Tezy
- Przepis art. 12 Konstytucji RP gwarantuje wolność tworzenia i działania stowarzyszeń, co obliguje organy administracji publicznej, do odpowiedniego uwzględniającego tę zasadę działania.
- Stowarzyszenie, które złożyło wniosek o zawieszenie postępowania uczestnicząc w nim na prawach strony /dopuszczone faktycznie przez organ orzekający bez wniesienia wymaganego art. 31 par. 1 Kpa żądania/ ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia merytorycznego a więc uwzględnienia jego wniosku jeżeli zachodzą po temu możliwości prawne, względnie odmowy zawieszenia postępowania.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, P. S. Spółka z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2004 r. 7/IV SA 1729/03 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "W. K. O." w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2003 r. (...) w przedmiocie umorzenie postępowania zażaleniowego - oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 października 2004 r. 7/IV SA 1729/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "W. K. O." z siedzibą w G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2003 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego uchylił zaskarżone postanowienie podając w uzasadnieniu, co następuje:
Skarżące Stowarzyszenie pismem z dnia 29 kwietnia 2002 r. wystąpiło do Urzędu Wojewódzkiego w G. o uznanie za stronę w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji termicznej obróbki odpadów niebezpiecznych P. S. w G. i zostało poinformowane, że sprawa administracyjna w tym przedmiocie jeszcze się nie toczy. W dniu 24 października 2002 r. Urząd Wojewódzki w G. powiadomił Stowarzyszenie o wszczęciu postępowania w sprawie nie wydając jednak postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu na prawach strony.
W dniu 20 listopada 2002 r. Stowarzyszenie wniosło o zawieszenie postępowania w sprawie. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda P. postanowieniem z dnia 25 listopada 2002 r. na podstawie art. 123 w zw. z art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyraził pogląd, że Stowarzyszenie działało w sprawie na podstawie art. 31 Kpa i jest jednym z uczestników postępowania, jednak nie może składać oświadczeń woli wymaganych prawem materialnym ani też jego czynności nie mogą być przejawem zasady dyspozycyjności postępowania. Prawo zgłaszania wniosku o zawieszenie postępowania przysługuje jedynie stronie, na której żądanie wszczęto postępowanie a Stowarzyszenie nie ma legitymacji procesowej do złożenia takiego wniosku.
Stowarzyszenie zaskarżyło powyższe postanowienie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa postanowieniem z dnia 24 marca 2003 r. umorzył postępowanie zażaleniowe uznając, że zakończenie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie oraz brak legitymacji Stowarzyszenia do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania uzasadnia umorzenie postępowania. Skargę na to postanowienie wniosło Stowarzyszenie "W. K. O." w G. podnosząc, iż było traktowane w postępowaniu jako strona będąca organizacją społeczną /art. 31 Kpa/, co powoduje że zaskarżone postanowienie jest błędne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną wywodząc, iż zgromadzony w sprawie materiał wskazuje, że skarżące Stowarzyszenie pomimo braku postanowienia o dopuszczeniu go do udziału na prawach strony faktyczne do tego postępowania zostało dopuszczone i traktowane jako organizacja społeczna na prawach strony działająca na podstawie art. 31 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 1988 r. IV SA 855/88 /ONSA 1990 Nr 1 poz. 3/ wyraził pogląd, że organizacja społeczna może być dopuszczona faktycznie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony bez formalnego wydania w tym przedmiocie wymaganego postanowienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o umorzeniu postępowania zażaleniowego nie z tej przyczyny, że Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu na prawach strony, lecz uznając, że za takim rozstrzygnięciem przemawia zakończenie postępowania przez organ I instancji oraz brak możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania przez
Stowarzyszenie jako podmiot biorący udział tylko na prawach strony.
Sąd nie podzielił stanowiska organu wydającego zaskarżone postanowienie co do braku możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, skoro wniosek ten powołuje się na podstawę określoną w art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, natomiast tylko strona może złożyć wniosek o zawieszenie postępowania w trybie określonym w art. 98 par. 1 Kpa. Sąd zauważył również, iż w ramach tego samego postępowania występuje brak spójności w ocenie statusu prawnego Stowarzyszenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. S. Spółka z o.o. w G. reprezentowany przez radcę prawnego Zbigniewa J., wskazując następujące podstawy tej skargi:
1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 57 i art. 59 ustawy z dnia 1 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ poprzez uznanie, że organizacje społeczne są uprawnione do występowania w charakterze strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego,
2/ naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 31 Kpa poprzez błędne uznanie, że Stowarzyszenie "W. K. O." z siedzibą w G. występowało na prawach strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej inwestycji oraz że zostało dopuszczone do tego postępowania i w związku z tym było uprawnione do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się zwłaszcza, że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest możliwe tylko na podstawie postanowienia organu prowadzącego to postępowanie, natomiast Stowarzyszenie ani nie złożyło wniosku w toku postępowania ani też nie zostało wydane postanowienie o dopuszczeniu go do udziału w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się też, iż nie bez znaczenia jest również dla sprawy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2003 r. /IV SA 3354/03/ oddalający skargę W. K. O. na decyzje Ministra Środowiska z dnia 11 lipca 2000 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako podstawę tej skargi wskazując naruszenie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy wobec tego, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż nie zachodziła podstawa do zastosowania tego przepisu i z tej przyczyny stwierdził nieważność zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymał stanowisko, iż umorzenie postępowania zażaleniowego jest zasadne wobec tego, że w dacie orzekania w tym przedmiocie sprawa została już co do istoty rozstrzygnięta decyzją administracyjną a ponadto Stowarzyszenie nie miało uprawnień do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania. Zakwestionował też przyjęcie przez Sąd, że wystąpiło naruszenie art. 107 par. 3 Kpa wobec braku spójności w motywach uzasadnienia, gdyż w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną taki brak spójności nie występuje.
Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną inwestora obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podtrzymał podnoszone w niej zarzuty oraz motywy akcentując okoliczność, iż kluczową w sprawie kwestią jest brak w ogóle wniosku organizacji społecznej, który jest konieczny do umożliwienia jej udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie stawił się pomimo prawidłowego powiadomienia przedstawiciel ani też pełnomocnik Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał:
Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z zarzutem skargi kasacyjnej inwestora naruszenia prawa materialnego, art. 57 i 59 Prawa budowlanego należy stwierdzić, iż postępowanie w sprawie o pozwolenie na użytkowanie toczyło się przed zmianą art. 59 poprzez dodanie ust. 7, dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. /Dz.U. nr 80 poz. 718/, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Przepis ust. 7 stanowi, iż w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie stroną jest wyłącznie inwestor. Nie wnikając w związku z tym, czy przepis ten faktycznie może doprowadzić do wyeliminowania z postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na użytkowanie innych podmiotów, należy stwierdzić, że nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie, skoro jeszcze nie obowiązywał w 2002 roku, kiedy to zostało wydane postanowienie w sprawie z wniosku o zawieszenie postępowania. W okresie natomiast wydania tego postanowienia, udział w postępowaniu administracyjnym innych podmiotów, tak stron jak i tych, które mogą brać, czy też biorą udział w postępowaniu na prawach strony
był oceniany na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do tego, iż należy zaakceptować pogląd ujęty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1988 r. IV SA 855/88 /ONSA 1990 Nr 1 poz. 3/, że jeżeli organ administracji nie wydał wymaganego przez art. 31 par. 2 Kpa formalnego postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, to fakty te należy uznać jako dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie niewątpliwie, jak to stwierdził Sąd I instancji, Stowarzyszenie dopuszczano do udziału w postępowaniu chociażby poprzez udostępnienie akt sprawy - art. 73 par. 1 Kpa przewiduje obowiązek umożliwienia stronie /a także podmiotom działającym na prawach strony, korzystającym z
praw takich jak strona/ przeglądanie akt sprawy. Niedopuszczalne jest natomiast udostępnienie akt sprawy podmiotowi niedopuszczonemu do udziału w sprawie.
Przyjęty został wniosek Stowarzyszenia o zawieszenie postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy był on uzasadniony, co także niewątpliwie świadczy o tym, że organ prowadzący postępowanie traktował to Stowarzyszenie jako podmiot uprawniony do złożenia takiego wniosku. Zostało następnie wydane postanowienie negatywne w sprawie wniosku o zawieszenie postępowania, a więc organ I instancji je rozpoznał i uznał, że merytorycznie nie jest zasadne. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, że ocena dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w kwestii dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym Stowarzyszenia jest zgodna ze stanem faktycznym.
Istotnie, jak to podniósł na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wnoszący skargę kasacyjną inwestor, kluczową sprawą jest to, czy w niniejszej sprawie można było uznać, że Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, zwłaszcza iż art. 31 wymaga, aby odpowiednie żądanie uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz istnieniem interesu społecznego, który uzasadnia udział w postępowaniu, zostało organowi przez tą organizację zgłoszone bądź to w celu wszczęcia postępowania, bądź w toku postępowania.
Nie jest w sprawie sporne, iż odpowiadający warunkom określonym w art. 31 par. 1 Kpa wniosek Stowarzyszenie złożyło jeszcze przed wniesieniem przez inwestora podania /wniosku/ o pozwolenie na użytkowanie. Organ I instancji poinformował Stowarzyszenie o tym, iż w tym właśnie momencie wniosek inwestora, który może wszcząć postępowanie, jeszcze nie został złożony, a więc wniosek Stowarzyszenia "aktualnie" jeszcze nie może być rozpatrzony. Jednakże niezwłocznie po wszczęciu postępowania wnioskiem inwestora, organ prowadzący postępowanie dokonał zawiadomienia o tym wszystkich uczestników tego postępowania, a w tym Stowarzyszenie, po czym konsekwentnie dopuszczał je do udziału we wszystkich stadiach postępowania, realizując wymóg art. 10 par. 1 Kpa.
W warunkach rozpoznawanej sprawy należy więc stwierdzić, iż w istocie organ I instancji zadecydował, że wniosek Stowarzyszenia był wprawdzie przedwczesny, ale pomimo to wywołał skutki prawne i rozpoznał ten wniosek, dopuszczając Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu we wszystkich jego stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi możliwości zakwestionowania prawidłowości takiego postępowania organu administracji publicznej pierwszej instancji w tej sprawie i dokonanej w tym zakresie oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżonym wyrokiem w pierwszym rzędzie z tej przyczyny, iż przepis art. 12 Konstytucji RP gwarantuje wolność tworzenia i działania stowarzyszeń co obliguje organy administracji publicznej do odpowiedniego, uwzględniającego tę zasadę działania. Jeżeli więc organ I instancji dostrzegł, że wniosek Stowarzyszenia jest przedwczesny, powinien przy pierwszej czynności poinformować je, że aby brać udział w postępowaniu na prawach strony, powinno złożyć nowy wniosek, Wynika to wprost z
art. 9 Kpa. Skoro zaś tego nie uczynił i dopuszczał Stowarzyszenie do udziału bez wskazania konieczności złożenia nowego wniosku, to w niniejszej sprawie nie można skutecznie twierdzić, że Stowarzyszenie brało udział w postępowaniu bez wniesienia wymaganego art. 31 par. 1 Kpa żądania.
W związku ze skargą wniesioną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wypada stwierdzić, że niezasadnie w niej twierdzi się, iż wydanie decyzji przez organ I instancji czyni bezprzedmiotowym rozpoznanie zażalenia wniesionego na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania. Możliwe jest bowiem skuteczne zaskarżenie decyzji organu I instancji zaś kwestia, czy zachodzą względy umożliwiające uwzględnienie takiego wniosku jest aktualna zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak też w postępowaniu odwoławczym. Ponadto Stowarzyszenie, które złożyło wniosek o zawieszenie postępowania uczestnicząc w nim na prawach strony /dopuszczone faktycznie przez organ orzekający/ ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia merytorycznego a więc uwzględnienia jego wniosku jeżeli zachodzą po temu możliwości prawne, względnie odmowy zawieszenia postępowania.
W tym stanie rzeczy konieczne jest uznanie, że zaskarżony Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowy zaś skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.