Tezy
Prawo do płatności dla gospodarstwa niskotowarowego wnioskodawca nabywa na podstawie decyzji przyznającej wspomnianą płatność i dopiero od jej ostateczności (a nie od daty złożenia wniosku) liczy się 60 dniowy termin do dokonania pierwszej płatności (§ 7 ust. 4 rozporządzenie w sprawie szczególnych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] stycznia 2007r. Nr [...] w przedmiocie przyznania T. S. płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych.
U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.
W dniu [...] marca 2005r. T. S. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych.
W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. Nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Powyższe rozstrzygnięcie oparto o ustalenie, iż w konkretnej sprawie wnioskodawca nie prowadził działalności rolniczej w okresie 3 lat przed dniem złożenia wniosku stosownie do wymagań zawartych w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2005r. Nr 286, poz. 2870 zm.).
Nie godząc się z tym stanowiskiem T. S. odwołał się do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. podnosząc, iż w jego ocenie z zapisu § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nie wynika, aby okres prowadzenia działalności rolniczej przez co najmniej 3 lat przed dniem złożenia wniosku o pomoc dotyczył okresu bezpośrednio poprzedzającego jego złożenie. Organ odwoławczy nie podzielając tego poglądu decyzją z dnia [...] marca 2006r. Nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Od powyższej decyzji T. S. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem. W następstwie przeprowadzonej kontroli Sądu wyrokiem z dnia [...] września 2006r. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] stycznia 2006r. Nr [...]. Sąd zajął stanowisko, iż okres prowadzenia działalności rolniczej warunkujący pozytywne rozpatrzenie wniosku nie musi być okresem bezpośrednio poprzedzającym jego złożenie. Zdaniem Sądu okres ten winien być odczytywany jako prowadzenie działalności rolniczej przez co najmniej 3 lata bez względu na okoliczności, kiedy miało to miejsce, w szczególności że ustawodawca akcentuje w tym przepisie warunek prowadzenia jej w dniu złożenia wniosku.
Następnie w dniu [...] grudnia 2006r. T. S. złożył pismo do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Biura Powiatowego w S. wnioskując o zaliczenie roku 2005 (w którym złożył podanie o pomoc) do pięcioletniego okresu trwania zobowiązania od dnia przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oraz wypłaty kwoty płatności również za 2005r. W odpowiedzi na powyższe Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. nie uwzględnił prośby wnioskodawcy i w dniu [...] stycznia 2007r. wydał decyzję o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego na podstawie powyższego wyroku.
Od tej decyzji T. S. odwołał się do Dyrektora P. Oddziału Regionalnego w Ł. wnosząc o ponowne rozpatrzenie przedmiotowego wniosku i wypłatę płatności dla gospodarstwa niskotowarowego za lata 2005 i 2006 oraz zaliczenie 2005 roku do okresu pięcioletniego zobowiązania oraz o zmianę decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] stycznia 2006r. odmawiającej przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego i wydania z tą datą decyzji uwzględniającej wniosek.
W następstwie rozpatrzenia powyższego odwołania Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] marca 2007r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia wskazano, iż T. S. w złożonym w dniu [...] marca 2005r. wniosku o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych na rok 2005 zobowiązał się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa rolnego, to jest zakup zwierząt gospodarskich, zakup maszyn rolniczych. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym decyzją wydaną w I instancji w dniu [...] stycznia 2006r. odmówiono wnioskodawcy przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych na podstawie przepisu § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. W wyniku zaś realizacji zaleceń wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [...]września 2006r. organ I instancji ponownie rozpatrzył sprawę i wydał w dniu [...] stycznia 2007r.
decyzję przyznającą płatność dla gospodarstwa niskotowarowego.
Organ odwoławczy podkreślił, iż przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia stanowi, iż "w pierwszym roku płatności dla gospodarstwa niskotowarowego płatność tę wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia stała się ostateczna, a począwszy od drugiego roku - w terminie
12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności."
W dalszej części uzasadnienia wyjaśniono, iż decyzja ostateczna to decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 kpa), czyli taka, która nie może być uchylona ani zmieniona w postępowaniu odwoławczym. Od takiej decyzji nie tylko nie można wnieść odwołania, ale i przede wszystkim oznacza ona, iż sprawa została zakończona ostatecznie i nie może być ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego.
Mając na względzie powyższe ustalono, iż w przedmiotowej sprawie T. S. wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych złożył w dniu [...] marca 2005r., decyzja zaś przyznająca płatność dla gospodarstwa niskotowarowego została wydana w dniu [...] stycznia 2007r. - po wpłynięciu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia
[...] września 2006r. (prawomocnego od dnia [...] listopada 2006r.), przy czym zauważono, iż decyzja ta nie jest decyzją ostateczną, gdyż wnioskodawca w dniu
[...] stycznia 2007r. odwołał się od niej do organu II instancji.
W tym stanie rzeczy organ odwoławczy przyjął, iż zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia zobowiązanie 5 letnie liczone jest w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Końcowo podkreślono, iż organ II instancji stosownie do brzmienia z art. 9 i art. 10 § 1 kpa w dniu [...] lutego 2007r. poinformował pisemnie odwołującego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Odwołujący skorzystał z prawa i w dniu [...] lutego 2007r. złożył oświadczenie wraz z załącznikami w Biurze Powiatowym ARiMR w S., które w ocenie organu nie wniosło nic nowego do sprawy.
Nie godząc się z podwyższą decyzją T. S. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o zmianę decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] stycznia 2006r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego i zmianę decyzji Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] marca 2007r. W dalszej części skargi powtórzono zarzuty oraz argumentację podnoszone na etapie postępowania przed organami administracyjnymi o zaliczeniu roku 2005 do zobowiązania o nieprzenoszeniu własności gospodarstwa przez okres 5 lat od dnia przyznania płatności oraz o wypłatę kwoty płatności łącznie za rok 2005 i 2006 tytułem przyznanej płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Na poparcie przedstawionych żądań skarżący dołączył do skargi obszerną dokumentację, w tym m.in. kserokopie wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych, wyrok WSA w Białymstoku z dnia [...] września 2006r. oraz kserokopie przepisów mających jego zdaniem znaczenie dla
oceny prawnej niniejszej sprawy.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Zarzuty skargi są nieuzasadnione.
Stosownie do treści art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (np. jak w omawianej sprawie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w żądanym okresie), gdyż ma on wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sąd rozpoznając sprawę nie może, zatem zmienić zaskarżonej decyzji a jedynie, uwzględniając skargę, może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu. Sąd nie posiada również kompetencji do badania słuszności czy celowości skarżonych aktów prawnych.
Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. Przeciwnie w ocenie Sądu kwestionowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. W szczególności stwierdzić należy, iż organy obu instancji mając na względzie ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w przedmiotowej sprawie w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia
28 września 2007r. sygn. akt II SA/Bk 229/06 prawidłowo zastosowały się do powyższych zaleceń. Podjęte obecnie rozstrzygnięcie poprzedzono szczegółową
i wyczerpująca analizą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ustalony zaś na tej podstawie stan faktyczny oraz zastosowane przepisy prawa, jak i sposób ich interpretacji nie budzi zastrzeżeń Sądu.
Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż przedmiotem obecnej kontroli sądowej jest decyzja Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] marca 2007r. utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I Instancji z dnia [...] stycznia 2007r. w sprawie przyznania T. S. płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych. Przy czym zauważyć należy, iż skarżący nie kwestionuje przyznania mu wnioskowanej płatności (co do zasady), jednakże uważa, iż powinna ona obejmować łącznie lata 2005 i 2006r., albowiem wniosek inicjujący przedmiotowe postępowanie administracyjne został złożony w dniu [...] marca 2005r. W związku z powyższym zdaniem skarżącego do pięcioletniego okresu trwania zobowiązania powinien zostać zaliczony rok 2005, podobnie wypłata płatności winna obejmować również wskazany okres.
Z przytoczonym poglądem nie sposób się jednak zgodzić. Stosownie do brzmienia § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2005r. Nr 286, poz. 2870 zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem - płatność dla gospodarstwa niskotowarowego udzielana jest na wniosek producenta rolnego w drodze decyzji administracyjnej przyznawanej przez kierownika biura powiatowego Agencji właściwej ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego. Zgodnie zaś z § 7 ust. 4 rozporządzenia "w pierwszym roku płatności dla gospodarstwa niskotowarowego płatność tę wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja, o której mowa w § 6 ust. 1 (decyzja przyznająca płatność), stała się ostateczna, a począwszy od drugiego roku - w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności."
W ocenie Sądu powołany wyżej przepis jednoznacznie wskazuje, iż terminy dokonywania wypłat płatności dla gospodarstw niskotowarowych zostały uzależnione z woli ustawodawcy od dnia ostateczności decyzji przyznającej przedmiotową płatność. W tym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek podstaw, aby termin ten wiązać z datą złożenia podania o przyznanie płatności, tak jak by chciał tego skarżący. Konsekwentnie okres zobowiązania do nieprzenoszenia własności tego gospodarstwa również nie może być liczony od daty złożenia wniosku. Omawiane rozporządzenie w swojej treści nie przewiduje, bowiem takiej możliwości.
W niniejszej sprawie bezopornym jest, iż wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstw niskotowarowych został złożony przez skarżącego w dniu [...] marca 2005r. W efekcie jego rozpoznania organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. odmówił przyznania wnioskowanych płatności, a następnie stanowisko to zostało podtrzymane przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. w decyzji z dnia [...] marca 2006r. Obie wyżej wymienione decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 września 2006r. Skutkiem powyższego decyzje te wyeliminowano z obrotu prawnego, a sprawa powróciła do organów administracyjnych, gdzie była przedmiotem ponownego rozpatrzenia. Stąd obecne żądanie skarżącego zmiany decyzji z dnia
[...] stycznia 2006r. nie jest możliwe do spełnienia, albowiem rozstrzygnięcie to nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Nie można więc powoływać się na nie i domagać się wypłaty płatności od daty jego podjęcia.
W realiach niniejszej sprawy jak słusznie przyjęły organy obu instancji rozstrzygnięciem przyznającym wnioskowane płatności jest decyzją z dnia
[...] stycznia 2007r., utrzymana następnie decyzją z dnia [...] marca 2007r. W konsekwencji prawo do płatności skarżący nabył na podstawie decyzji z dnia
[...] stycznia 2007r. i dopiero od jej ostateczności można liczyć 60 dniowy termin dokonania pierwszej płatności (§ 7 ust. 4 rozporządzenia).
W tych uwarunkowaniach zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż wobec tak jednoznacznej treści przepisu, Agencja nie mogła uwzględnić żądań skarżącego dotyczących wypłaty płatności za rok 2005 oraz zaliczenia tego roku do pięcioletniego okresu zobowiązania. Podstawą dokonywania wypłat, o czym była już mowa wyżej jest pozytywna decyzja o przyznaniu płatności. Także Sąd nie może dokonać odmiennej oceny zaistniałej w sprawie sytuacji, gdyż byłoby to działanie sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, a mianowicie rozporządzeniem w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich.
Odnosząc się natomiast do powołanych i załączonych do skargi przepisów wykonawczych do ustaw mających zastosowanie w niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż organy obu instancji nie uchybiły postanowieniom wskazanych aktów prawnych. W szczególności podnieść należy, iż akcentowanym przez skarżącego rozporządzeniem Ministra Finansów dnia 9 września 2005r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa agencją płatniczą, której udziela się warunkowej akredytacji (Dz. U. z 2005r. Nr 175, poz. 1464) dokonano zwiększenia zakresu warunkowej akredytacji udzielonej Agencji w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich o "obsługę pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, od dnia wpływu wniosku o przyznanie płatności do dnia wypłaty trzeciej raty płatności". Zmiana rozporządzenia dotyczy zatem dodania Agencji nowych zadań, które ponad wszelką wątpliwość nie mogą być odczytywane jako dokonywanie wypłat płatności od dnia złożenia wniosku.
Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów skargi, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak w sentencji.