...] z dnia 26 marca 2010 roku Starosta W. dokonał zmiany zapisu w ewidencji gruntów i budynków w działce nr [...], polegającej na wpisaniu w miejsce dotychczasowego przeznaczenia działki jako "terenu niezabudowanego -Bp R IVb" oznaczenie "teren mieszkaniowy- B".
Z tą decyzją nie zgodziła się H.T., żądając zmiany tego wpisu na "grunt rolny zabudowany". Zdaniem odwołującej się, w chwili nabycia przez nią w wyniku spadkobrania gospodarstwa rolnego położonego we wsi J. , działka ta wraz
z zabudowaniami zmieniła swoje dotychczasowe przeznaczenie i jest wykorzystywana do celów rolniczych, stanowiąc obecnie część składową prowadzonego przez nią gospodarstwa rolnego.
Po rozpatrzeniu odwołania H. T. -P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. decyzją z dnia [...] maja 2010 roku nr [...]zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ ustalił następujący stan faktyczny:
H. T. we wniosku z dnia 2 września 2009 roku żądała zmiany zapisu dotyczącego działki [...] z terenu niezabudowanego Bp na teren mieszkaniowy i nadania temu użytkowi klasy, powołując się na posiadanie i prowadzenie we wsi J. gospodarstwa rolnego.
Starosta W. decyzją z dnia [...] listopada 2009 roku odmówił dokonania takiej zmiany. Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca H. T. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją znak: [...]z dnia [...] stycznia 2010 roku uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Organ drugiej instancji stwierdził, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył
w całości wniosku skarżącej, a mianowicie pominął pierwszą część wniosku w kwestii sposobu użytkowania działki Skarżących.
Organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie ten wniosek dokonał oględzin tej działki i stwierdził, że jest ona zabudowana domem mieszkalnym, oraz gospodarczym i ma urządzony ogród przydomowy.
W tym stanie rzeczy, Starosta W. wydał decyzję o nr [...]z dnia [...] marca 2010 roku o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów odnośnie działki[...], dokonując wpisu "tereny mieszkaniowe B". Rozpatrując odwołanie od tej decyzji P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stwierdził, iż zgodnie z art. 7d pkt.1 ustawy z dnia 17.05.1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst z 2005roku Dz.U.Nr 240, poz 2027, z późn.zm. - dalej upgk) do zadań starosty należy prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Starosta W. rozpatrując merytorycznie niniejszą sprawę ustalił, że działka skarżącej wydzielona została z działki nr [...] przejętej na rzecz Skarbu Państwa zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] maja 1978 roku w trybie przepisów ustawy z dnia 31.01.1961 roku o terenach budowlanych na terenach wsi (Dz.U. Nr 27, poz.216 z 1969 roku). Podział tejże działki na działki budowlane dokonany został w 1979 roku. Po tym podziale grunty te sklasyfikowano jako teren nie zabudowany (nie zagospodarowany), oznaczając je na podstawie obowiązującego wówczas zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20.02.1969 roku
w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz.98 z późn. zm. - § 18 ust.6 i § 21 pkt.12) symbolem Bp / RIVb.
W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania gminy N., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w N. z dnia [...].04.1987 roku teren dotychczasowej działki [...]przeznaczony został pod budownictwo mieszkaniowo - usługowe.
Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W.M., znak:[...], z dnia [...].06.1992 roku, Państwo T. otrzymali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego oraz gospodarczego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym 9.04.1987 roku. Od czasu zabudowy i zagospodarowania tej działki, w ewidencji gruntów nadal figurował zapis, że działka ta jest nie zabudowana (nie zagospodarowana) i oznaczona była symbolem Bp/RIVb.
Po rozpatrzeniu odwołania organ drugiej instancji stwierdził, iż pozwolenie na budowę w działce nr [...] udzielono według kryterium ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w N. z dnia [...].04.1987r. W związku z tym decyzja o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego oraz gospodarczego dotyczyła realizacji inwestycji
w ramach budownictwa mieszkaniowo-usługowego. Taki rodzaj inwestycji
w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się w ramach użytku "tereny mieszkaniowe B". Grunt na tej działce byłby dalej użytkiem rolnym, gdyby pozwolenie na budowę dotyczyło inwestycji związanej z budową budynku mieszkalnego
i gospodarczego w ramach gruntów i budynków jako "grunt rolny zabudowany". Taki stan rzeczy zaistniał w przypadku gruntów sąsiednich przejętych na Skarb Państwa oznaczonych działkami nr [...] i [...], które w planie miejscowym z 1987 roku przeznaczono pod budownictwo zagrodowe.
Organ II instancji wskazał, iż przepis art. 4 pkt.11 ustawy z dnia 3.02.1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. z 2004 roku Nr 121, poz.1266, z późn. zm.) stanowi, że wyłączenie gruntów z produkcji rolnej następuje na skutek rozpoczęcia innego, niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów.
Zmianą kierunku w sposobie użytkowania gruntu w działce [...] było więc
w ocenie organu II instancji rozpoczęcie zabudowy tej działki. O tym, że działka ta została już zabudowana, podała skarżąca w swoim wniosku z dnia 2.09.2009 roku. Powyższe zdaniem organu II instancji potwierdził również organ pierwszej instancji podczas dokonanych w sprawie oględzin.
W związku z tym zdarzeniem na organie prowadzącym ewidencję gruntów i budynków ciążył obowiązek aktualizacji danych zawartych w tej ewidencji, poprzez zastąpienie użytku rolnego Bp/RIVb, na "teren mieszkaniowy B".
Do użytku "tereny mieszkaniowe" zgodnie z ust.3 pkt.1 załącznika nr 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.Nr 38, poz.454) zalicza się grunty niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajętej pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i zabaw itp.) a także ogródki przydomowe. Powyższe wynika z przepisu art.20 ust.1 pkt.1 upgk, który stanowi, że ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące położenia gruntów granic i powierzchni, a także rodzajów użytków gruntowych, a także klas gleboznawczych. Właściciel nieruchomości zobowiązany jest przy tym zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany objęte ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni , licząc od dnia ich powstania (art.22 ust.2 upgk).
Wobec faktu, że H. T. nie zgłosiła zmiany przeznaczenia swojej działki
z chwilą rozpoczęcia jej zabudowy, za zgłoszenie zmiany w tej kwestii uznać należy wniosek z dnia 2.09.2009 roku.
W związku z tym, zdaniem organu II instancji zaskarżona decyzja była prawidłowa i brak było podstaw do jej zmiany. W ocenie organu II instancji w aktualnym stanie prawnym bez znaczenia jest fakt, że działka ta jest obecnie gospodarczo związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym, położonym we wsi J.. Powyższą decyzję zaskarżyli w całości H. T. i W. T.
W uzasadnieniu wskazali, iż ww. decyzja jest nieobiektywna a jej uzasadnienie niezgodne z rzeczywistością. Jedną z podstaw nieuwzględnienia wniosku było ujawnienie przez Komisję dokonującą oględzin działki ogródka przydomowego. Powołano się przy tym na treść ust 3 pkt 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym do użytku tereny mieszkaniowe zalicza się grunty niewykorzystywane do produkcji rolnej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne urządzenia funkcjonalnie z nimi związane [...] a także ogródki przydomowe. Organ II instancji pominął jednak zdaniem skarżących, iż to samo rozporządzenie mówi, iż ogródki takie mogą się znajdować także na działce rolnej zabudowanej. Do gruntów rolnych zabudowanych zgodnie z powyższym zalicza się również grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej oraz przetwórstwa
rolno-spożywczego (kotłownie, komórki , garaże itp.), a także ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych. Wynika z tego, zdaniem skarżących, że fakt posiadania ogródka przydomowego, nie może mieć znaczącego wpływu na ostateczną decyzję.
Zdaniem skarżących organ prowadzący postępowanie przytacza przepisy dla siebie korzystne, aby za wszelką cenę udowodnić, że działka jest terenem mieszkaniowym, natomiast w uzasadnieniu brak jest wzmianki, że komisja ujawniła sprzęt rolniczy, służący do produkcji rolnej, co powinno stanowić istotę postępowania, zaś z dalszej części uzasadnienia wynika, że grunty i działki byłyby dalej użytkiem rolnym, gdyby pozwolenie na budowę było w ramach budowy zagrodowej, a takiego zgłoszenia nie dokonywano.
Skarżący wyjaśnili również, iż pozwolenie na budowę uzyskano w 1992 roku, natomiast przejście praw majątkowych w skutek spadkobrania miało miejsce w 2001 roku, i nikt nie wydałby zezwolenia na budowę zagrodową, gdyż nie było gospodarstwa. Wobec powyższego w ocenie skarżących odmowa nadania działce klasy gruntu jest niezgodna z zaistniałymi faktami.
Skarżący podkreślili jednocześnie, iż na podstawie całości materiałów dotyczących niniejszej sprawy, nie ulega żadnej wątpliwości, że działka w N. jest związana z prowadzonym gospodarstwem i jest wykorzystywana do celów rolniczych, co potwierdza organ pierwszej i drugiej instancji. Takie stanowisko organów administracyjnych, pozbawia skarżących możliwości korzystania z uprawnień rolniczej płatności podatkowej, więc od działki w N. naliczany jest podatek tak jak od prowadzonej działalności gospodarczej, co w ich przypadku jest niekorzystne i krzywdzące.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - "p.p.s.a.". Zdaniem Sądu w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia.
Istota sporu w sprawie ogniskuje się wokół kwestii zakwalifikowania według przepisów prawa działki położonej w N. Zagadnienia dotyczące klasyfikacji gruntów zostały unormowane w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) , zwanym dalej "rozporządzeniem" W myśl § 68 ust. 1 rozporządzenia użytki rolne dzielą się na: grunty orne, oznaczone symbolem - R; sady, oznaczone symbolem złożonym z litery "S" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym założony został sad, np. S-R, S-Ł, S-Ps; łąki trwałe, oznaczone symbolem - Ł; pastwiska trwałe, oznaczone symbolem - Ps; grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem złożonym z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wzniesione zostały budynki, np. B-R, B-Ł, B-Ps. Z kolei według § 68 ust. 3 rozporządzenia grunty
zabudowane i zurbanizowane dzielą się na między innymi na: tereny mieszkaniowe, oznaczone symbolem - B (pkt 1); zurbanizowane tereny niezabudowane , oznaczone symbolem -Bp (pkt 4 ). Kryteria zaliczania poszczególnych gruntów do użytków gruntowych precyzuje załącznik nr 6 do rozporządzenia. Według tego załącznika do gruntów rolnych, zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia budowlane służące produkcji rolniczej, nie wyłączając produkcji rybnej, oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (kotłownie, komórki, garaże, szopy, stodoły, wiaty, spichlerze, budynki inwentarskie, place składowe i manewrowe w obrębie zabudowy itp.), a także zajęte pod ogródki przydomowe w gospodarstwach rolnych (pkt 1.5 załącznika). Z kolei tereny mieszkaniowe (B) zostały zdefiniowane jako grunty, niewykorzystywane do produkcji rolniczej i leśnej, zajęte pod budynki mieszkalne, urządzenia funkcjonalnie związane z budynkami mieszkalnymi (podwórza, dojazdy, przejścia, przydomowe place gier i
zabaw itp.), a także ogródki przydomowe (pkt 3.1 załącznika). Rzeczą organów było więc ustalenie czy działka [...], według przytoczonych definicji, jest terenem mieszkaniowym, oznaczonym symbolem B, czy winna być uznana za grunt rolny, zabudowany - oznaczony symbolem B oraz symbolem użytku rolnego i klasy gleboznawczej gruntu. Istota rozróżnienia w przytoczonych definicjach w zasadzie sprowadza się do tego czy grunt służy produkcji rolniczej czy też nie jest wykorzystywany do produkcji rolniczej i leśnej. Dlatego też w ocenie Sądu okoliczność przeznaczenia działki w uchylonym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w pozwoleniu na budowę, wydanym na tę działkę, ma drugorzędne znaczenia dla ustalenia charakteru użytku gruntowego, gdyż to ustalenie odbywa się na dzień orzekania przez organy administracji publicznej w przedmiotowej sprawie. W sprawie bezsporne jest, że Skarżąca posiada gospodarstwo rolne o powierzchni około 5 ha, w miejscowości J., oddalone od działki w N. około 7 km.
Obowiązkiem organów było więc ustalenie czy owe gospodarstwo
i działka [...] to całość w sensie funkcjonalnym, a w konsekwencji czy przedmiotowa działka gruntem rolnym, zabudowanym - według powołanej definicji, czy też nie ma związku funkcjonalnego pomiędzy działką o oddalonym o 7 km gospodarstwem rolnym. Zdaniem Sądu organy z tego obowiązku się nie wywiązały w sposób należyty, bowiem w aktach administracyjnych nie ma żadnych ustaleń odnośnie gospodarstwa rolnego, oddalonego od spornej działki o 7 km, w kontekście tego czy budynki mieszkalne znajdujące się na nim są zamieszkałe przez Skarżących coraz czy budynki gospodarcze tam położone są wykorzystywane do produkcji rolniczej, co w konsekwencji pozwoliłoby ustalić czy zabudowania na działce położnej w N. P. służą produkcji rolniczej - według powołanej definicji. Dlatego też należało uznać, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenia mogły mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ przeprowadzą czynności procesowe w celu wyjaśnienia okoliczności podniesionych przez Sąd. Rozważenia wymaga przeprowadzenie oględzin gospodarstwa rolnego Skarżącej a także, ewentualnie, dopuszczenie dowodów z osobowych źródeł dowodowych w celu ustalenia centrum życiowego Skarżących oraz okoliczności użytkowania budynków mieszkalnych i gospodarczych w miejscowości D.
Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu kwestionowanych decyzji. Jednocześnie zgodnie z art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że kwestionowane decyzję nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.